社会应急力量参与对社区应急救援的影响——基于广东省116次社区救援案例的分析

王 玉，阮华侨

(1. 中共广州市委党校，广东 广州 510070；2. 广州市应急局，广东 广州 510070)

一、引言

现代生活模式在提高人类生活质量的同时，也带来了诸多灾害事故，社会公共安全形势面临着新的风险挑战。[1]社区作为我国城市发展中最普遍的居住单元，人口密度大、各类安全隐患复杂、区内居民自救能力不足。尽管近几年政府对社区的各类安全问题进行了高频次的宣传和风险隐患排查，但社区内各类灾害事故仍时有发生，对社区居民群众的生命财产安全构成威胁。因此，对社区各种灾害事故，不仅要在“防”的力度上加大宣传和隐患排查，也要加强社会应急力量在“救”的力度上的广泛参与。专业、高效的救援力量的积极参与能第一时间减少突发事件带来的破坏性，降低灾害事故恶化程度，最大程度减少群众损失。目前我国城市救援以“消防系统”为主[2]，但随着城市规模的不断扩大、各类灾害事故复杂度上升，特别是一些社区灾害事故频发，使消防队伍数量难以跟上全域社会应急事件救援需求，同时一些微细灾害事故如果都依赖“政府消防”则会极大浪费公共资源。因此，社会应急力量参与社区应急援救是弥补政府消防力量短缺、同时最大化利用社会资源的有效救援方式。社会应急力量在应急救援中具有三方面优势：响应速度快，成员间配合能力强，具有救援专业技能，但也存在着物资保障不足、救援协同性不足等问题。因此本文在不否定社会救援力量的积极作用的前提下，通过救援案例数据分析社会应急力量参与、救援组织协调性对社区突发事件救援过程和结果的影响，这种研究有助于客观看待社会救援力量在社区应急救援中扮演的角色与作用，挖掘社会救援力量的价值，同时也能进一步发现社会应急力量在参与社区应急救援中存在的问题。

随着近几年非政府性质的社会应急力量在突发事件应急救援中发挥的作用越来越明显，学界也开始关注社会应急力量参与的理论与现实问题。如温志强对社区各主体参与应急救援进行了SWOT分析[1]；刘杰探讨了五类社会主体力量参与突发事件应急管理的路径优化与保障机制[3]；沈燕梅等分析了社会组织参与应急救援的现状、困境与路径。这些研究有助于了解和掌握现阶段我国社会应急力量参与社会应急救援的现状以及存在的问题。[4]但是总体来看，这些研究更多来自于学者们对社会应急力量应急救援过程的认知，分析观点具有较强的主观性，缺少实际数据支撑。为弥补现有定性研究的不足，本文将从定量角度展开研究：一是搜集广东省近几年社区应急救援的真实案例，并将定性描述转为定量指标，从统计模型角度分析社会应急力量参与对社区应急救援的影响，以反馈社会应急力量参与的重要性和现实地位；二是构造应急救援中不同社会应急力量的协调度指标。目前社会组织救援协调性不足是影响救援效率的重要因素[5][6]，但协调性如何衡量是一个学术难题，本文尝试通过设计更合适的指标对社会应急力量参与社区救援的协调程度进行测算。

二、理论机制分析

(一)社会应急力量参与社区应急救援的发展、分类、问题

当前我国政府应急力量主要包括国家综合性消防救援部队和各类专业应急救援队伍，主要承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故等职责。[7]社会应急力量的主力是具备一定专业救援能力，依托于一定组织，在社会特别是社区灾害事故中主动参与救援的群体性力量，包括志愿救援队、企事业应急救援队等。本文的社会应急力量指具有应急救援技能、专长的非政府性质的社会组织(救援队)、社会工作者、社区自治或群众、志愿者、企业等。党的“十八大”以来，政府十分重视社会应急力量在社会应急援救中的参与作用，2013年《国家安监总局在安全生产“十二五”规划》中指出“要鼓励和引导各类社会应急力量参与应急救援”，在2017年《国家突发应急体系减少“十三五”规划》中明确提出，要引导社会应急力量规范有序参与应急救援行动。2018年成立了应急管理部，并联合民政部起草了《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》，旨在提升社会应急力量专业能力和管理水平。在政策文件的引领下，近几年分布于全国各地的救援类社会组织不断成立，数量不断增长。

社区应急救援是指针对各类社区紧急、突发事件所采取的一系列应对策略和紧急行动[8]，社区应急救援的内容包括社区火灾、燃气爆炸、交通事故、房屋坍塌、城市失踪、暴雨水浸、树木倒伏、溺水、医疗急救等与居民生活密切相关的安全风险。这类紧急事件具有发生突然、对群众伤害大、救援难度高的特点，因此对救援响应时间有特殊要求。[9]参与社区应急救援的社会应急力量按性质可以分为：社会组织(非政府非营利的组织，如行业协会)、社会工作者、社区自治组织和群众、企业、志愿者。[6]按救援内容可以分为：专业类社会救援组织，主要是专注某一类或几类突发事件的应急救援队伍，如海上救援、森林救援、火灾救援等；服务类社会救援组织，主要专注于应急救援过程中或事后的资金筹措、心理辅导、善后处置等方面；综合类社会救援组织，即在社区救援事中和事后都参与救助，为受灾人员提供物资捐助和心理抚慰。[4]社会应急力量参与社区应急救援具有明显优势，包括：(1)组织灵活响应快，能迅速抵达灾害事故现场并制定行动方案，为救援争取时间；(2)专业技能强，社会应急力量由不同行业具有救援技能的救援人员组成，经常训练演练，能针对各种紧急事件制定最佳救援方案；(3)社会责任感强，其普遍为志愿参与社会援救，奉献意识强，不计较个人回报，责任心强；(4)有较强的社会动员性，日常与社区群众联系较频繁，易于第一时间开展救援工作。社会应急力量能第一时间将信息在社区传播出去，短时间内汇聚各种救援资源，同时在日常中能对社区加大宣传、引导、培训，提高社区居民自救和互救能力。

