我国农业保险发展的深层矛盾、转型契机与改革取向

许梦博　陈楠楠

摘要：当前，我国加快农业保险高质量发展过程中所固有的供需失衡矛盾并没有得到根本化解，市场失灵和政策偏差问题依然并存。随着乡村振兴战略推进，我国農业保险市场发展的内外部环境发生了深刻变化。新环境新变化为农业保险市场功能的修复提供了全新条件，为破解农业保险市场供需失衡的深层矛盾提供了新契机，但必要的制度与政策供给仍然十分重要。政府应当运用财政补贴、税收优惠、协同推进等手段加大对农业保险领域的支持力度，发挥好政策的“指挥棒”和“导航仪”作用，以完善政策支持体系来矫正市场自发无法解决的问题，坚持政府引导和市场运作双轨驱动，共同推动我国农业保险高质量发展。关键词：农业保险;现代农业;保险体系;功能修复

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.009

2019年9月19日，国家出台了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，这是继2007年国家实施农业保险补贴政策和2013年出台《农业保险条例》之后，推动我国农业保险改革发展的又一重要举措，也是今后一段时期我国开展农业保险工作的根本遵循和行动指南，标志着我国农业保险进入高质量发展的转型阶段。然而，对标我国农业保险高质量发展要求，目前我国农业保险市场发展还存在诸多不足。更应当注意到，党的十八大以来，我国农业保险市场的内外部发展环境面临新的变化，这些变化给农业保险市场功能的修复和转型发展带来难得机遇，也客观上要求政府功能定位和政策手段进行有效调整。在这一背景下，深入探讨制约我国农业保险高质量发展的深层矛盾，在把握我国农业保险发展面临的内外部环境变化基础上谋划其市场功能修复与发展战略取向，具有一定的理论和现实意义。

一、制约我国农业保险高质量发展的深层矛盾

农业保险是分散农业风险、稳定农民收入的重要手段，对推进乡村振兴和农业现代化转型升级至关重要。1982年农业保险复业以来，在纯商业经营框架下经过近20年的探索试验并没有取得成功，业务规模和产品数量不断萎缩，到2001年农业保险收入跌至3亿元，仅为1992年保费收入的1/3左右，远不能满足分散“三农”风险的需要，更无法有效提高我国农业的抗风险能力。追根溯源，单纯依靠商业化运作、政府职能的缺位，是农业保险市场萎缩的重要原因，而实施政策性农业保险，强化政府介入，矫正农业保险市场失灵状态和完善制度建设是促进农业保险市场发展的现实选择。为此，2002年，在修订的《中华人民共和国农业法》中就第一次提出：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。”2003年10月，党的十六届三中全会正式提出“探索建立政策性农业保险制度”。此后，在2004—2020年连续17年中央一号文件都对农业保险予以明确指示，并给出了系列改革举措。从政府较少介入农业保险商业化运行到政府深度介入不断提高财政补贴和行政支持体系改革;从放松市场准入管制成立专业农业保险公司到不断调整农业保险市场供给结构改革;从种植业保险试点到养殖业保险、森林保险试点，从“传统成本保险”试点到“完全成本保险”以及收入保险试点，不断深化农业保险“扩面、提标、增品”改革;从组建“农共体”到筹建中国农业再保险公司逐步完善农业保险经营的大灾风险管理机制改革，农业保险市场服务体系改革不断深化，农业保险覆盖面窄、参保率低、有效供给不足、竞争不充分等痼疾在很大程度上得以缓解，农业保险收入规模也取得全球第二、亚洲第一的成就，一个多层次、广覆盖、适度竞争的农业保险市场供给体系初步建立。

然而，在农业保险市场结构日趋完善、农业保险市场规模不断增长的过程中，无论是政府的强力干预还是市场化运作，并没有有效地实现农业保险市场的出清和福利优化，以农业经营主体对多元化、多层次产品的需要与保险产品单一化和保障程度偏低为特征的农业保险供需失衡的深层矛盾未得到妥善化解。而且，随着粮食安全的日益重要，乡村振兴、农业现代化的加快，农业和农村正在发生的深刻变革都对我国农业保险市场功能提出了更高的要求。而以目前农业保险供需失衡的现实很难达到粮食安全、乡村振兴以及农业现代化转型发展对农业风险保障能力的需要。追根溯源，农业保险市场供需失衡的深层矛盾源于农业保险市场在一定程度上的失灵。

