如何监督好“一把手”和领导班子——《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》重点解读

〉〉〉〉〉中国纪检监察学院党建教研部助理研究员 罗星

本课对象

广大党员、干部。

本课时间

3小时（讲课2小时，讨论1小时）。

本课目的

广大党员、干部通过本课的学习，充分认识和深刻把握《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，落实全面从严治党主体责任和监督责任，进一步加强领导班子建设与管理，确保党团结带领人民不断开创中国特色社会主义事业新局面。

2021年6月，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（以下简称《意见》）全文公布。这是中国共产党成立以来，针对“一把手”和领导班子监督制定的首个专门文件，彰显了党中央对“一把手”和领导班子监督的高度重视。《意见》共5个部分，分3个板块，明确了加强对“一把手”和领导班子监督的重大意义、指导思想、总体要求、重点任务，围绕加强对“一把手”的监督、同级领导班子监督和对下级领导班子的监督，向各级党委（党组）、纪检机关、党的工作机关以及领导干部，特别是“一把手”和领导班子其他成员分别提出具体要求，明确职责任务。《意见》的颁布，对于破解长期以来存在的“一把手”和领导班子监督难题，健全党和国家监督体系，促进公权力在正确的轨道上运行，推进国家治理体系和治理能力现代化，必将发挥重要作用。

一、充分认识制定《意见》的重大意义

《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，着眼健全党和国家监督体系，突出对“关键少数”的监督，强化对领导干部的政治监督，督促各级“一把手”和领导班子成员在思想上政治上行动上始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，团结带领广大干部群众顽强奋斗，为全面建成社会主义现代化强国提供坚强保障。

（一）制定《意见》，是破解对“一把手”和领导班子监督难题的重要举措

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视完善党和国家监督体系，健全监督制度，把加强对“一把手”和领导班子监督作为全面深化改革、全面从严治党的重要内容。“一把手”作为“关键少数”中的关键，被赋予重要权力，担负着管党治党重要政治责任，理应成为党内监督的重点。在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平总书记指出：“领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督。”在党的十八届六中全会第二次全体会议上，习近平总书记指出：“要加强对‘一把手’教育的针对性、管理的经常性、监督的有效性，促使各级‘一把手’带头遵守党章党规和宪法法律，认真贯彻执行民主集中制，不断增强党性修养，做到位高不擅权、权重不谋私。”之所以监督工作要聚焦“关键少数”，一方面是由于这个主体在治国理政中扮演着重要角色，另一方面是由于这个群体的廉政风险一直居高不下。从近年查处的违纪违法案件来看，“一把手”违纪违法占的比重较大。纵观当前对“一把手”和领导班子的监督机制中，还存在许多亟待解决的问题。比如主体责任落实不够到位、成效不够明显，各项监督的协调贯通机制不够健全，各不同监督主体对“一把手”和领导班子的监督合力尚未形成，监督的精准性、专业性不够等，可见破解“一把手”和领导班子监督难题依然任重道远。制定《意见》，就是通过建立党集中统一领导、权威高效的监督体系，破解当前“一把手”和领导班子监督工作中存在的难题。

强化对“一把手”监督。图:朱慧卿/新华社

（二）制定《意见》，是总结党的十八大以来加强对“一把手”和领导班子监督实践探索的客观需要

加强对“一把手”和领导班子监督，根本上还得靠完备严密、务实管用的制度体系。党的十八大以来，党中央在坚定不移推进全面从严治党的过程中，通过推动党委（党组）主体责任、书记第一责任人职责、班子成员“一岗双责”、纪委监委监督主责，形成了许多行之有效的做法，为破解“一把手”监督和同级监督提供了有益的经验。各级纪检监察机关结合实际探索建立“一把手”监督的有效机制，主要包括：探索建立上级纪委同下级党委有关班子成员集体谈话机制；探索建立上一级纪委书记定期与下级党委书记谈话机制；探索建立下一级党委书记在上一级纪委全会述责述廉并接受评议机制；协助党委抓好巡视巡察工作，针对日常监督中发现的问题及时提出相关建议。《意见》充分集纳了近年来在实践中行之有效的做法，把其上升为制度安排，有利于实现监督工作的规范化、法治化。

(三)制定《意见》，是完善党和国家监督体系的必然要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家长治久安，从战略和全局的高度来推进监督制度改革，初步形成党和国家监督体系总体框架。党的十九大对健全党和国家监督体系作出战略部署。党的十九届四中全会将“坚持和完善党和国家监督体系”列为重要内容作出专门部署。党的十九届五中全会进一步强调，加强政治监督，强化对公权力运行的制约和监督。十九届中央纪委五次全会明确提出，制定关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见，着力破解对“一把手”监督和同级监督难题。《意见》把对“一把手”的监督作为一条主线，贯穿各个部分，围绕加强对“一把手”和领导班子监督，明确职责任务，健全制度机制，有利于压实各级党组织和领导干部监督责任，进一步健全完善党和国家监督体系。

