强化刚性约束下的黄河水资源节约集约利用与管理研究

刘同凯 贾明敏 马平召

摘 要：把水资源作为最大的刚性约束已成为新形势下强化黄河水资源节约集约利用与管理、促进经济社会高质量发展的必然要求。在分析黄河水资源管理形势与主要症结的基础上，针对黄河先天来水不足、水资源过度开发、超量用水、流域内用水效率不高、节水意识不强等问题，提出了黄河水资源节约集约利用与管理的两步走路径：通过严格取用水的动态监管，强化需求侧“约束倒逼”和供给侧“优化提升”双向发力，从使命担当、底线思维、法律制度、精准化管理、信息化等5个方面实施水资源刚性约束，推动用水方式转变，使经济社会发展与水资源承载力相适应。

关键词：水资源管理;刚性约束;节约集约利用;黄河

中图分类号：TV213.4;TV882.1 文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.08.013

引用格式：刘同凯，贾明敏，马平召.强化刚性约束下的黄河水资源节约集约利用与管理研究[J].人民黄河，2021，43（8）：70-73，121.

Abstract： Taking water resources as the maximum rigid constraint has become the inevitable requirement for strengthening water resources conservation， intension， scheduling and management in the Yellow River and promoting high-quality economic and social development under the new situation. On the basis of analyzing the situation and main crux of water resources management in the Yellow River， aiming at the problems of congenital water shortage， over-exploitation of water resources， excessive water use， low efficiency of water use and weak awareness of water saving in the basin， this paper put forward a two-step path of economical and intensive scheduling and management of water resources. Through the strict dynamic supervision of water withdrawal， the bi-directional efforts of constraint inversion on the demand side and optimization and upgrading on the supply side should be strengthened. Then， the rigid constraint of water resources should be implemented in five aspects of mission responsibility， bottom line thinking， legal system， precision management and informatization， so as to promote the transformation of water use mode， and promote the adaptation of economic and social development to water resources carrying capacity.

Key words： water resources management; rigid constraint; economical and intensive utilization; Yellow River

2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，指出“黄河水资源量就这么多，搞生态建设要用水，发展经济、吃饭过日子也离不开水，不能把水当作无限供给的资源，要把水资源作为最大的刚性约束，推动用水方式由粗放向节约集约转变”[1]。习总书记的讲话是对黄河流域生态文明建设和经济社会发展规律的深刻洞察和科学把握，为黄河水资源刚性约束管理提供了思想指引和行动指南。水资源节约集约利用是实现黄河流域生态保护和高质量发展的现实要求和必然选择。

1 黄河水资源管理形势与主要症结

黄河水资源短缺、水资源与经济社会发展之间矛盾日益突出，主要症结在于以下几方面。

（1）从资源禀赋看，水资源量先天不足。根据1956—2000年系列水资源调查评价，黄河多年平均水资源总量647亿m3，仅占全国的2%，不到长江的7%，人均水资源量仅为全国平均水平的27%[2]。受气候变化和人类活动的影响，黄河天然来水量呈显著减少趋势，1919—1975年系列黄河多年平均径流量580亿m3，1956—2000年系列黄河多年平均径流量535亿m3（比1919—1975年减少7.8%），1956—2010年系列黄河多年平均径流量482亿m3（比1919—1975年减少16.8%），2000—2019年多年平均天然徑流量466亿m3（比1919—1975年减少19.6%）[3]。基于可预判的水土资源条件变化和水土保持措施实施，未来黄河天然径流量仍会出现小幅下降，年平均径流量将稳定在460亿m3左右[4]，比1919—1975年减少120亿m3，黄河“水少”的问题会越来越严重。

（2）从产业布局看，水资源承载负荷较大。黄河流域作为我国重要的农牧业生产基地，粮食和肉类产量占全国三分之一左右;黄河流域又被称为“能源流域”，煤炭储量占全国一半以上，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，高度依赖水资源的支撑。黄河流域59个城市中55个处于水资源超载状态，2个城市处于临界超载状态，仅有2个城市处于水资源承载力盈余状态[5]。随着西部大开发、中部崛起、“一带一路”建设、黄河流域生态保护和高质量发展国家战略等的深入实施以及西安、郑州国家中心城市建设，生活和工业用水需求刚性增长，水资源供需矛盾将进一步加剧，比如河南黄河供水区预计2025年缺水14亿m3、2035年缺水17亿m3[6]。

（3）从开发程度看，水资源过度开发且利用较为粗放。黄河水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线，已触及水资源供给的“天花板”。流域内甘肃、宁夏、内蒙古、山东等省（区）耗水量经常超过“八七”分水指标。农业作为沿黄地区的第一用水大户，用水方式较为粗放，2019年黄河流域9省（区）农业用水量占总用水量的比例为67.8%，农业灌溉水利用系数为0.54，与全国2030年灌溉水有效利用系数0.6以上的目标相比，还有一定的节水空间。