第一，市场不完全竞争特征导致了农业保险市场的供给不足。我国农业保险市场存在不完全竞争特征，这里既有市场主体缺乏因素，也有政策干预的原因。在财政补贴农业保险政策实施之前，主要是在纯商业经营框架下农业保险经营风险与收益不匹配致使市场供给主体缺乏;财政补贴政策实施之后，主要是政府对农业保险竞争政策的限制导致市场竞争主体的缺失。虽然在政府财政的持续投入以及短期的财务利润驱使下各类财产保险公司纷纷布局农业保险领域，截至2018年底，全国经营农险的农业保险机构已经达到39家，其中，5家综合性产险公司和6家专业性农业保险公司的市场份额超过95%，基本形成“5+6”模式的格局。但是，在各地农业保险的经营实践中，多数省份将政策性农业保险的经营主体限制在三家之内，这种准入门槛的限制虽然遏制了当地农业保险市场的过度竞争甚至是恶性竞争，同时也会因为限制竞争主体政策而产生竞争不充分的问题。而且，相较于综合性财产保险公司，专业性的农业保险公司定位模糊，优势并不明显;而内生性的农业保险合作组织因行为容易异化，易受到监管排斥，最终导致由于我国农业保险市场的竞争不充分而产生供给不足的问题。

第二，市场的多重信息不对称属性降低了农业保险市场的有效需求和有效供给。保险市场本身就是一个具有典型信息不对称特征的市场，而由于农业保险标的的特殊性和农业风险的系统性与复杂性，更由于它的参与主体有各级政府、保险机构和参保农户三方组成，使得农业保险市场是比一般保险市场更为复杂的市场，具有更为典型的多重信息不对称特征。一是保险公司和参保农户之间的信息不对称。参保农户对农业风险信息的掌握程度要优于保险公司，而保险公司对保险标的的非控制性则加剧了二者的信息差距，这不仅使在缺失风险区划下的高风险参保农户将低风险参保农户“驱逐”出农业保险市场的“逆选择”问题普遍存在，也使得在牲畜保险中“不足额投保”现象屡屡发生。二是保险公司与各级政府间的信息不对称。保险公司在农业保险经营实践中所掌握的信息程度优于政府部门，这滋长了部分保险机构试图通过虚构承保合同来骗取各级政府财政补贴资金的现象发生。三是村委会与参保农户的信息不对称。协同推进原则使村委会和乡镇涉农机构往往成为保险公司农业保险产品销售的“代理人”，这种委托代理机制使得参保农户与保险机构割裂开来，参保农户需求主体的地位被“虚置”，信息的不对称致使村委会弄虚作假，参保农户被冒名顶替，虚假承保、虚假理赔等道德风险的案例层出不穷。此外，农业保险市场中还存在着各级政府之间、政府中各部门之间、保险公司内部各层级机构和各部门之间都存在多重的信息不对称。加之获取相关信息和处理不对称信息的难度和成本较大，信息不对称问题直接降低了农业保险市场的有效需求和有效供给，降低了农业保险市场的运行效率。

第三，市场的高交易成本特点加大了农业保险市场的供需失衡。一是小农户耕种格局下一对多的交易结构带来农业保险交易成本偏高。在我国，“人均不过一亩三分地，户均不过10亩田”的耕种格局客观存在，这种小农户耕种格局必然导致农业保险机构和参保农户是一对多的交易结构，这种交易结构往往导致在农业保险产品销售中单均销售费用与单均保费的比值偏高。二是小农户对农业保险需求的缺乏加大了农业保险市场的运营成本，而且存在量小、分散、信息收集和鉴别成本高的特点，必然给保险机构带来交易成本过高的难题。有公司测算，保险公司向农户收3.5元的每亩自担保费，所花费的成本高达5.3元。三是破解农业保险交易成本过高存在实践困境。政府往往基于分散农业风险、稳定农业生产、保障粮食安全等方面的需求要求小农户参保。虽然政府的强力介入一定程度上降低了农业保险的经营成本，但由于保险机构对各级政府缺乏有效控制，实践中产生很多以高违规为代价的交易成本，并且对农业保险声誉造成了严重损害，注定难以持续。

