基于阶段判别的公共交通发展模式研究——以防城港市为例

谢文军

(中都工程设计有限公司 湛江 524000)

公共交通作为一种基本交通出行方式，以集约高效、节能环保、公益性强等特点成为重大民生工程，因此优先发展公共交通被视为缓解道路交通拥堵与实现城市可持续发展战略的重要途径。

国外学者在城市公共交通发展模式相关领域的研究起步较早，Kitamura等[1]选取旧金山湾区作为实例进行微观分析，总结出居民交通出行行为的主要影响因素为用地性质、住宅区密度与公共交通可达性等。Acheampong等[2]探究土地利用与城市交通系统之间的相互作用关系，发现用地性质在一定程度上决定了城市交通布局结构与交通发展模式，同时交通可达性的改变导致土地价格波动，转而影响用地性质与土地开发强度。一些学者采用二分类Logit模型、多项Logit模型，以及嵌套Logit模型等方法对交通出行方式划分展开定量研究[3]。近年来，国内学者结合我国城市交通现状与存在问题，对公共交通发展模式做出研判。石飞等[4]通过分析太仓市客运交通结构，发现制约中小城市公共交通发展的症结在于城市规模，即建成区面积，并指出筑建城乡一体化格局能有效保障公共交通的运营与发展。徐良杰等[5]研究国内中小城市公共交通网络拓扑结构，基于LP空间法则构建公共交通站点与公共交通换乘模型，通过提取黄石市公共交通网络静态特征参数，改善中小城市公共交通发展的脆弱点。此外，部分研究通过保障公共交通信号优先、改善公共交通服务质量等方式提升公共交通出行分担率[6-7]。上述国内外研究成果集中于构建城市公共交通发展的宏观格局，缺少对于公共交通不同发展阶段的针对性研判，因此所提出的公共交通发展策略从长远来看难以适应城市可持续发展的战略需求。

鉴于此，本文分析并总结公共交通系统处于不同发展阶段下的交通出行特征，为城市公共交通现状问题判别提供依据。之后，以广西防城港市为例，提出适应城市交通现状的公共交通发展策略与模式，以期提升公共交通运营管理效率，促进城市交通可持续发展。

1 公共交通系统发展模式

城市公共交通系统的两大主体包括公共交通运营主体和管理主体，由此公共交通系统发展模式分为公共交通运营模式和公共交通管理模式。

1.1 公共交通运营模式

不同公共交通方式的出行特征使其在公共交通系统中所发挥的功能作用不同，考虑社会经济发展水平、城市总体发展规划，以及公共交通出行需求等因素，将不同运量的交通系统合理配置，构建覆盖全面、层次清晰、功能明确的综合公共交通网络结构，可划分为以下4种发展模式，见表1[8]。其中，不同运量的交通系统与综合公共交通网络结构分别见图1与图2。

图1 不同运量交通系统

图2 综合公共交通网络结构

1.2 公共交通管理模式

根据城市公共交通系统监管主体的不同，可将公共交通管理模式分为以下3种。

1) 政府公共垄断：由政府全面监管城市公共交通服务，严禁个人或者企业参与，该模式有利于公共交通服务一体化整合，促进社会公平性，但会降低公共交通运营和管理效率，同时不利于社会竞争环境健康发展，加重政府负担。

2) 市场化自由竞争：公共交通作为一个可竞争领域，允许个人或者企业进入，该模式灵活自由，有利于提高公共交通运营效率，降低政府负担，但存在公共交通市场恶性竞争和系统整合能力不足等问题。

3) 竞争性招标：公共交通企业(国有或私营)通过竞标获得提供公共交通服务的权利，且服务期间必须遵从政府制定的标准，该模式综合了前2种模式的优缺点，通过加强政府管制避免市场恶性竞争，加强服务协调和系统整合。