（4）从水生态环境来看，生态修复任务繁重。黄河沿线城镇污水处理率偏低且实际处理效果偏差，城乡居民生活污水大部分直接进入流域水体，导致水环境持续污染。黄河干流和湟水、汾河、渭河、伊洛河、沁河等主要支流的142个水功能区中，全年达到其水质目标的只有69个，达标率为48.6%。渭河、伊洛河、沁河等主要支流生态水量严重不足，河流生态环境功能严重下降。

（5）从水资源管理情况看，流域水资源管控力不強。当前黄河水资源统一调度与管理主要依靠行政措施和技术措施，由于法规体系不够完善，法律责任不明确，虽然用水总量控制已经纳入水资源管理考核中，但是对考核不合格者缺乏追责、问责措施，因此难以从根本上解决超指标引水现象。水权分配尚未实施到市县以下行政区域，加上取水许可管理制度缺乏约束力，黄河支流取水许可管理薄弱，部分省（区）总量控制难以完全落实到位。流域内尚未建立符合市场经济规律的、科学的黄河水价机制，水价普遍偏低，缺乏经济杠杆的有效调节。地下水开采监管薄弱，导致取水户超采、滥采、浪费水资源的现象时有发生。受经济条件的制约，水资源管理手段比较落后，装备水平不高，影响管理效率的提升。

综上，除水资源本身条件外，产业结构和发展布局不合理、用水总量管控不力、用水效率不高、用水浪费等问题进一步加剧了黄河流域水资源供需矛盾。因此，全面加强黄河水资源节约集约利用管理，从根本上解决水资源过度开发、超量用水、无序取用水等问题，促进水资源合理配置和经济发展方式转变迫在眉睫。

2 黄河水资源节约集约利用与管理的路径选择

2.1 总体思路

（1）坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，把水资源作为经济布局、产业发展、结构调整中最大的约束性、控制性、先导性指标，实施最严格水资源管理制度，倒逼发展规模、产业结构、产业布局优化，使经济社会发展与水资源承载能力相适应。

（2）落实最大刚性约束的核心要义是“以水而定”， 有多少水做多少事，促进经济社会“量水而行” [7]。在全面节水的前提下，强化“约束倒逼”和“优化提升”供需双向动态平衡。在需求侧，把水资源作为前置约束条件，根据地区水资源、水生态、水环境承载能力，调整区域空间布局，控制城市发展规模，引导人口流动，优化产业结构，以实现人与自然的和谐共生和可持续发展;在供给侧，以生态环境保护和河湖生态健康为基础，坚持“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，调整水资源的时空分布，提升各种可利用水源的调配与节约集约利用水平，提高水资源承载能力[8]。

（3）加强顶层设计和规划约束，依靠科技进步和管理水平的提升，把握人口、经济、水资源的平衡点和水资源开发与生态保护的平衡点。在自然循环中，以水循环健康为中心，以水为脉，做好水资源系统保护，加强上游水源涵养，维持水资源的可再生性，确保河流生态基流，增强自然水循环动力。在社会循环中，把水资源开发做好“加法”，重点是健全和完善水资源配置工程体系;把水资源节约做好“减法”，重点是减少不合理的用水;把水资源利用做好“乘法”，重点是实现水资源集约利用;把水资源保护做好“除法”，重点是大幅度削减水污染物的排放，努力使有限的水资源创造最大的社会经济效益和最佳的生态水环境效益[9]。

2.2 路径框架

水资源需求管理是指通过综合运用法律、经济、行政、宣传和教育等手段，抑制不合理的水资源需求，从而实现对有限水资源的优化配置和可持续利用。把水资源作为黄河流域经济社会发展的前置约束条件，不仅打破过去把水当作可以无限索取资源的旧思维，扭转过去水资源的使用要服从经济社会发展需要的旧观念，将人与水的关系纳入正确的轨道上来。在强化水资源刚性约束的新常态下，黄河水资源的节约集约利用必须是在保障水资源能够及时有效整合的前提下，通过水资源的再次调整分配来实现高效利用与增加效益，以水资源的可持续利用支撑经济社会长期平稳高质量发展。