第四，市场系统性风险问题制约着农业保险供需规模。农业保险的系统性风险主要源于农业风险的相关性和巨灾性。一是农业风险的相关性容易造成参保农户在面对农业风险时产生相关性的因素，致使参保农户有可能同时遭受损失，这使得农业保险作为将众多的农业损失风险汇聚起来，并通过参保群体来平均分摊损失的农业风险分散功能失效。二是农业风险的巨灾性使每次农业风险的风险单位都很大，如洪涝、干旱和台风等风险事故往往使风险单位涉及数县市甚至数省，给农业保险的空间分散带来很大困难。有研究表明，经营农业保险的公司所面临的系统性风险往往是一般保险公司的10倍左右，极大地降低了保险公司在农户之间、作物之间和地区之间分散风险的能力。农业保险经营的系统性风险问题，一方面会导致保险公司在承保理赔的时候产生的“协议承保”“协议理赔”等问题，尤其是“协议赔付”问题不仅损害了参保农户的利益，使参保农户可获得性降低，更损害了整个农业保险市场的诚信水平;另一方面，农业保险的经营始终面临巨灾风险的考验，不仅大大增加了农业保险的经营成本，制约了农业保险供给，而且较高的经营风险也会使保险公司考虑可持续经营而提高保费价格，这使得农业保险需求进一步萎缩。

上述各种条件相互作用的结果是农业保险市场中保险价格机制不能真正反映社会边际成本和社会边际效用，市场供求平衡难以出现或者仅出现低水平均衡状态，最终导致高质量农业保险产品供给不足与低质量农业保险产品需求不旺的供需失衡的状态，这也是我国农业保险高质量发展面临的深层矛盾。数据显示，我国自2008年起，农业保险一直雄踞全球第二、亚洲第一。但是2014年美国的农业保险渗透率是5.6%，全球平均1.2%，而我国到2018年农业保险渗透率才仅为0.5%，这从一个侧面反映了我国农业保险高质量发展任重道远。

当前，理论界主要研究视角仍定位在农业保险供给端的重构和改进领域，试图通过政府与市场职能定位、补贴机制和运行机制改革、法律制度与监管体系完善、农业巨灾风险分担机制搭建、产品创新与技术应用等方面破除农业保险市场供需失衡深层矛盾。然而，应当注意到，我国农业保险市场发展所面临的内外部环境与形势正发生着深刻变化：一是土地适度规模经营背景下“以末致富，以本守之”的传统小农经济形态正在改变;二是现代契约精神下的以亲情社会和宗族网络为特征的农村人文社会结构不断弱化;三是大数据、区块链、3S技术、无人机、生物识别以及人工智能等科技的应用大大颠覆对传统农业保险高交易成本的认知。农村经济社会发展环境的深刻变化，决定农业保险的研究视角不能再仅焦距在供给领域，而应该在准确把握农业保险发展所面临的内外部环境与形势变动趋势的基础上，切实找到农业保险高质量发展的转型契机，并谋划其市场功能修复与政策改革取向。

二、新阶段农业保险高质量发展面临的内外环境变化

在乡村振兴战略和脱贫攻坚战略有效衔接背景下，农业保险市场的宏观环境、农业生产方式、农业保险需求结构、农业保险技术环境都面临一些新的变化，这些变化将为农业保险深层矛盾的解决提供机遇与挑战，也给农业保险高质量转型发展带来重要影响。