（四）制定《意见》，是坚持和加强党的全面领导、维护党中央集中统一领导的坚定保障

迈向第二个百年奋斗目标，我们面临前所未有的复杂环境和风险挑战。新征程上，开好局起好步，关键在于发挥领导干部这个“关键少数”的领头雁作用。领导班子是党员干部队伍的领头羊，是带领和组织干部群众干事创业的带头人。党中央重大决策部署能不能得到有效贯彻落实，关键在于“一把手”和领导班子的认识是否到位、工作是否到位、责任是否到位。《意见》提出了新形势下开展政治监督的五个着力点：一是强化对“一把手”和领导班子对党忠诚，践行党的性质宗旨情况的监督；二是强化对贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署，践行“两个维护”情况的监督；三是强化对立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展情况的监督；四是强化对落实全面从严治党主体责任和监督责任情况的监督；五是强化对贯彻执行民主集中制、依规依法履职用权、担当作为、廉洁自律等情况的监督。这“五个强化”，紧紧聚焦于坚持和加强党的全面领导、确保党中央重大决策部署贯彻落实，做到真管真严、敢管敢严、长管长严，有利于实现政治监督具体化、常态化，为坚持和加强党的全面领导提供保障。

二、准确把握《意见》的主要内容

《意见》第二、三、四部分分别从加强对“一把手”的监督、加强同级领导班子监督，以及加强对下级领导班子的监督三个方面对新时代加强“一把手”和领导班子监督工作作出全面系统的部署，为新时代做好“一把手”和领导班子监督工作提供了重要遵循。

（一）加强对“一把手”的监督

《意见》深刻阐释了对“一把手”的监督在整个党内监督格局中的重要地位，提出要把对“一把手”的监督作为党内监督的重点工作，各监督主体都要将对“一把手”的监督作为日常监督、专项检查工作的重中之重。同时，《意见》对“一把手”自身履行职责也提出了明确要求，要求各地区、各部门“一把手”要以身作则，率先垂范，自觉接受党和人民的监督，必须旗帜鲜明讲政治，带头落实党内监督制度，主动向党组织请示报告工作，严格落实中央八项规定及其实施细则精神，自觉反对特权现象和特权行为。

1.加强对“一把手”的监督，就是要履行主体责任。让“一把手”回归本位，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。各级党委（党组）必须带头制定落实好全面从严治党主体责任的相关计划，及时细化工作任务。各级党组织负责人要定期听取其他班子成员关于管党治党的情况汇报，对于不积极落实责任的要及时进行约谈。要健全完善相应的考核制度，将主体责任的落实情况与“一把手”的选拔使用、实绩评价等有机结合起来。各级纪检监察机关要通过抓好组织实施和监督检查、提出整改建议等方式，推动“一把手”第一责任人职责的落实。

2.《意见》丰富了对“一把手”监督的手段和方式。《意见》指出，加强党组织自上而下的监督，上级“一把手”必须抓好下级“一把手”。“一把手”可以采取任职谈话、监督谈话等形式，把对下级“一把手”的监督情况纳入每年述职的重点内容。在对下级“一把手”开展监督的内容上，要突出重点，紧紧聚焦于贯彻执行民主集中制、“三重一大”决策等情况开展监督，避免“一言堂”、“家长制”现象的出现。巡视是党内监督的战略性制度安排，是作为自上而下监督的重要手段，也是破解“一把手”监督难题的重要形式。《意见》指出，巡视巡察工作要紧盯“一把手”，及时发现问题。其中，巡视巡察报告应当将“一把手”履行第一责任人职责和廉洁自律情况单独列出，提出明确意见和整改要求。此外，《意见》还总结近年来监督实践中形成的有效做法，比如提出要采取驻点调研、专项督查等方式，及时掌握下级“一把手”思想、作风上的动态情况，对述职述廉工作提出了新的要求，要求“开展下级‘一把手’在上级党委常委会（党组）扩大会议上述责述廉、接受评议工作”，进而不断提高制度执行的效果。

