中外合作办学者主体资格与责任分析

摘要：随着国家教育对外开放步伐不断加大，中外合作办学的形式与模式也愈加多样，涉及的法律和政策问题日益复杂。中外合作办学者主体资格与责任方面存在主体范畴界定不清，主体资质认识片面，办学主体责任落实不到位等问题。针对以上问题，首先应将办学者限定为教育机构，进一步明确其内涵与外延理清办学主体外延;其次通过准入与监管手段强化办学主体责任，提高办学质量。

关键词：中外合作办学;主体资格与责任;教育机构;文教、卫生管理法令

中图分类号：D922.16文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）12-0115-03

中外合作办学是我国教育事业的重要组成部分，经过十几年的探索与实践，相关法律制度基本确立。随着事业发展和经验积累，中外合作办学者主体资格和责任不断引发新思考。在制定《中外合作办学条例》及其实施办法时，中外合作办学类型相对单一，审批准入、组织管理等标准规范也较简单。随着国家教育对外开放步伐不断加大，中外合作办学的形式与模式也愈加多样，办学遇到新问题新挑战，涉及的法律问题、政策问题日益复杂。

一、中外合作办学者主体资格与责任有待进一步明确

（一）主体范畴界定不清

根据《中外合作办学条例》第二条规定，中外合作办学者主体为教育机构。我国《教育法》第二十六条列举了举办教育机构的四项基本法定条件，但不能解释为具备了上述条件的机构就是教育机构。《教育法》第二十条至三十二条规定了“学校及其他教育机构”应具备的基本条件、组成人员资格、注册登记要求、法定权利等。该条没有对“其他教育机构”做明确定义，而是描述了学校及其他教育机构应具备的要素及其他必要条件。那么，具有教育培训业务的公司或非法人组织是否可以归属于“其他教育机构”？此类实体是否也可以参与作为合作办学者？

在政策解读中，人们往往更愿意将教育机构直接指向“学校”这种最典型的类型，对其他形态的教育机构，除了经国务院教育行政部門批准可以承担研究生教育任务的科学研究机构外，并没有明确定解释。引发的问题是各级审批机关面对主体性质特殊的举办申请，无所适从，宽严不一，得不到相关法律规则的普遍约束。

对中外合作办学外国办学者主体资格的界定在工作实践中是更加困难且复杂的。依据我国《教育法》，教育机构指学校及其他教育机构。从立法意图上进行对等分析，外国教育机构也指学校及其他教育机构。虽然没有对“其他教育机构”进行明确的定义，但应是与学校具有同质性或等价性的机构，笔者认为排除了企业、政府等其他主体的合作办学主体资格。然而，各国对“教育机构”的界定及其属性规定不尽相同。例如，有的国家认为具有公司性质的教育实体也是类比于我国学校的教育机构，可以来华开展中外合作办学（如澳大利亚）;地方教育行政部门对外国举办者主体资格的判断也普遍存在不确定性。

（二）主体资质认识片面

“引进优质教育资源”是《中外合作办学条例》及其实施办法中明确提出的要求，也是中外合作办学发展至今一直坚持和今后继续强化的宗旨。然而，对资源“优质性”的判断一直众说纷纭，有学者提出以学校排名、行业排名等评价指标作为标准;有专家指出不能只看排名，应重视学科专业实力;也有专家指出优质性是与中方合作办学者相对的概念，只要比中方学校水平高就是“优质资源”。

合作办学起步阶段，相当一部分中方学校寻求相较自己更好的学校进行合作办学，为中方高校“补短板”，希望带动学科专业快速建设;也有一部分学校希望与外方名校进行合作。随着教育国际化的发展，提质增效与全面提高办学质量成为中外合作办学未来发展的主线，越来越鼓励中外双方“强强联合”。从服务消费者角度看，学生也往往认为，除积累国际经验外，中外合作办学所蕴含的跨境教育质量优于本国高等教育，外方高校的声誉及其在特定学科领域中的排名至关重要;不过，随着教育服务贸易市场的竞争日趋激烈，学生开始有更多的挑选机会，所以中方高校的声誉也日趋重要，在未来成熟的教育服务贸易市场中，也许强强合作才是生存之道[1]。

在调研中，笔者发现一心只想补短板或单纯追求与世界名校合作的做法是片面的。办学实践证明，前者办学不温不火，有的处于勉强维持状态。后者因中方自身学科专业水平差距过大，办学过程中，中方基本负责学校的行政服务工作，对教学安排、课程设置、师资配置、学术研究等涉及学校教育的核心内容参与较少[2]，外方甩开中方办学者进行教学，中外合作办学成为外方机构的海外组成部分，共同开发课程成为空中楼阁，双方话语权不平衡，难以充分发挥为我国教育发展做出实质性贡献的作用。

