河道沿岸区域国土空间管控问题探讨

摘要 随着国家生态文明建设理念的发展与落实，以牺牲生态环境换取经济发展带来的一系列问题亟待解决。以大运河江苏段核心监控区为例，通过现状分析深入研究其河道沿岸区域国土空间管控存在的问题和可能产生的影响，结合相关国土空间规划的原则，针对性地提出一些建议。

关键词 河道沿岸;国土空间;管控问题;大运河

中图分类号 TU 984.18  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）14-0076-04

Abstract With the development and implementation of the concept of national ecological civilization in China， a series of problems brought by sacrificing ecological environment for economic development need to be solved urgently. This article took the core monitoring area of the Jiangsu section of the Grand Canal River as an example， based on the analysis of the current situation， this paper made a deep study on the existing problems and possible impacts of the territorial space control in the region along the river channel. Combined with the principles of relevant land and space planning， this article put forward some suggestions.

Key words Riverbanks;  Territorial space;  Control problems;  Grand Canal

作者簡介 闵皓（1986—），男，江苏南京人，硕士，从事国土空间用途管制方面研究。

收稿日期 2021-06-11

习近平总书记提出：“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好”。为贯彻落实习总书记的重要提示，中办、国办印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》，要求运河沿线各地抓住大保护，不搞大开发，着力加强生态环境保护修复。同时，不仅要治理大运河沿岸区域的空间，而且有更多的河道沿岸区域国土空间需要被管控治理[1]。笔者以大运河江苏段核心监控区为例，研究其沿岸现状、存在的问题和可能产生的影响，结合国土空间规划的原则，对大运河江苏段核心监控区域管控措施提出一些建议，以期帮助规范和引导河道沿岸区域建设的风貌[2]以及空间形态、优化提升大运河两岸的生态空间质量。

1 现状分析

大运河江苏段核心监控区国土空间现状具有如下特征：①开发强度高。城河相依共生，核心监控区内（含古运河）土地开发强度约38.5%，沿河1 km范围内约41.8%。分段来看，江南运河段均穿城而过，开发建设早、人口密度大，核心监控区土地开发强度近60%，沿河1 km范围内达64.6%，其中，常州、无锡、苏州古运河两岸土地开发强度均超过90%;淮扬运河和中运河段核心监控区内土地开发强度分别约30.2%和26.5%[3]。②底线约束紧。大运河沿线地区水网密集、生态资源脆弱，核心监控区内分布有26%的永久基本农田和13.2%的生态保护红线，总占比约40%;其中，沿河1 km范围内分布有23.0%的永久基本农田和10.8%的生态保护红线，占比超过33.3%。沿线遗产数量多、类型丰富，涉及沿线8个城市，沿线有7个世界遗产区，面积95.7 km2，遗产河段长度325 km，遗产点段28处，分别约占全线的50.0%、33.3%和33.3%，遗产数量共计121项;沿线城市拥有众多国家级文物保护单位和省级文物保护单位，仅淮安市大运河核心监控区内就有16个;沿线分布有13座国家历史文化名城、29座中国历史文化名镇和12座中国历史文化名村[4]，面临文化和生态保护双重压力（图1）。③沿线产业集聚。大运河江苏段沿线有16个国家级经济开发区、高新区（全省共44个，占比达36%）、1个国家级旅游度假区，21个省级经济开发区、产业园区，部分地区正在开发区申报进程中。核心监控区内约含2.2万家、2.9万hm2工业企业用地，通用设备制造业、纺织业、金属制品业企业数量约占33.3%，低端产业退出压力较大，苏北地区运河沿岸零散分布部分化工企业和石化码头，苏南地区运河沿岸工业集中区、开发区（园区）较多，工业码头体量（图2～3）。

④航运需求旺盛。大运河自徐州段起，分别与微山湖、骆马湖、洪泽湖、高邮湖、长江等主要河流湖泊交汇。运河文化与楚汉文化、淮扬文化、吴文化相互交融、相互促进，凝结成为优秀传统文化的重要组成部分。目前，大运河江苏段仍具备航运物流、农田灌溉、防洪排涝、景观生态等多种实用功能[5]，是通航条件最好、船舶通过量最大、经济社会效益发挥最显著的区段，通航里程占京杭大运河全线的75.0%，年货运量占比近80%。大运河徐州段还是我国东部地区电煤、建材等重要物资运输的交通动脉，不牢河、中运河是国家南水北调东线工程的主要输水通道。⑤各地积极探索。各地在空间准入、风貌管控及整治修复等方面均开展了积极探索。空间准入方面，各地针对大运河文化遗产保护、历史文化街区保护等进行了总体规划布局及城市设计，并探索提出差异化管控要求[6]。风貌管控方面，各地对大运河两岸空间形态、建筑高度密度等风貌管控要求均融合在控制性详细规划成果中，部分城市通过立法等方式予以管控[7]。各地在大运河生态廊道建设、河湖岸线整治、历史遗产修复等方面均有不同举措。