2 公共交通发展阶段特性分析

新加坡和香港作为国内外公共交通发展历程中的成功典例，其对研究公共交通发展阶段有着重要的参考价值，据此将公共交通系统发展过程总结为如下阶段：

1) 第一阶段，客流需求快速增长，正规巴士服务不足，使用辅助客运系统补充。由于政策和市场不确定性及交通拥堵的不可控，公共交通经营者不愿追加投资增加公共交通运能，而是利用运能不足的辅助客运系统，导致正规公共交通运能难以满足公共交通出行需求。

2) 第二阶段，投资兴建城市轨道交通，改革正规的巴士行业，限制辅助客运系统。建设大中运量轨道交通系统，提升正规公共交通的运输能力，填补公共交通供需缺口，满足公共交通出行需求；同时，在公共交通需求得到满足的基础上，通过实施公共小巴遏止政策和撤销辅助公共交通计划来限制辅助客运系统。

3) 第三阶段，多模式交通运输的一体化整合。通过持续强化政府机构职能，以及不断完善公共交通管理机制和城市轨道建设发展，逐步建立成熟完善的规划制度及综合高效的监督机构，拓展交通模式和服务等级，进一步明确公共交通部门和私营部门的分工合作。

3 防城港市公共交通发展模式

以广西壮族自治区防城港市为实例，根据公共交通现状数据的统计分析，判别防城港市现状公共交通系统发展阶段，由此制定适应于防城港市交通现状的公共交通发展策略。

3.1 公共交通现状分析

3.1.1出行方式构成及比例

防城港市居民全方式出行构成及比例见图3。

图3 防城港市居民全方式出行构成及比例

由图3可见，2017年防城港市中心城区公共交通出行比例为6.1%，出行强度为3.28万人·次/d，相较2007年的14.14%和3.5万人·次/d均有所下降；私人小汽车出行比例迅速增长到27.6%，摩托车出行比例大幅下滑；非机动车出行比例快速增长，电动自行车保有量呈井喷式发展。

3.1.2公共交通基础设施

公共交通车辆方面，至2017年底，防城港市中心区共有运营公共交通车辆301台，折合约271标台，万人公共交通车辆拥有量约为4.89标台，远低于国家规范要求的最低值8标台/万人。

公共交通线网方面，防城港市公共交通系统均为常规公共交通，分市区线和城乡线2种，截至2017年，防城港市中心区共有30条公共交通线路，公共交通线网密度2.67 km/km2。由于公共交通线网层次单一，市区线与城乡线功能混杂，分工不明确，公共交通服务水平难以保障。防城港市中心城区公共交通线路统计见表2。

表2 防城港市中心城区公共交通线路统计

公共交通站点覆盖率方面，防城港市中心城区的公共交通站点300 m半径覆盖率为50.75%，500 m半径覆盖率为93.93%，基本符合国家标准规范要求，公共交通站点服务半径覆盖率示意见图4。公共交通场站方面，防城港市现有公共交通首末站31处，仅4处设有路外停车场，其余基本采用路边停靠的方式，公共交通场站用地严重不足。公共交通中途停靠站设施相对简陋，大部分站点均未设置公共交通站台，仅在路边立有简易站牌和施划简单的标线标示站点位置，严重影响城市公共交通形象。

图4 公共交通站点服务半径覆盖率示意图

3.1.3公共交通运营与管理模式

目前防城港市公共交通采用私有私营、市场化自由竞争模式，公共交通市场准入门槛低。现状公共交通线路经营者为4家私营运输公司，规模均较小。补贴机制缺失导致企业运营过度节制成本，保障机制缺失导致公共交通基础设施建设滞后，管理措施缺失导致公共交通市场管理体系混乱，公共交通服务质量较差。

3.2 公共交通发展模式研判与公共交通规划

基于上述公共交通现状分析，防城港市公共交通现状主要特征如下。

1) 公共交通运载能力不足。拥有水平仅为4.89标台/万人，远小于国家规范要求最低值的8标台/万人。

2) 辅助客运占比较高。三轮摩托车、摩托车等非法营运工具广泛使用。

3) 监督管理机制缺乏。实行市场化自由竞争，尚无保障机制补贴机制和监管机制。

防城港市公共交通现状的发展阶段，与上世纪70年代的香港、新加坡等地公共交通发展第一阶段表现特征相似。其中，香港、新加坡等地在此阶段由于人口和经济增长导致交通需求迅速增长，常规公共交通已无法满足此需求，导致非正式客运系统的快速发展；防城港市则主要由于公共交通管理体制不合理导致公共交通配套设施建设落后，政府介入与政策引导缺失导致公共交通服务水平低下。