目前黄河水资源监督管理手段单一，法律手段、经济手段及科技手段还不能发挥重要作用，需将刚性约束下的黄河水资源节约集约利用与管理分两步实现。第一步是进行现状条件下的黄河水资源需求管理，通过全面加强水资源取、用、耗、排行为的规范与动态监管，纠正无序取用水、超采地下水、浪费用水等错误的水资源开发利用行为，有效降低黄河水资源开发利用强度;第二步是进行可持续条件下的黄河水资源需求管理，按照确定的可用水总量和用水定额，结合当地经济社会发展的现实情况，研究提出每个区域的生活用水、工业用水、农业用水的控制性指标，通过水资源的优化配置、科学调度、严格管控和市场调节，使经济社会发展与水资源承载能力相适应。

2.2.1 现状条件下的黄河水资源需求管理

（1）逐级细化黄河干支流水量分配指标，建立与用水总量控制红线、流域水量分配指标相衔接的水权分配体系。推动流域内各省（区）将“八七”分水方案黄河分水指标以及跨省（区）黄河重要支流水量分配和省（区）内部跨行政区域河流水量分配，逐级细化到县级行政区域，明确重要支流耗用水总量和重要控制断面流量控制指标，加强黄河干支流生态流量的监测与管控。

（2）实施地下水开采总量和地下水位双控措施。明确各省（区）地下水开发利用限额，超采量应计入省（区）地表水耗水量，明确超采区退减用水总量和退减计划。

（3）建立取水许可动态管理台账。完善干支流取水许可审批权限和程序，严格开展规划水资源论证工作，对超载地区实行新增取用水的限批;对于长期闲置的取用水指标，要进行核减，建立激励节余水指标的有偿转让与交易机制，优化存量用水指标[10]。

（4）严格取用水全过程管控。建立取用水在线监测体系，健全流域与区域数据共享和上报机制，形成干支流、地表地下协同统一的监测网络，实现取用水全过程全覆盖监控;建立超用水量的退减机制，倒逼地方经济转型升级，促进高质量发展。

（5）完善水资源考核评估机制。将水资源消耗量和开发利用强度列为核心约束指标，与落实最严格水资源管理制度相衔接，以主要断面生态下泄流量监测、地下水位监测、取用水监测为抓手，明确考核程序、对象、结果和奖惩等内容。

2.2.2 可持续条件下的黄河水资源需求管理

（1）摸清家底，科学划定红线。水资源开发利用要尊重自然规律，首先在保护生态的前提下搞清楚有哪些水可以用，统筹考虑自产水、外调水和非常规水开发利用的上限，根据可开發利用的水资源量，严格控制取用水总量、强度和分布，划定承载能力刚性约束红线。

（2）科学分析，合理研判需求。分析产业布局、产业结构、产业规模是否与水资源承载能力相匹配，搞清楚产业发展对水的需求量，搞清楚哪些是合理的用水需求，哪些是不合理的需求。首先，城镇化发展用水刚性需求仍将增长，2018年黄河流域平均城镇化率为54.5%，低于59.6%的全国平均水平，比发达国家城镇化率70%的标准更低，城镇生活用水量保障形势依然严峻;其次，工业化和能源产业发展用水需求仍然较大，2019年黄河流域人均GDP仅为全国平均水平的78%，工业化进程远未完成;另外，黄河流域在保障国家粮食安全中起重要作用，灌溉用水仍将为流域内行业用水之首。

（3）优化配置，实施分区管控。结合水资源条件、供水工程保障能力和调度方案，明确不同水源可供水量，扣除弥补水资源历史欠账，比如挤占河湖生态用水、超量开采地下水，按照“以水定需”原则，将可供水过程与需水过程分解耦合，分行业确定用水量，以此来确定经济社会发展规模，并按照水资源承载状态划分出超载区、临界超载区、未超载区，然后根据分区实施相应的管理措施。实行用水总量和用水定额双约束下的产业准入管控，严格控制水资源超载区的城市、人口、产业、灌溉发展规模，推进种植结构和产业结构调整、布局优化。

（4）“两手发力”，提高保障能力。协同发挥好政府“有形之手”和市场“无形之手”的作用。既要发挥好政府宏观调控和监管作用，做好顶层设计，强化规划约束、法律约束、制度约束，坚持节水优先，合理分水、管住用水、科学调水、纠正超量用水，又要发挥好市场调节作用，通过完善水价形成机制，推进水权市场化交易和水资源税改革，利用好税收和水费杠杆调节作用，支持节水减排项目、新技术研发与推广，提高水资源利用效率，促进水资源节约集约利用[11]。