（一）农业保险市场发展的宏观环境面临新的变化

首先，乡村振兴与脱贫攻坚战略的有效衔接对农业保险发展提出了新的要求。一方面，保险的本质和起源就是互助和扶危济困，“一人为众，众人为一”“集万家之资，解一家之难”的保险思想与精准脱贫有着天然内在的联系，保险也是国际公认的扶贫良方。目前，我国脱贫攻坚已经取得决定性成就。在新的阶段下，我国农村的贫困问题正发生结构性变化，脱贫需求也面临新的特征，这些都给农业保险发展提出了新的要求和契机。进一步说来，如何建立解决相对贫困的长效机制，巩固脱贫成果，防止因病因灾返贫，推动脱贫攻坚战略与实施乡村振兴战略有机衔接是当前及之后较长时期的重要任务与挑战，这一过程也是农业保险市场承担社会责任、服务“三农”及自身发展的重要机遇期。另一方面，乡村振兴战略作为新时代做好“三农”工作的总抓手，也是我国农业保险市场发展的根本遵循。在推进乡村振兴发展现代农业、延伸农业产业链、提升农业价值链、拓展农业多种功能、培育农村新产业新业态的过程中，其本身就是一个农业风险链条关联增强、逐步放大的过程，其风险范围和强度与传统农业风险不可同日而语。因此，如何发挥农业保险功效解决现代农业生产过程和农业产業链中面临的风险问题则是重中之重。

其次，农村经济体制改革的深化大大改变了农业保险市场发展的制度环境。一方面国家层面的农村政策制度环境逐步规范了农业保险市场秩序，净化了市场环境，拓展了市场空间。党的十八大以来，以“三权分置”改革为标志，农业农村改革正在深入推进。农村改革本身就具有一定风险，而且，随着改革的持续深入，农村劳动力转移、农业机械化程度和生产效率得到有效提高，客观上增强了农业风险管理意识，也提高了农业保险有效需求和发展空间。另一方面，我国农业保险制度逐步完善也为其自身发展提供了良好的制度环境。2007年的中央财政补贴农业保险政策，2013年颁布的《农业保险条例》，2019年下发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，农业保险制度体系逐步完善也为农业保险高质量发展提供了良好的制度环境。

再次，系统性金融风险防控和金融回归实体经济的导向为农业保险市场规范提供了政策约束。一方面，系统性金融风险防控和金融回归实体经济的政策导向能切实带动农业保险市场发展。防范化解系统性金融风险的根本举措就是服务实体经济。当金融机构尤其是农村金融机构在系统性金融风险防控和金融回归实体经济的政策导向下，在信贷发放和金融服务等业务管理过程中必然要求更加完善的风险分担机制，而农业保险作为防范和分散“三农”风险的重要工具，在银行和保险合作机制下必将迎来一个业务发展期。另一方面，农业保险本身作为农村金融的有机组成部分，加强系统性金融风险防控和回归实体经济也是应有之义。在防范风险与回归实体的大趋势下，农业保险机构“虚假承保”“虚假赔案”等问题得到有效解决，专注农村市场、服务“三农”宗旨、规范业务经营的大环境逐渐形成，不仅有利于增加农业保险产品供给能力，也有利于降低农业保险市场的经营风险。

（二）农业农村生产方式和组织方式面临新的改变

目前我国农业正从传统农业向现代农业转型，从小农生产向产业化生产转变，农业生产方式正在发生如下变革。首先，农业综合生产能力和农业物质技术装备实力迈上新台阶，现代农业全要素生产力不断提高，极大地改善了农业生产效率，也为农业保险带来了新的需求。2018年我国农业机械总动力超过10亿千瓦时，其中联合收割机设备数量为206万台，是2009年86万台的2.4倍，2009—2018年十年间年均增长10.2%;我国农作物耕种收综合机械化率水平持续提升，继2010年历史性突破50%之后，2018年主要粮食作物的耕种收机械化率普遍超过80%，“面朝黄土背朝天”的传统农业生产方式彻底改变;我国农田水利设施逐步完善，2018年全国有效灌溉面积达到10.24亿亩，占全国耕地总面积的50.3%。进一步说来，农业科技的大量应用、农业物质技术装备的增加也为农业保险发展提供了新的需求，扩大了保险来源，农业抗自然风险能力的显著提高也为农业保险的经营提供了良好环境。