（二）加强同级领导班子监督

同级领导班子在一起工作，接触时间多，为相互监督提供了便利，但在实践中也面临“熟人社会不敢监督”的困境与难题。实际上，领导班子成员在一起工作，发现问题相互提个醒、扯个袖，能够发挥“抓早抓小”的作用，收到事半功倍之效。《意见》着眼于发挥领导班子成员之间近距离、常态化监督的优势，要求领导班子成员之间要本着对自己、对同志、对班子、对党高度负责任的态度，班子成员之间要经常交换意见，发现问题要向对方坦诚提出。“一把手”要发挥带头作用，积极开展批评和自我批评，领导班子其他成员要按照规定对个人事项、谈话函询等作出说明。对于发现身边人有违纪违法行为的，要及时向党组织报告，不能当“老好人”、“和稀泥”，这些规定有助于培养领导班子成员互相监督的意识。

1.健全同级监督的相关制度。一是集体领导制度。民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，而集体领导是贯彻执行好民主集中制的重要手段。《意见》要求，完善领导班子议事规则，重要事项须提交领导班子会议讨论，领导班子成员应当充分发表意见，意见分歧较大时应当暂缓表决，对会议表决情况和不同意见应当如实记录、存档备查。要坚决杜绝以专题会议代替党委会会议，或者以党委的名义集体违规的现象出现。二是领导干部插手干预重大事项记录制度。领导干部插手干预重大事项记录制度，是新形势下制约和监督领导干部权力行使的重要制度安排。《意见》要求，对领导班子成员存在违规干预干部选拔任用、工程建设、执法司法等问题的，受请托人应当及时向所在部门和单位党组织报告。领导班子和领导干部对来自其他领导干部家属亲友的违规干预行为应当坚决抵制，及时向党组织报告。各级党委要结合本地区本部门实际，建立起落实领导干部插手干预重大事项记录制度的具体机制。三是政治生态分析研判机制。政治生态分析研判就像拍X光片，要深入查找“病源”，深度剖析“病理”，着力清除“病灶”。《意见》指出，建立健全政治生态分析研判机制，分领域形成党风廉政建设情况报告。要综合分析所联系地区、部门、单位的政治生态状况，把监督单位领导班子的廉洁自律情况作为研判政治生态的重要着力点，要围绕干部清廉程度、选人用人风气、党内政治生活开展状况、政治文化、社情民意、政商关系等进行全面分析，重点发现问题背后的原因，进而作出总体判断。

2.建立各部门各司其职的监督体系。一是各级党委（党组）要担负起监督的主体责任。比如，在研判政治生态的过程中，各级党委（党组）不能被动等待，而是要定期分析本地区本部门本单位政治生态状况，经常听取纪检机关、党的工作机关相关报告，认真查找领导班子自身存在的突出问题，采取有力措施加以解决。二是纪检监察机关要发挥协助和监督双重职责。通过对审批监管、工程建设、资源开发、金融信贷等领域党风廉政建设情况的分析，注重总结和梳理现象背后存在的问题，进而形成专题调研报告，为同级党委开展监督工作提供有力载体。此外，纪检监察机关还要通过向同级党委领导班子其他成员通报其分管部门和领导干部遵守党章党纪、廉洁自律的状况，进而推动督促领导班子成员履行“一岗双责”。发现普遍性问题，形成专题报告，促进同级党委领导班子加强对关键岗位的管理监督。纪委书记要发挥谈话职责，如实报告领导班子成员履职尽责和廉洁自律情况。发现存在重要问题的，要落实好纪律检查机关双重领导体制，向上级纪委和同级党委主要负责人报告。对于不报告或者不如实报告的，要严肃追究责任。

（三）加强对下级领导班子的监督

对各级“一把手”来说，党组织自上而下的监督最直接、最权威，上级“一把手”对下级“一把手”的监督最管用、最有效。要把“一把手”抓“一把手”的责任链条逐级延伸、层层压实，让监督发力生威。各级党委（党组）要切实履行好主体责任，综合运用检查抽查、指导民主生活会、受理信访举报、督促问题整改等方式，加强对下级领导班子及其成员特别是“一把手”的监督，做到责任清晰、主体明确、措施管用、行之有效。《意见》指出，加强上级党组织对下级单位领导班子民主生活会的指导，提高民主生活会质量。民主生活会是中国共产党党内政治生活的重要内容，但在一些地方也出现了质量不高，走过场的现象。上级党委加强对下级召开民主生活会的指导，对民主生活会主题进行把关，要派员参加会议，组织部门和纪检监察机关对民主生活会开展质量进行监督检查，重点检查“一把手”批评和自我批评是否深刻，是否真正实现“红脸出汗”的效果。