（三）办学主体责任落实不到位

从民事行为主体角度分析，具有法人资格的中外合作办学机构是民法上的“法人”。我国《民法典》第六十条规定，法人以其全部财产独立承担民事责任。在法人举办过程中，落实法人财产权后，举办者仅对法人承担投入部分的有限责任。一般地讲，现有在办中外合作大学的法人财产大部分来自于中方合作办学者与举办地人民政府，由中方学校的校产或人民政府划拨土地、财政拨款、学生学费等方式转化而来。外方教育机构作为合作办学者，较少有资金和知识产权投入的，在其投入范围内承担风险与责任;大多数外方合作办学者无上述投入，外化于办学过程的是派出师资，此部分成本定期以成本补偿形式由中方支付给外方，外方在实践中没有承担连带责任。

不具有法人资格的中外合作办学机构，应认为是民法中的非法人组织。《民法典》第一百零四条规定，非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的，依照其规定。不具有法人资格的中外合作办学机构的中外双方办学者应对机构承担无限责任。这一义务是明确的，但实践中仍有难度，一是跨国合同纠纷战线较长，向外方争取权利难度大;二是如果出现问题，中方学校或地方政府会积极解决问题，保障学生权益。这两点思考是办学战线的普遍声音，外方办学者除了投入师资与颁发证书以外，即使在法律上外方是无限连带责任主体，但如遇合作中止/终止，事实上没有可执行可操作的责任形式。

二、厘清办学主体外延，强化办学主体责任

（一）厘清办学主体外延

如前文所述，《教育法》等法律规范对教育机构的边界条件进行了描述，办学实践为进一步划定“学校及其他教育机构”外延提出了需求。有专家提出，继续延用《教育法》描述性的立法方式，从就读对象、招生范围、场所、授课内容、教学人员等特征给“学校及其他教育机构”画像，提出具备上述特征的实体应到教育行政部门审批，此外的教育培训机构到工商行政管理部门登记。同时，《中外合作办学条例》第六十条规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的中外合作举办的培训机构的管理办法，由国务院另行规定”。

在现有政策条件下，可以将办学主体分为“学校及其他教育机构”与“需要到工商行政管理部门登记注册的经营性的中外合作举办的培训机构”两大类。虽然没有从法理层面解决定义问题，但至少为具体工作提出了具有可操作性的建议，是机制建设上的进步。出于对审批监管工作面临困难和厘清社会办学现象间界线与法律关系的考虑，一方面应继续延用《教育法》描述性的立法方式，提出具备法定特征的为应到教育行政部门审批的学校及其他教育机构实体，此外的教育培训机构到工商行政管理部门登记。另一方面亟待有关部门研究出台法律文件对“在工商行政管理部门登记注册的经营性的中外合作举办的培训机构”进行管理，并明确此类举办主体的概念界定，进而从另一角度明确“学校及其他教育机构”的外延，推动界定办学主体资质。

（二）强化办学主体责任

办学主体责任既是权利也是义务，其效能的发挥受两个因素影响。一是来自于中外合作办学设立前主体的先天资质;二是来自于办学过程中主体的参与程度。前者解决了办学主体能为教育教学对象提供发展的起始高度，后者则决定了办学资源对发展创新的加速效能。因此，办学主体的自我定位与责任落实与中外合作办学质量优劣关系密切。

定位中外合作办学的主体资质，建议增加对中外双方学科优势性的要求。一方面，确有必要优先发展作为学校发展规划重点建设的学科，也在一定程度上增加中方教育机构出于学科专业自信的办学话语权。这一点在我国香港地区的实践很有启发性。国外在香港当地开设的课程与香港本地的高等教育机构相比，后者仍是当地学生的首选。学生的出发点主要包括：当地高等教育是属于政府的，毕业文凭较有保障，且录取竞争非常激烈，一旦取得入学机会鲜少会放弃;二来是本地学校的学费较为低廉;三则对外来高等教育业者仍存在部分的不信任[3]。这是一个反例，说明了主要根源在于香港地区高等教育水平普遍较高，本身学科专业的优质性与引进的一般外部教育资源相比至少持平甚至更优。香港地区本地教育资源的优质性可以基本满足当地高等教育市场需求，反而是成人教育或培训类教育引进非本地课程更多，非本地课程的功能是弥补教育类别供给不足。而在我国内地，中外合作办学不是简单用来填补教育类型供给的，而是帮助国内教育资源得以快速发展提升并与国际接轨。从国家战略角度出发，引入境外优质教育资源的另一个主要目的是弥补本国高等教育中的学科空白[1]。目前中外合作办学覆盖的学科中工学和管理学占比较大，分别为40.3%和18.7%[4]47，国家急需的学科专业数量不够，学科资源布局不均衡。因此，不鼓励国家重点建设的学校和学科盲目发展与学校定位不相符的中外合作办学[5]，也不鼓励在招生就业饱和的学科专业重复建设新的中外合作办学。最应当发展哪些学科，哪些学科最应当实现优中突破，就应当优先在哪些学科上开展中外合作办学。因此，能支撑此项国家教育主权考虑的对策，应是引导举办合作办学中方办学者在拟合作办学学科专业上也具有“优质性”。为了在办学中保持中方主导地位不动摇，除了决策机构的架构设计外，中方在教育教学的核心过程也应处于至少对等地位。因此，相关准入条件建议设定为“所举办的学科专业应是中国教育机构的重点发展或优势学科专业”。既有望通过“强强联合”打造高水平合作办学，又有望优化配置中方教育资源，调动更多资源建设国家急需重点学科专业，符合《中外合作办学条例实施办法》第三条第一款的规定。