其次，农业适度规模经营和农村三产深度融合趋势明显。一方面耕地适度规模化趋势明显，2018年全国家庭承包耕地流转面积超过5.39亿亩，是2010年全国家庭承包耕地流转面积1.87亿亩的2.88倍。农村土地流转有力地推动了多种形式的农业适度规模经营，这种规模化经营使规模主体比传统农户汇聚了更大的农业风险，风险分散的需求更为迫切，从而带动了农业保险新的需求。另一方面，农村三产融合趋势下新型农业经营主体不断涌现，一批有文化、懂经营、会管理的新型职业农民补充到农民队伍之中。仅2018年就有各类返乡下乡创新创业人员累计高达780万人，其中农民工群体就占比高达70%，以往“孔雀东南飞”逐步向“春暖燕归巢”转变。而且，“田秀才”“土专家”“乡创客”等本乡创业人员也达3100多万人。这不仅大大优化了农业经营主体素质结构，有利于农业保险的政策宣导，更为农业保险创新产品推广提供了新的需求主体。

（三）农业风险的需求呈现新的变迁特征

一是自然风险仍是农业风险的主要形态。时至今日，农业的主要生产经营活动仍然是暴露在自然条件下，这就决定了自然风险仍是影响我国农业生产的重要因素。数据显示，仅2018年，全国农作物受灾面积就高达3.12亿亩，其中绝收近0.4亿亩。因此，自然风险的客观性和损害性使农业保险活动成为一种必要。二是市场风险的日趋复杂和农民增收的至关重要使其逐步成为影响农业生产的主要风险。“大国小农”背景下我国农业“小生产”与“大市场”的矛盾被进一步放大，国内外市场环境互相交织影响，使得农业市场风险日趋复杂，市场风险效应完全显现。近年来，各地“蒜你狠”到“蒜你贱”、“姜你军”到“被将军”现象的频繁出现，“菜贱伤农”与“菜贵伤民”矛盾亟需化解，这些都迫切需要农业保险的快速发展来应对农业市场风险问题。三是传统农业向现代农业转型过程中衍生的一系列转型风险逐步成为影响农业生产的重要形态。在传统农业向现代农业转型过程中，中低端农产品的产能过剩、农产品食品安全问题、农业环境污染问题将日益突出。同时，新的经营模式、新技术应用等也面临着巨大的技术风险和创新风险。加之，现代农业是立体农业，农业生产还面临着政策性风险、国际化风险和食品环境安全风险的挑战，这些都使农业风险的不确定性和复杂性增强，农业风险的扩散和传播速度加快，农业巨灾风险损失压力越来越大，而传统农业向现代农业转型期的一切新旧风险交织都会给我国农业保险的“增品”拓宽了蓝海市场。

（四）科技在农业生产领域和农业保险领域广泛应用

当前，以大数据、区块链、人工智能、第五代移动通信网络、3s技术、智慧气象、智能感知与精准监测技术等现代信息技术为代表的数字经济与农业农村产业融合发展是我国未来农村经济发展的大趋势。而且，随着国家农业农村大数据中心建设、农业农村天地空一体化观测体系建设、国家数字农业农村创新三大工程的持续推进，科技广泛应用农业和农业保险领域的趋势将更加明显。数据显示，截至2020年3月，我国农村网民规模为2.55亿，农村地区互联网普及率为46.2%，较之2018年底提升7.8个百分點。截至2019年10月，我国行政村通光纤和通4G比例均超过98%，贫困村通宽带比例更是高达99%，基本实现了全球领先的农村网络覆盖。农村网民规模和互联网普及率的提升为科技在农业生产领域和农业保险领域的广泛应用提供了物质基础和客户条件。而且，科技创新的广泛应用大大降低了农业保险市场中的信息成本、提高了信息可用程度、拓宽了信息传播渠道。进一步说来，“互联网+”、物联网等保险科技的广泛应用极大地拓宽了农业保险市场服务的边界和服务的便利性，让更多传统保险无法覆盖的偏远地区有机会、有能力享受安全多样的农业保险产品和服务。在此背景下，农业保险机构面临着技术转型的战略机遇期，科技创新和广泛应用正在全面重塑着农业保险市场的生态面貌。