结合防城港市城市总体规划的空间发展、土地利用布局和城市化进程分析，预测防城港市公共交通远期的需求规模，明确防城港市公共交通的定位与发展方向，由此提出公共交通网络结构、公共交通基础设施建设、公共交通政策保障机制等规划方案，最后结合城市发展计划指定实施近中期落地措施。

3.3 发展模式策略

根据防城港市公共交通发展总体目标，针对防城港市不同时期的公共交通发展路径规划，提出防城港市近、中、远期公共交通发展的主要策略如下。

3.3.1近期完善公共交通设施建设与政策保障，提升公共交通供给能力

按照住建部“国有主导、多方参与、规模经营、适度竞争”的行业发展指导方针，推进公共交通体制改革，明确政府和公共交通企业的职责与义务，推行“政府主导、市场运营”的公共交通管理机制。完善公共交通配套设施建设，从运营成本、定价票价和补贴办法入手，建立导向性补贴机制，完善公共交通补贴机制，保障公共交通持续发展。扩大公共交通车辆规模，提升地面公共交通运力。

3.3.2中期建设快速公共交通，促进公共交通多模式、多层次发展

发展作为主骨架的中运量快速公共交通，保证骨干客运走廊的公共交通服务水平，引导公共交通走廊与沿线城市用地相协调发展。整合常规公共交通线网，构建层次分明、结构合理、功能明确的“快-干-支”常规公共交通线网，满足不同层次的公共交通出行需求，实现公共交通服务的多样性和差异化发展。

3.3.3远期强化公共交通枢纽和信息化系统建设，构建一体化公共交通服务网络

依托防城港市对外客运枢纽和中运量公共交通走廊，构建与城市布局、公共交通线网体系相适应的一体化、多层次公共交通枢纽体系，形成综合换乘枢纽和一般换乘枢纽的两级公共交通枢纽，串联中运量公共交通并组织常规公共交通；加强公共交通信息化建设，构建信息准确、途径多元的公共交通信息服务系统，提升城市网络一体化服务的可靠性和高效性。

同时，结合国内外公共交通管理改革历程，防城港市现状公共交通首要任务应推进公共交通管理机制的改革，总体方向是加强政府对城市公共交通发展的主导权，同时通过特许经营制度，坚持公共交通运营的市场化运作，将公共交通服务生产机制交给市场，发挥市场高效率优势，避免政府部门直接经营的低效率问题。具体建议如下。

1) 组建国有防城港市公共交通公司，通过并购重组，将公共交通线路、场站等自然垄断性业务的所有权收归政府控制，实现政府在城市公共交通中的主导地位。

2) 防城港市公共交通公司实行集团化运营，积极吸收社会资本，实现企业产权多元化发展(国有股份不低于51%)，实行董事会制度，董事会由政府成员、私营企业和专家构成。

3) 由防城港市公共交通公司组建若干家独立核算、自负盈亏的国有独资、控股或参股公共交通营运企业，逐步形成“国有主导、多方参与、适度竞争”的市场格局。

4) 坚持市场化运作，实施公共交通特许经营制度，面向社会公开招标公共交通线路运营权；完善政府监管机制、公共交通服务评价机制和企业退出机制，加强政府监管和考核，规范企业经营行为。

4 结语

受经济发展和人口规模等因素的影响，不同城市的公共交通系统发展过程及状态存在一定差异。目前国内中小城市公共交通发展大多处于初级阶段，本文以防城港市为例，对其公共交通系统发展现状与其所处阶段进行研判，由此制定近中远期公共交通规划方案，并提出适应性公共交通发展策略与模式，以保障“公共交通优先”的城市可持续发展战略。