另一方面，对外方办学主体的资源优质性做“绝对”与“相对”的综合评断。中外合作办学必须引进优质教育资源，对于外方合作办学者的排名、声誉、教育教学水平应该提出较高的要求。优质的标准不易一概而论，目前主要以学校“排名”作为参考依据。但在考量学校“排名”时，我们也应清晰地认识到，引进优质教育资源要坚持“为我所用”，如果不是我们需要的再好也不是“优质的”。世界大学排行靠前的高校也有其弱势学科，而一般的高校也有其优势学科，在许多中等发达水平或欠发达国家的高等学校，也有不少我国急需的学科专业值得去探索[4]23。因此，建议以“涉及的外国教育机构学科专业应在其本国具有优势或领先地位”作为衡量外方主体资质的取向，在查询拟与中方进行中外合作办学的学校“排名”时，查询相关学科排名、行业排名等领域性排名情况，这也符合中外合作办学最终是学科专业合作的落脚点。

强化办学者主体责任，通过监管手段提高办学质量，提升外方积极参与办学的原动力。为学校声誉着想的外方教育机构，在观念上不一定认为派出教师或参与决策会对教育质量造成质的影响。例如，以澳大利亚作为结果导向型教育代表的国家，认为应将教育结果的“等值性”作为衡量教育质量的指标，而教育过程可以是面授、集中授课、函授、远程课堂、外包师资服务等各种形式。这一模式被部分外国学者批评，认为教育是“教”的过程，而非结果的宣示，结果导向型的教育给教育供给带来负面影响，降低了实施教育过程的可能性，尤其损害了贫穷国家学生接受教育的机会[6]。还有一部分外方教育机构，基于没有民事主体责任的约束或营利可能性的丧失，没有将自己合作举办的中外合作办学视为“商业存在”，至少不是外国教育机构观念上的商业存在。鉴于以上教育观念和对服务贸易理解上的差异，笔者认为扭转中外合作办学中外办学者参与度的局面不是短期所能达成的，但可以被不断改进、优化。要么通过前期中外双方围绕合作办学协议的艰苦谈判，硬性约束外方投入与参与的义务;要么通过加大对办学过程监管向合作办学双方施加压力，如果外方资源与参与程度持续萎缩，达不到中外合作办学准入门槛基本要求，就必须启动退出机制，淘汰名不符实的中外合作办学。

参考文献：

[1] 丁笑炯.从宏观政策到微观教学：国外跨境教育研究转向述评[J].外国教育研究，2017（1）.

[2] 伍宸，宋永华，赵倩.“高水平中外合作办学”的理念与实践[J].中国高教研究，2017（2）.

[3] 姜丽娟.从WTO-GATS规范论跨国高等教育的质量议题[J].复旦教育论坛，2005（6）.

[4] 林金辉.中外合作办学发展报告（2010—2015）[M].厦门：廈门大学出版社，2016.

[5] 薛二勇.中外合作办学改革和发展的政策分析[J].中国高教研究.2017（2）.

[6] STEPHANIE MATSELENG ALLAIS.Education service delivery：the disastrouscase of outcomes-based qualificationsframeworks[J]，Progress in Development Studies，2007（1）.

作者简介：韩宇（1984—），女，汉族，山东莱阳人，南方科技大学国际合作部，意大利博洛尼亚大学法学博士，北京交通大学应用经济学博士后流动站出站博士后，研究方向为国际经济法、跨境教育法、中外合作办学。

（责任编辑：易衡）