三、新阶段农业保险高质量发展的转型契机

农业保险市场面临的内外环境变化为解决传统农业保险市场深层矛盾提供了全新的契机，应当重视这种变化对我国农业保险供需市场的重塑，力求在新的市场条件下实现供求间的平衡，以提高市场配置农业保险资源的效率。

（一）三产融合提高了农业保险参保主体的组织化程度

农村三产深度融合发展是培育多元化主体，完善利益联结机制，打造农业全产业链、全价值链，让农民分享二三产业增值收益，促进农民增收的重要支撑，也是实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的重要举措。促进农村三产深度融合，通过紧密利益联结机制的构建可以使参保农户的组织化程度提升，有效降低农业保险中信息不对称和交易成本，缓解农业保险需求不足的问题：一是农村一二三产深度融合模式能够彻底改变传统农业生产格局，使得传统农户的农业生产活动逐渐融入一个价值体系和产业链条之中，提高了产业链的增值能力，促进了农业提质增效，而农业价值的提高也增加了农户对风险保障的需求，缓解了农业保险市场需求不足的问题;二是通过“公司+基地+合作社+农户”等农企融合共赢模式的利益联结使参保农户的组织化程度有效提高，不仅使保险机构通过上游合作公司渠道就能获得参保农户的有效信息，大大降低了市场交易的信息不对称程度和保险机构信息获取的成本，而且可以有组织地对全產业链条开展保险产品的营销活动，使农业保险市场的交易成本大大降低;三是农村三产深度融合所拓展的农业多样功能，使农村新业态、新动能不断发展，尤其是农业与餐饮住宿、生态旅游、文化创意、教育培训、健康养老等产业的深度融合，充分挖掘农业的附加价值，不仅能够拓宽农业增收增效空间，更为农业保险市场的拓展提供了广阔蓝海。

（二）适度规模经营重塑了农业保险市场的需求主体

发展适度规模经营，培育新型农业经营和服务主体是实现乡村振兴战略的重要部署，也是农业保险市场重塑市场需求主体的关键环节。适度规模经营下的新型农业经营主体发展能够有效化解农业保险市场缺陷问题。一是适度规模经营能够重塑农业保险市场需求主体。以家庭农场和农民专业合作社为代表的新型农业经营主体逐渐成为乡村振兴的主力军，在适度规模经营条件下新型农业经营主体的生产规模更大，经营行为更加企业化，相对于传统小农户对农业保险需求缺乏而言，新型农业经营主体往往对农业风险的需求更加迫切，更加需要农业保险，是农业保险市场未来真正的需求主体。二是适度规模经营能够降低市场交易成本。适度规模经营使农业保险市场结构发生变化，需求主体逐步转变为有农业保险需求的新型农业经营主体，这种需求结构的变迁有助于信息传递，缓解信息不对称。同时，单位保险业务成本、信息收集和监督成本降低，综合来看会有效地降低农业保险产品风险成本，使提高单位保费的风险保障程度成为可能。三是适度规模经营能够提高农业保险市场运营效率。适度规模经营条件下新型农业经营主体的议价能力有所提高，同保额保费价格的下降一定程度上可以减少政府农业保险补贴的支出，提高补贴的效率，并避免农业保险操作过程中出现的套取补贴的问题，提高了农业保险市场运行效率。此外，新型农业经营主体在使用农业新技术应用方面更具有优势与动能，抗风险能力也更强。而且相对于传统农户，新型农业经营主体还享有政策倾斜上的优势。

