共绘“一张图” 下好“一盘棋”——柳州市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设略记

● 潘正伟

＜＜＜欢乐柳江 黄凤栖/摄

2018年以来，全国各地都在寻找国土空间规划编制规程、技术标准的新方向。柳州市自然资源和规划局积极探索，在广西率先开展国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称“一张图”系统）建设工作，走出了一条具有柳州特色的规划体系建设之路。

2020年11月，柳州市“一张图”系统通过初步验收，该系统不仅为国土空间规划编制实施、监测评估和自然资源管理提供了技术支撑，同时，也为柳州市重大项目落地、工程项目审批制度改革、脱贫攻坚、优化营商环境、新型城镇化建设等经济社会发展重大事项提供了科学决策的基础。

统一顶层设计，支撑规划全周期管理

国土空间是国民生存的场所和环境，也是经济社会活动的载体，城市发展、乡村振兴都需要规划先行、精准施策。中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议提出，要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。柳州市始终坚定不移贯彻落实党中央、国务院的重大部署，将编好、用好、管好国土空间规划作为谋划和推动高质量发展的重大举措，高位推进。

柳州市自然资源和规划局整合了全市20多个业务部门数据，按照现状数据（基础测绘、第三次全国国土调查成果、遥感影像等）、规划数据（土地利用规划和城乡规划成果、永久基本农田、城镇开发边界等）、管理数据（不动产登记、土地资源和矿产资源管理、生态修复等）和社会经济数据（人口数据、POI兴趣点、手机信令等）进行分类梳理，形成了覆盖城乡一体、陆水统筹、地上地下、自然资源要素和社会要素、二维和三维一体化的“一张图”数据体系。该体系以第三次全国国土调查数据为基础，内含1200多个图层，覆盖全域、内容丰富、权威统一，不仅实现了数据共享和业务协同，还为国土空间规划编制的开展提供了基础底数和统一底板。

在“一张图”系统建设过程中，柳州市自然资源和规划局深入核心科室，收集整合相关数据资源，获取科室最切实的需求，力求解决日常工作中的实际问题。“一张图”向不同用户提供与其匹配的数据和功能，界面友好，操作简单，可以让用户在线录入、查询、统计、分析，有效地输出结果。“一张图”系统横向打通内部业务，纵向统筹“市带县”建设，建好数据通道，实现成果共享共用，确保“一张图”系统能用、管用、好用。

柳州市自然资源和规划局总体规划科负责人介绍，在“一张图”系统中，数据以实体化建库，提取了绿地、水系、社区、小区、建筑物等基础公共实体，整理了规划片区、控规地块、建设项目等业务管理单元，以实体对象为统一的管理单元进行编码，并按照业务关联理清数据之间的关系进行统一标准化治理。“一张图”系统随着实体对象的实际变化，实现全生命周期管理，为规划实施监督提供实体化跟踪管理，初步建立自然资源数据网。

依托智慧柳州时空信息云平台和自然资源业务系统，柳州市按照“统一设计、统筹建设、分步实施”的建设思路，通过“摸现状、理业务、治数据、建平台、搭应用、出规范”等实施路径，基于现有信息化成果，构建“一张图”系统框架。目前，柳州市已形成“一库、一平台、三工具、六应用”阶段性成果，以信息化支撑国土空间规划全流程。

辅助管理决策，共绘国土空间新画卷

柳州市自然资源和规划局总规划师何东升介绍，“一张图”系统针对重要控制线和重点区域，从创新、协调、绿色、开放、共享、安全等6个方面形成了95项指标，多方位、多角度地构建监测预警模型、规划实施评估和专项评估模型等，实现了数据更新变化的指标自动更新、分析统计。目前，“一张图”系统实现了动态监测、评估和及时预警的功能，支撑责任部门监督落实主体责任，辅助管理者决策。

柳州市自然资源和规划局组织全市各重点部门和各区、县政府，基于“一张图”系统针对重点区域做详细分析，做到了会议现场与三维场景同步，工作人员足不出户即可了解现场的大致情况，整体提升工作效率。该局按照“应划尽划，集中连片”的原则，利用“一张图”系统的在线分析功能，结合“双评价”分析结果，识别生态极重要和极敏感区域，划入重要生态功能、水土保持、石漠化等区域。