2 空间管控面临的主要问题

2.1 核心监控区范围大，城镇空间发展约束紧

2.1.1 城镇空间发展受约束。大运河自北向南穿越8个城市，其中扬州段及江南运河段，大运河均穿城而过，无锡市和苏州市是抱城而过，沿线有约50%为存量城镇空间，部分城市建成区基本在核心监控区范围内，对人多地少、开发强度高、空间矛盾突出的市区而言，管控措施将可能对城镇空间的发展产生较大的影响和制约[8]。

2.1.2 城市更新和棚户区改造项目受影响。部分地区城市更新、大量棚户区改造项目位于滨河生态空间或核心监控区内，资金需求体量较大，若依据“城市建成区老城改造按照高层禁建区管理，落实限高、限密度管控要求”，将无法满足棚改实物安置需求，对老城区正在推进的棚户区改造工作造成不利影响。

2.1.3 存量高层建筑协调难度大。据调研，在城市中心地区大运河核心监控区内拥有大量的居住、商业、办公用地，现今存在较多的高层、超高层建筑。

2.2 沿线存在部分低端产业，产业转型升级空间受限

2.2.1 开发区及存量工业企业较多。大运河江苏段沿线有非常密集的经济开发区、产业园区和工业企业。这些在保障了经济发展的同时，对沿线城市生态安全也产生潜在影响。

2.2.2 管控措施落实将影响产业转型升级。根据管控要求，“大运河两岸1 km范围皆规划为滨河生态空间，建成区土地腾退用于公共绿地或基本公共设施;2 km范围限制各类用地调整为大型工商业项目、商务办公项目、住宅商品房、仓储物流设施等”，沿线部分高新产业开发区工业企业提档转型升级以及新城建设将会受阻。

2.3 政策资金支持不足，生态空间腾退压力大

2.3.1 资金平衡难度大。经过城市多年的发展，大运河沿线存在大量的商业、住宅、工业等用地。在落实大运河沿岸生态环境保护和历史文化遗产保护的前提，不符合各地管控要求的沿岸存量建设用地势必要退出[9]。在破旧居民区、工业区等拆迁过程中，涉及资金量巨大，为保证土地收益平衡，按管控要求在滨河生态空间内均腾退为绿地或公共设施用地，可操作性较低。

2.3.2 用地类型和权属复杂。大运河两岸建成区范围内除了包含部分工业企业、码头外，还涉及部分军队资产、大型国企等，在沿线生态环境整治过程中，腾退压力和难度较大。

2.4 经济发展形势趋紧，统筹近远期目标难度较大

受当前新冠肺炎疫情形势的影响，全球经济形势不容乐观。尽管我国国内生产生活在逐步恢复、稳中向好的经济基本面仍在保持，但很多行业还是受到了一定沖击，经济发展压力较大。作为我国宝贵的历史文化财富，大运河遗产保护传承利用和生态文明建设是需要长期坚守的。在大运河核心监控区管控措施制订过程中，如何统筹好存量和增量的关系、近期和远期的关系、保护和发展的关系[9]，是当前面临的较大挑战。

3 可能产生的影响分析

3.1 对产业发展的影响

对开发区（园区）而言，部分开发区内产业转型升级难度较大。按照目前滨河生态空间的准入要求，未纳入建成区范围的部分开发区（园区）中供地、项目落户等可能会受限。对工业企业而言，根据全省工业企业调查数据，核心监控区内2.2万家工业企业（规上企业约3 000余家），年销售收入约1.1万亿，上缴税收近600亿，涉及从业人员120余万人。其中，沿岸1 km范围内1.2万家工业企业（规上企业1 800余家），年销售收入约6 700亿，上缴税收400多亿，涉及从业人员近60万人。在当前经济形势下，若对沿线工业企业约束较紧，对沿线经济发展的影响较大。

3.2 对城市建设的影响

江苏的城市因运而生、依河而建，沿线城镇聚集，人口密集。经调研，若将古运河纳入管控范围，扬州市、无锡市、常州市、苏州市大部分主城区纳入了核心监控区内;多次改道后的京杭运河，穿新城而过，建设需求较大。若将古运河和京杭运河两岸各2 km的范围纳入管控，对城市发展空间将会产生一定约束[10-11]。

4 大运河江苏段核心监控区国土空间管控措施的原则

考虑到以上存在的问题和可能产生的影响，针对大运河江苏段核心监控区域沿岸国土空间管控提出以下原则。

4.1 统一思想，处理好传承、保护与利用的关系 笔者认为应当树立全省“一盘棋”的思想，坚持系统治理、整体保护、彰显特色，严格核心监控区国土空间管控，做到落实保护要求和兼顾发展需求相统一。

4.2 坚持问题导向，聚焦管控目标 既要充分尊重大运河在促进沿线经济社会发展中起到的关键性作用，也要清醒认识沿线生态空间被挤占问题，因此应将国土空间管控目标聚焦在历史文化遗产保护、严格国土空间准入（治未病）、用途管制以及推动国土空间整治修复（治已病）上。