（三）农业保险政策目标扩大了市场的服务边界

农业保险政策目标是在为我国农业和农村发展战略服务的需求中产生和动态演变的，并逐步由单一的提高农业生产抗风险能力目标到保障农业生产和维护粮食安全、控制农产品质量和提高农产品竞争力、推进农业现代化和服务乡村振兴、助力脱贫攻坚和改善乡村治理等多维目标演变。这一点从党的十八大以来我国农业保险政策需求的变化中可以觅得答案：2012年的《农业保险条例》中农业保险政策目标明确为加强对农业的风险管理、提高农业生产抗风险能力;2013年中央一号文件中要求农业保险加强涉农信贷与保险协作配合，并推进建立财政支持的大灾风险分散机制;2014年强调农业保险要保障粮食安全，并鼓励保险机构开展特色优势农产品保险;2015年要求农业保险积极开展农产品价格保险试点;2016年要求把农业保险作为支持农业的重要手段，积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种，并提出加快推进病死畜禽无害化处理与养殖业保险联动机制建设;2017年要求农业保险探索建立农产品收入保险制度，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品;2018年强调农业保险要加快建立多层次农业保险体系，服务乡村振兴战略;2019年更是强调农业保险要高质量发展，要在推动现代农业发展、促进乡村振兴和保障农民收益中承担更大的责任。由此可见，农业保险政策目标由单一向多维演变，使农业保险产品由单一的农业保险供给延伸为综合的多元化金融服务，完善了农业生产经营风险分担机制，扩大了农业保险市场的服务边界。

（四）保险科技改变了农业保险的供给结构

保险科技能够从根本上改变农业保险市场交易的信息结构、成本结构、风险结构，能够通过重塑农业保险市场供给结构，从而提高农业保险市场的供给能力。一是通过大数据、人工智能、3S等技术应用促进农业保险风险识别和风险分析技术的完善，从而提升产品创新能力，开发有针对性的农业保险产品，弥补农业保险高质量产品供给不足的问题;二是通过大数据、精算技术、遥感、无人机等科技应用促进农业保险风险评估和区划技术进步从而提升产品定价能力，确保保险产品定价机制科学合理，为农业保险市场机制的有效发挥提供价格基础;三是互联网、大数据以及3S技术的实施，“按图承保，按图理赔”模式的广泛应用，能够精确承保、快速理赔，可以有效破解农业保险经营中的道德风险和逆向选择问题，大大降低农业保险经营成本，为农业保险可持续发展提供技术支撑;四是在乡村振兴和农业现代化过程中，以互联网为代表的科技载体对农业产业链、供应链进行重塑，能够有效降低交易风险和交易成本，进而降低农业保险市场经营的风险等级，从而吸引各类保险主体进入农业保险领域，有效增加农业保险市场供给能力。

四、促进农业保险市场高质量发展的改革取向

新的环境为农业保险市场高质量发展提供了转型契机，但也应当辩证地看待这种变化给农业保险发展带来的影响。组织化程度的提高和适度规模经营在一定程度上放大了农业生产经营的风险，进而加大了粮食安全的风险;保險科技应用的技术、制度、市场的条件性也限制了技术效应在农业保险领域的发挥，而且保险科技公司对于数据和渠道等资源的垄断也容易引发系统性金融风险问题。从整体来看，农业保险仍是我国保险体系中的薄弱环节，政府的适度干预仍将发挥重要作用，政府的支持仍是目前我国农业保险发展的重要支撑。在一定的历史时期内，政府还应当运用财政补贴、税收优惠、协同推进等手段加大对农业保险领域的支持力度，发挥好政策的“指挥棒”和“导航仪”作用，以完善政策支持体系来矫正市场自发无法解决的问题，坚持政府引导和市场运作双轨驱动，共同推动我国农业保险高质量发展。