该局按照“应划尽划”要求，划入拉沟自治区级自然保护区、君武自治区级森林公园等区域。同时，针对前后调整做对比分析，科学、合理、可执行地划定了贫困县域的部分人工商品林、合法采矿区等区域红线。

“一张图”系统可以结合三维地形数据，由系统提供坡度分析，快速剔除大于25度的区域，结合耕地质量等别评定，辅助基本农田的调整划定工作。在规划过渡期，“一张图”系统能集合实际落地项目，划定城镇开发边界，为过渡期项目落地审批提供支持。

记者了解到，“一张图”系统根据现行规划管控规则，在线提供合规性分析和控制线检测分析，为规划实施前提供应用支撑。以500公顷的物流仓储用地选址为例，“一张图”可以结合仓储的用地规模、容积率、用地性质等需求，首先筛选出符合条件的剩余规划地块，初步判断其是否符合规划要求，再结合区域位置、交通条件、配套设施、POI兴趣点等条件，综合推荐柳州市符合条件的可用地块。

结合三维应用场景、城市设计、规划调整等内容，“一张图”系统可以探索、研究城市规划在研究、预判、设计、实施和管控的精准传导。根据规划片区指标和地块详细控规指标，“一张图”系统可以在线比对建设项目方案，对控规调整进行基本信息、规划影响和设施影响等技术分析。

＜＜＜“一张图”系统让人们的生活变得更美好

根据规划片区的规划指标，按照社区现状人口和规划人口的规模，“一张图”系统结合区域内各类公服设施的配备情况，可以分析重点区域的公共服务设施承载力。“按照城市公共服务设施规划标准及广西城市公共服务设施配置标准，系统建立了规则模型，它能够智能地分析片区公共服务设施承载力情况，直观地反映该片区服务设施的分布情况和服务范围。”柳州市自然资源和规划局地理信息中心负责人说。

＜＜＜鱼耀柳江 周健/摄

在项目审批过程中，工作人员可以根据规则模型，同步调整控规指标，如现有设施是否满足片区人口需求，是否需要增设新小学、新超市、新健身设备等。同时，“一张图”系统还可以根据规划片区的各类规划用地分类面积情况提供专项分析。以中小学规模为例，业务人员可以根据系统里的中、小学生千人学位数指标，判断现状学校规模的承载力，从而动态地进行优化调整。

按照“市带县”统筹建设的总体设计思路，柳州市三江侗族自治县通过“提供平台、数据共享、应用定制、咨询服务”等方面支持，搭建了国土空间规划“一张图”系统县级节点，按照区域授权分发数据。县级用户可以直接访问系统，在线进行浏览、查询、统计和分析。“一张图”系统以全域三维地形场景为底板，真实反映地理空间格局，为三江侗族自治县提供在线应用服务，辅助三线划定和规划实施落地。

“一张图”系统按照“一年一体检、五年一评估”的要求，开展城市体检评估，梳理柳州市国土空间规划实施评估指标，并提出改进规划管理意见。另外，“一张图”系统定期或不定期开展重点城市或地区规划实施情况评估，辅助生成评估报告，为柳州国土空间规划编制、动态维护和优化提供依据。

提供详实数据，促进城市高质量发展

柳州市自然资源和规划局党组成员、副局长覃融向记者介绍到，以“一张图”系统为基础形成的国土空间用途管制、规划许可和规划实施监督工作 “统一底图”，与柳州市工程建设项目审批管理系统、发改建设项目管理系统实现了有效衔接，全面融合了项目预选址、合规性审查、指标传导、图数一致、带图审批管理等审批业务，项目落地空间一目了然、办理过程清晰可见。

2021年，柳州市自然资源和规划局将批复后的集成国土空间总体规划编制成果叠加到国土空间规划“一张图”上。成果与自然资源业务衔接后，以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，进一步落实“多审合一”“多证合一”的要求，提升了自然资源行政审批效率。下一步，柳州自然资源和规划局将统筹、整合更全面的大数据，完善大数据支持现状的评估技术方法，进一步提升市、县国土空间开发保护现状评估的科学性和契合度。柳州市自然资源和规划局党组书记、局长蒋玮说：“我们将努力为国土空间规划编制和监督实施提供更加详实准确的数据，促进柳州市高质量发展，保障国土空间规划编制和有效实施。”