4.3 实现梯度化、差异化管控 首先，体现在“梯度化”国土空间准入上。严格岸线管控，将核心监控区划分为滨河生态空间、建成区及核心监控区其他区域，按照从严到松的原则，设定梯度化准入规则。特别是针对建成区，不对既有建筑作出过多约束要求。其次，体现在“差异化”国土空间用途管制和风貌引导上。针对城镇开发边界内外以及生态用途和农业用途差异，分别提出相应用途管制要求;分区分段提出空间形态和风貌引导要求[6]。

4.4 尊重地方发展规律和差异 为避免出现“政策一刀切、上下一般粗”的情况，在严格遵循总体管控要求的基础上，由各地根据自身国土空间现状及发展需求，制订可操作性强的实施细则，并在国土空间总体规划、详细规划和城市设计过程中逐步落地实施，做到统一管控和因地制宜相统一。

5 建议

“城河共生、底蕴深厚、河湖交汇”是大运河江苏段的显著特色;“土地开发强度大、城镇空间发展约束紧、低端产业转型升级空间受限、生态空间腾退压力大”是大运河江苏段国土空间发展面临的突出问题。考虑到这些情况，笔者提出以下几条建议。

第一，明确“一条底线、双重目标”。①统一思想，明晰底线。在全省层面，核心监控区范围以大运河主河道两侧各2 000 m的范围控制不能破，具体范围由各地在下一层级的规划或文件中予以落实。②突出重点，明确目标。通过统一国土空间用途管制和山水林田湖草整体保护修复，优化沿线区域国土空间布局，进而实现大运河“生态环境保护和历史风貌保护”的双重目标。

第二，探索“三线约束、四区（段）管控”。①深化内涵，探索划定“三条线”。在滨河生态空间和核心监控区的基础上，划定200、1 000、2 000 3条控制线。200 m范围内以构建大运河两侧生态廊道为主，建成区范围内重点体现遗产保护和文化展示，原则上控制新的建设活动。严控生产岸线，结合岸线和产业整治行动，进行必要的清退和功能转化，向生活、生态岸线转型[9];优化生活岸线，重点针对合法合规存量建设用地，与居住空间布局有机结合，保障原住民基本生活和开展传统型生活生产活动;完善生态岸线，在大运河两侧形成连续的生态岸线系统;对于老旧小区改造等，细化建筑高度、密度和风貌要求。涉及南水北调、江水北调、清水廊道等重大工程的地区，刚性管控范围可适当放宽。1 000和2 000 m 范围内，结合国土空间规划编制工作，从空间准入、使用许可等方面明确落实要求。②差异管控，划分“四区（段）”。首先，按照“由近及远、由细及粗”的思路，开展分区分类管控。大运河主河道两岸越近的地方，管控措施更多的是体现刚性原则，越远的地方，在严格落實产业准入、空间形态和风貌管控等要求下适当放宽管控要求，并与核心监控区外城市建设发展充分衔接。其次，科学划分管控分区[7]。可以按照郊野和城镇差异化管控的思路，划分为现代城镇段、历史城镇段、郊野村庄段、自然生态段等，现代城镇和历史城镇对应城镇建设区，郊野村庄段对应农业农村发展区域，自然生态段对应生态空间和永久基本农田。亦可以按照保护和开发利用的思路，结合国土空间规划分区来确定分区，将文化遗产保护区从三大功能空间中脱离出来，形成文化遗产保护、生态空间、城镇空间和农业空间四大空间。

第三，关注“五方统筹，六个重点”。①做好“五方统筹”。注重国家与地方、历史与现实、刚性与弹性、近期与远期以及点线面的统筹。即处理好贯彻国家战略与发展地方经济、尊重保护运河历史与满足现实品质需求、落实法律法规刚性要求与尊重地方发展弹性布局、历史文化遗产点状保护与市政基础设施线状建设等关系[12]，明确大运河空间管控近期和远期目标。大运河江苏段沿线空间形态和建筑风貌的形成有较深的历史渊源，要充分考虑各地城市发展轨迹和实际;统筹考虑交通、水利、电力（含架空线路）、油气、通信、供水、排水、环卫市政基础设施建设需求。②突出“六个重点”。强化现实摸底和评价、突出历史文化遗产保护和传承展示、注重国土空间规划引导、细化存量国土空间风貌管控、明确增量空间准入底线、创新实施保障政策支撑，高质量推进大运河两岸历史文化遗产保护和生态修复。各地在不突破省级底线[核心监控区内可将建筑高度整体限制在超高层（即100 m）以内]的前提下细化落实风貌管控要求。针对增量空间，针对商业用地、居住用地、工业物流用地、港口码头、环保设施等，统一制订管控要求，明确核心监控区项目准入负面清单、明确禁止和限制发展产业目录，为运河沿线项目落地提供政策依据。

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