（一）更好地发挥市场机制和合理界定政府干预尺度

首先，应继续坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，不断完善农业保险市场运行机制，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。一是不断坚持以需求为导向的农业保险供给侧结构性改革，全面提升农业保险的供给能力和服务水平，注重保险功能的完善和保险政策目标成效;二是沿着解决农业风险的系统性和信息不对称问题以及保障农民收入的思路，不断搭建以产品和经营模式创新为主的农业保险创新体系，以满足农户尤其是新型农业经营主体日益增长的风险保障需求，提高农民的获得感。进一步说来，农业保险供给结构的调整要为农业保险功能增加和政策目标有效落实而服务。其次，更好地发挥政府的作用，完善农业保险市场相关法制建设，增加制度供给，有效弥补农业保险市场失灵问题。坚持有所为有所不为的干预尺度，并且要处理好防范系统性金融风险和激活农业保险市场活力之间的关系。具体实践中，一是在干预过度的领域政府要减少直接干预，尤其是在限制竞争领域，适当增加各省市开办农业保险业务的市场主体，以增加市场主体的竞争意识和服务意识，促进农业保险经营主体的管理水平和经营效率有效提升，也可以抑制部分寻租性腐败问题;二是在干预不足的领域要强化政府在市场失灵中的补位作用，包括农业保险各类腐败问题专项治理、农业保险基础服务网点建设、农田水利基础设施建设、新型职业农民的培育、农村金融市场的完善等领域，强化政府对市场基础环境的供给作用，以降低农业风险、农业保险风险，以提高农业保险政策目标为方向，修复农业保险市场供求关系。

（二）围绕农业农村发展趋势做好农业保险制度体系的顶层设计

按照乡村振兴战略的总体要求和部署，着眼于我国农业农村未来发展的战略趋势，设计农业保险市场改革的思路与方向。一是转变农业风险管理的思路方法，促使政府农业风险管理由“行政决策”“政府救灾”向“市场契约”“保险理赔”的农业保险工具转变，强化顶层设计。二是围绕服务新型农业经营主体、新型农户的发展需要，构建服务于农业现代化的农业保险支撑体系。农业保险需求主体的质量可以从根本上决定农业保险市场发展的效率和质量，可以设计“新型农业经营主体+直销”的经营模式和产品体系，探索农业保险经营的可持续发展路径。三是围绕农村普惠金融发展需要，改善农业保险财政补贴结构，探索以小农户尤其是农村贫困户为目标客户，设计“扶贫+农业保险”“社会治理+农业保险”等产品模式，构建普惠性的农业保险体系。

（三）将科技创新应用作为破解农业保险市场问题的重要驱动力量

注重技术创新应用在农业保险改革过程中的作用，加快物联网、大数据、区块链、人工智能、第五代移动通信网络、3S技术、智慧气象、智能感知与精准监测技术等现代信息技术在农业保险领域的应用。一是在功能定位上不断通过发挥科技创新应用重塑农业保险市场竞争环境、降低交易费用和减少信息不对称所带来的道德风险和逆向选择等功能。二是在具体实践中不断围绕产品创新、费率厘定、承保理赔、防灾减损，打造全流程的科技化运营模式，将科技创新应用作为破解农业保险市场问题的重要驱动力量，推动我国农业保险市场高质量发展。三是在基础设施建设上依托国家农业农村大数据中心建设、农业农村天地空一体化观测体系建设、国家数字农业农村创新三大工程，使保险领域的科技创新成果能够及时快速地应用到农业保险领域。

（四）将完善巨灾风险分散机制作为农业保险市场稳健运行的保障力量

保障农业保险持续稳健经营的客观需要是建立和完善多层级的巨灾风险分散机制，具体应包含保险公司、中央和省级三个层级，以便能够在更大范围、多个维度分散风险、分摊损失，增强应对巨灾风险冲击的能力。在具体实践中，一是落实农业保险大灾风险准备金制度，增强保险机构应对农业大灾风险能力，杜绝“协议承保”和“协议赔付”。二是在中国农业保险再保险共同体基础上，加快推进组建中国农业再保险公司进程，不断增强农业再保险供给能力，持续完善再保险体系和分保机制。三是加快建立中央和省级的农业大灾风险分散机制，明确划分中央和省级政府以及保险机构应承担的责任与义务，合理设计大灾风险分散机制和实施路径，实现市场化与政策性结合的巨灾分散机制，对真正的区域或者全国性巨灾，能举全国之力予以应对，为农业保险市场稳健运行提供保障力量。

[责任编辑 国胜铁]