不动产登记制度下如何完善不动产测绘工作

蒋姗姗

摘 要： 2015年3月以来，中国实行了全国统一的不动产登记结构。本文针对当前系统的复杂性、困难性和局部差异性，阐述了该项目的目标和措施。此举标志着不动产法规和管理取得了重大进展，符合《中华人民共和国物权法》（2007年）等法规明确规定的流线注册愿景。然而，在这无疑是积极的改革中，目前物权法与物权登记之间不明确的关系却被忽视了。本文件参考了英格兰、苏格兰和澳大利亚的比较材料，指出了一些悬而未决的问题，这些问题将对整个不动产登记册的完整性和可靠性产生严重影响，特别是在欺诈和伪造的情况下。

关键词：不动产登记制度 不动产测绘 环节优化

引言

2014年11月，中国国务院发布《中华人民共和国不动产登记暂行条例》。李克强总理签署《中华人民共和国不动产登记暂行条例》 ，从2015年3月1日起实施，计划在3年内建立全国统一的不动产登记制度。2015年3月26日，国土资源部正式发布了《实施细则》草案，征求公众意见。会议在30天后结束，最终的实施细则预计随时生效。这一正在进行的管理和实施过程，可能是中国十年统一不动产注册结构建设的又一重要步骤。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》明确阐述了这一目标。该法第10条规定，国家对不动产实行统一登记制度。但是，这种登记制度的范围、组织机构和方法由未具体规定的“法律、行政法规”管辖。《2014年暂行条例》是迄今为止最符合这一描述的实质性条例。本文将分析现行的登记结构以及《暂行条例》在实现不动产统一登记目标方面的进展。确定不动产登记结构基本价值和政策的许多关键问题没有得到答复，或者更确切地说，在已经开始的执行进程中没有提出这些问题。借鉴比较法的材料，本文试图确定不动产登记框架的关键不确定性。由于对登记的某些核心原则和效果关注甚少，任何司法管辖区实施新的财产登记结构似乎都令人不安，更不用说可能成为世界上最大的财产登记结构了。

一、我国不动产物权登记制度概述

为了了解《暂行条例》可能在该领域产生的影响，有必要对现行的不动产各种权利登记制度有所了解。可以公平地說，中国现有的体制是高度分裂的，大量重复的，并且在国家的不同地区有很大的差异。

应该指出的是，根据中国法律，大多数土地是国家所有。只有部分农村土地，包括部分森林、草原、沼泽地等，经法律、法规批准，才能归本地区农村人口集体所有。就土地权而言，任何个人或组织所能拥有的最大权利是在特定期限内，如五十年或七十年内使用土地的权利，可根据使用性质延期。在这种背景下，在土地使用权方面，《中华人民共和国土地管理法》为分割登记安排提供了最清楚的例子。农村人口集体所有的土地，无论是农业用地还是非农业用地，均由县级政府登记。其他组织或者个人使用的土地，由县级以上地方政府划拨。

二、我国不动产物权登记制度发展现状

在实践中，国土资源部委托北京市国土资源和住房管理局进行登记。因此，政府的最高三级行政层都被赋予管理土地登记的法定权力，从而在登记的各个方面都产生了可考虑的变化。此外，虽然土地使用权是由地方政府登记为主要实体，但土地的一些补贴权，如抵押权和地役权，只由同一政府的国土资源管理部门登记。

登记结构的更大分工不仅体现在政府各级和各部门，而且体现在土地和建筑物之间。《中华人民共和国城市房地产管理法》正式将土地使用权登记和建筑物所有权登记分别划归不同的政府部门管理。另一方面，同一块土地上的建筑物所有权由县级以上政府建设和房屋管理部门登记。因此，任何普通的城市物业所有人，在涉及不动产的每一次交易中，都必须遵守两个不同的政府部门的土地和建筑物的两套单独登记规则和程序。这种人为和不切实际地将实际不可分割的物品分开，不仅在每一笔交易，如出售或抵押，给当事方造成更大的不便和更高的费用，而且还造成行政和法律困难，如土地和建筑物登记给不同的个人或实体。虽然《城市房地产管理法》在技术上没有规定，但是在2008年改制为现在的住房和城乡建设部之前的几个星期，原建设部发布的《建设用地登记办法》规定，可以在这些土地上进行建设。19实际用于农业的土地通常产生承包经营权（承包经营权） ，根据《中华人民共和国农村土地承包法》需要县级以上政府登记。20农业部后来发布了《农村土地承包经营权流转管理办法》 ，进一步将这些登记责任扩大到乡镇政府。经国务院批准的使用权由国务院海事管理部门登记，国务院海事管理部门目前是国土资源部的下属机构，因此，根据《中华人民共和国海域管理法》 ，海域使用权也单独登记也就不足为奇了。国务院批准的使用权由国务院海事管理部门登记，国务院海事管理部门目前是国土资源国家海洋局的下属机构。另一方面，地方政府批准的使用权由相关地方政府登记，可以是县级、地级或省级，取决于使用权的规模。

三、不动产测绘工作在新制度下的进展与困难

政府计划用三年时间在全国建立统一的注册系统。一个信息共享和查询平台将在四年内投入运作。在过渡期内，根据原有法律或规章颁发的任何登记证书仍然有效。60. 随着国家从中央政府到县以下的一些重大变革的实施，这样的时间尺度也许始终是一个具有挑战性的目标。2015年3月1日，也就是《暂行条例》生效的那一天，江苏省的徐州和泸州都颁发了全国第一份新的不动产产权证书。国土资源部分别派部长和一名副部长前往徐州和泸州庆祝这一盛事，成为头条新闻。然而，真正的挑战是将这些变化传播到300多个地级区域，并且有2800多个县级行政机关的官方新闻公报报道说，截至3月底，只有50个地级行政机关和101个县级行政机关完成了统一登记的改组，分别占需要完成改组工作的16% 和4% 。到8月底，地级和县级的数字分别迅速上升到105和532。尽管如此，据说该部对其最初设想在2015年底之前完成所有各级政府改组的背景所取得的进展感到不满，显然县一级的政府改组在重新分配责任和重新部署人员方面存在相当大的困难。

在这方面，可以指出，推动统一和一体化的整个努力，虽然肯定比现有的混乱更为积极和进步，但是限制性和规定性过强，尽管一个广大国家的地方行政机构多种多样。例如，《暂行条例》普遍坚持在县级登记机关进行登记，可能不可避免地遇到这样的现实，即中国一些较小的县只占较大县人口的一小部分。尽管如此，重组工作正在全面展开，大多数地区很可能完成，国土资源部将成为重组的推动力。

结束语

中国现行的不动产登记制度复杂、效率低下、过时，这是从三十多年的立法和行政历史中分散出来的无数法律法规条文来解释的。《暂行条例》无疑将成为建立现代统一的不动产登记制度的一个里程碑。尽管改革已经取得了进展，并将在适当时候取得进展，但可以看到，它在处理不动产登记和财产法之间的关系方面几乎没有作出任何努力。这方面的现行法律可能不够充分，不适合精简和现代化的不动产登记制度，特别是在善意交易的解释或错误登记的赔偿责任等领域。希望中国的立法者和政府能够在这一重大改革项目的某个阶段适时地将注意力转向物权登记所依据的物权法的发展。

参考文献：

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[4]陈洪飞，陈志刚. 不动产登记制度下如何完善不动产测绘工作[J]. 中国高新区，2017，（12）：7.

云南省保山市隆阳区不动产登记中心 678000