3 强化黄河水资源刚性约束的对策及建议

3.1 靠使命担当实施水资源刚性约束

习近平总书记指出：“河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危。”黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。黄河水安全问题突出，领导干部要增强忧患意识、水危机意识，以问题为导向，以刚性约束为目标导向，正确处理好当前水与生态、水与人口、水与社会、水与经济发展的关系;要以功在当代、利在千秋的历史担当，转变发展观念，以水而定、量水而行，以高度的政治责任感和历史使命感，做好水资源刚性约束各项工作，确保习近平总书记重要讲话精神不折不扣全面落实到位，供好“生命水（供生活用水）、政治水（跨流域调水）、经济水（三次产业用水）”，推动黄河流域高质量发展。

3.2 靠底线思维实施水资源刚性约束

（1）坚守控制红线，加快用水方式转变。加强需求管理，发挥水资源管理“三条红线”的刚性约束作用，构建促进水资源节约利用和有效保护的空间格局、产业结构、种植结构、生产方式、生活方式和消费模式，使当地经济社会发展适应其水资源、水生态和水环境承载能力。

（2）坚守生态底线，确保生态安全。加强黄河干支流之间、主要湖泊与河流之间的统一调度和生态流量管控，通过预警机制保障流域及相关地区供水安全和水生态安全，维护黄河健康生命。

（3）坚守廉洁底线，公平公正管水用水。领导干部要以案为鉴，吸取教训，牢固树立廉洁意识，始终牢记习近平总书记的教诲，清清白白做人，干干净净做事。

3.3 靠法律制度实施水资源刚性约束

（1）以《中华人民共和国水法》修订及《节约用水条例》《中华人民共和国黄河保护法》立法为契机，推进建立水资源刚性约束制度，进一步强化水资源管理制度保障。

（2）全面实施最严格水资源管理制度考核，突出用水总量和强度控制目标，强化行政首长负责制，完善考核评价体系，强化考核结果运用与政绩考核、领导干部业绩考核挂钩，通过考核机制倒逼形成水资源开发利用的刚性约束。

（3）落实节水优先方针，加大水资源节约保护力度，实行水资源消耗总量和强度双控制，严格地下水开发利用总量和水位双控制，大力推行合同节水管理，推动建立水资源督察制度。

3.4 靠精准化管理实施水资源刚性约束

（1）精确精准管理水资源。加强从水源渠首到受水户的精准调度，推进用水管理方式由粗放式向集约化转变。

（2）构建全面系统的水资源评价体系。摸清地表水、地下水和非常规水数量与质量变化情况，掌握水资源消耗、用水效率和水生态环境变化情况，分析研判水环境损害、河湖生态用水挤占、地下水超采等水生态问题，建立水资源调查评价信息系统，明确不同区域水资源开发利用上限，为科学确定水资源承载上限奠定资源调查评价基础。

（3）提高水资源科学调度水平。打破时空限制，统筹考虑、合理调度不同需水期和不同地域之间的引水指标，由被动调度向主动调度转变。

（4）合理确定用水定额刚性约束指标体系。通过严格的用水定额管控，提高水资源利用效率。按照务实管用、全面覆盖的原则，研究确定黄河流域不同区域每个用水单位所需要的用水量、不同作物单位面积年最高用水量、不同行业单位产值年最高用水量、每个人的用水量等，作为约束用水户的依据。

（5）建立健全水权水市场运作机制。充分发挥市场机制作用，通过完善黄河水价形成机制和加强水权管理等，提高全流域水资源利用效率[12]。

3.5 靠信息化实施水资源刚性约束

（1）建立覆盖全流域的水资源管理与调度系统，推进水资源管理数字化、智能化、精细化[13]。

（2）加强水资源动态监测能力建设，对行政区界断面、取退水口、地下水全覆盖，实现对水量、水位、流量、水质等全要素的实时在线监测。

（3）强化取用水计量监测，规范水资源计量技术规范和标准，明确用水计量设施从工程设计、选型安装、检定校准、运行维护等全过程的管理要求。对有两类以上不同水源、不同用途用水的，应当分别安装用水计量设施，实施分类分级计量;大中型灌区渠首和干支渠口门应当实施取水计量;工业、生活和服务业用水单位应当安装符合规定的在线计量监测设备。

（4）建立流域水资源承载能力预警机制，动态掌握并实时更新流域区域水资源总量、实际用水量等信息，通过智慧化模拟进行水资源管理与调度预演，并对用水限额、生态流量等红线指标进行预报、预警。

4 结 语

强化刚性约束下的黄河水资源节约集约利用与管理，坚持以水定需是关键，高效利用是基本要求。要统筹分析水资源刚性约束与确有需求之间的平衡点，注重顶层设计，以上定下、以上督下、以上管下;以水而定，优化产业布局，提高用水效率，合理开源节流，缓解供需矛盾;建立健全黄河水资源管控体系，实行保护优先、系统治理、综合预防、协同管控、区域统筹，以大治理促进大保护，将黄河打造成造福人民的幸福河。

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