监督发现问题是方法，解决问题才是本质。通过有效的监督，找出现象背后带有普遍性、共性的问题，才能真正推动问题的整改与解决，做好监督工作的“后半篇文章”。一是建立定期分析研判举报制度。接受信访举报不能就事论事，而是要善于举一反三，透过现象看本质。纪检机关应当对信访举报情况定期开展分析研判，对反映的问题提出有针对性的处置意见，督促信访举报比较集中的地方、部门、单位党组织查找分析原因。二是加强对整改落实情况的监督检查。对于在监督中发现的问题，《意见》要求，党委（党组）、纪检监察机关、组织部门要加强对问题整改情况的监督检查，通过审核整改报告、督办重点问题等方式，压实主体责任，督促整改落实到位。针对查处严重违纪违法案件暴露出的问题开展警示教育。完善纪检监察建议提出、督办、反馈和回访监督机制。对整改问题不及时不到位甚至拒不整改的，依规依纪严肃处理，对典型问题通报曝光。

福建省三明市大田县探索建立党委、纪委“2对1”约谈工作机制，开展“一把手”点对点问题约谈。图为该县县委书记和纪委书记联合约谈党委主体责任落实不力的乡镇“一把手”。图：吴联参

三、如何切实抓好《意见》的贯彻落实

《意见》是否能够发挥出应有效力，关键在于能否抓好贯彻落实。《意见》第五部分“切实加强党对监督工作的领导”，对各级党委（党组）、纪检监察机关、党的各职能部门结合自身职责开展监督工作提出了具体要求。

（一）党委（党组）要切实落实好主体责任

党内监督是全党的任务，党委（党组）、党的纪律检查机关、党的工作部门、党的基层组织等都肩负着相应的职责。在这个党内监督体系中，党委（党组）负主体责任，书记是第一责任人。在加强对“一把手”和领导班子监督的过程中，各级党委（党组）必须坚决落实党中央关于全面从严治党的决策部署，领导好本地区本部门本单位党内监督工作，形成一级抓一级、层层抓落实的局面，抓好督促检查。各级党委（党组）要把对“一把手”和领导班子监督摆在管党治党突出位置，通过抓好“关键少数”带动“绝大多数”。各级党委（党组）要统筹党内各类监督主体，支持和监督纪检机关履行监督责任，督促党的工作机关加强职责范围内职能监督工作，注重发挥基层党组织日常监督和党员民主监督作用。

（二）纪检监察机关要履行好监督和协助职责

发挥纪检监察机关专责监督的作用。纪检监察机关作为党内监督和国家监察的专责机关，既要履行好监督职责，也要履行好协助职责。监督是纪检监察首要职责。要强化政治监督，做实日常监督，督促各级“一把手”和领导班子履行好管党治党责任、落实好党中央重大决策部署。精准有效运用“四种形态”，以严格的执纪执法增强制度刚性，对滥用职权、以权谋私的坚决查处，对不抓不管、失职失责的严肃问责。在履行监督职责的过程中，纪检监察机关要正确处理好与其他监督主体之间的关系。一方面要立足好专责机关的定位，监督其他主体履行好相应职责；另一方面也要借助其他监督主体的优势，形成合力。除了履行监督职责外，纪检监察机关还要发挥协助引导推动作用。纪检监察机关通过及时主动向党委提出具体举措建议，督促同级党委落实好主体责任，加强对下级党组织落实主体责任情况的监督，推动主体责任层层压实、上下贯通。

（三）以党内监督为主导，推动健全协同完备的监督体系

加强对“一把手”和领导班子监督，不仅需要完善党内监督体系，而且需要加强和其他监督主体的有效衔接。除了党内监督不同主体外，还有人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等不同类型的监督形式。各类监督主体之间虽然用力点不同，但都在党的集中统一领导下，总体方向一致、目标一致。各级党委要切实发挥党内监督带动作用，注重运用多种监督形式，构建统筹协调的工作机制，整合各类监督信息资源，有效运用大数据，建立健全重大监督事项会商研判，违纪违法问题线索移送机制，定期听取工作情况汇报，使各类监督更加协同有效，共同形成对“一把手”和领导班子监督的合力。

（四）坚持顶层设计和基层创新相结合，增强贯彻《意见》的针对性

《意见》作为党中央对加强“一把手”和领导班子监督体系的顶层设计，着眼于党和国家事业发展的全局，从整体上对做好监督工作予以部署。各地区各部门在开展监督工作中面临情况各不相同，这就要求各级党组织在贯彻落实《意见》的过程中，要坚持一切从实际出发的原则，结合基层大胆创新，结合具体实际出台贯彻落实的具体办法和意见，并将贯彻执行中出现的情况和问题，及时向上级党组织报告。

讨论题：

1.如何充分认识监督“一把手”和领导班子的重大意义？

2.结合实际，谈谈如何监督好“一把手”和领导班子。