但是，从社会应急力量参与社区救援的现实案例中，也逐渐暴露出社区应急救援中存在的一些问题，主要有：(1)协同性不足。各社会应急力量之间缺乏沟通机制，在获知存在社区紧急事件时，会纷纷响应，容易造成交通拥堵、资源冗余，影响救援效率。薛澜等分析指出，在社区救援中，社会动员和参与的程度往往超过突发事件的等级，导致应急救援事倍功半的负面效果。[10](2)资金不充裕。社会应急力量参与的社区应急救助的设备主要来自于社会组织自身采购、救援队伍更多不计较个人回报，因此组织收入来源非常有限，如广州市各区救援队和救援辅助志愿者协会普遍存在入不敷出的现象，这导致社会组织力量的救援设备相对陈旧。[4](3)政府与社会应急力量的合作机制不完善。社区救援普遍是“点”事件，政府有救援义务，社会组织有救援志愿，但如何推进政府救援系统与社会组织力量的协作、如何明确救援中社会组织力量的法律定位等问题都亟待解决。(4)社会应急力量注重在事中救援，忽视事前和善后处置。目前在社区应急救援中，社会应急力量不仅数量庞大，也积累了丰富的救援经验，在单一专业救援领域具有较多的救援优势，但事前和事后的援助体系比较薄弱。事前的社区应急援助包括宣传、培训，目前主要由政府部门执行，社会力量参与度低，事后的善后处置包括心理慰藉、疏导治疗、恢复重建等，也缺乏相应的志愿者[11]，而这些是社区救援中不可或缺的，但社会应急力量参与对社区灾害事故救援的价值如何，有待于真实数据的分析检验。

(二)社会应急力量参与对社区应急救援的影响机理

1.社会应急力量参与与社区应急救援响应。(1)就近优势。社会组织力量本身藏于社会中，与社会联系紧密，一些志愿者、救援组织成员甚至就生活在灾害事故发生地周围，因此灾害事故突发时能迅速赶往灾难地参与应急救援。温志强等指出社会应急力量凭借自身的灵活性、广泛性、及时性等优势能第一时间应对危机事故。[1](2)动员优势。社会组织能最大程度地动员社会应急力量。[7]随着信息交流工具的发展，社会组织成员与群众间普遍存在信息沟通媒介，一旦发生险情，能第一时间传播应急信息并最大程度动员周边群众，疏散人群或展开救援，为专业救援队伍施救提供支持，缩短响应时间。(3)资源优势。社会应急力量能发动资源互补优势，如一支救援队伍缺乏相应的救援工具或急需有相似救援经验人员时，可以迅速在通信平台上发布求助，能最快最便捷地获得响应，提高救援的成功概率。因此理论上社会应急力量参与能加快社区应急救援的响应。

2.社会应急力量参与与社会应急救援成功概率。(1)缩短响应时间提高救援成功概率。社会应急力量分布于社区中，在社区救援中能获得比政府救援组织更快更短时间的响应，许多灾害事故早一秒展开救援就多一分生还希望，因此社会应急力量参与能提高社区应急救援的成功概率。梁亮等指出在社区应急救助中，社会应急力量是政府救援体系的最佳补充，能更全面地展开社会救援。[12](2)社会应急力量弥补了事前和事后空缺。社会组织力量在事前宣传、恢复建设等方面发挥了政府救援系统不可替代的作用。在社区应急管理与防范的宣传和引导中社会应急力量、社区志愿者具有更大的“滴灌型”优势，更贴近群众生产生活的各个方面，降低灾害事故频发性。(3)社会应急力量在应急救援中形成协同合力效应。社会组织力量比政府救助机构数量多、分布广、专业性强，在社区救援过程中，能积极合作，协同参与施救。因此理论上社会应急力量参与能提高社区应急救援的成功概率。

3.社会应急力量协调对社区应急救援的影响。随着社会救援组织数量增多，也不断出现因组织在救援过程中不协调而产生负反馈的现象。温志强等指出，多元主体参与社区应急救援，协调好各自职责范围十分重要，否则即使各主体都积极参与社区应急救援，也会造成应急救援效率低下和物资人资浪费。[1]沈海燕等也认为如果各个社会组织在灾害事故发生第一时间都赶赴现场，容易出现参与程度超过突发事件的等级，反而会导致救援现场杂乱无序。[4]因此，各社会应急力量在社区应急救援前、救援中的沟通是必要的。首先，社会组织协调能使其他队伍为真正的专业救援队赶往现场提供通道，提高救援效率，减少资源浪费；其次，组织协调及沟通能制定出最合理的救助方案，各社会应急力量结合自己的优势各司其职，能提高援救效果，减少二次伤害。由此，在社区应急中社会应急力量的协调性能增加救援成功概率。

三、研究设计

(一)数据来源

目前从定量角度对应急管理、应急救援进行的研究较少见，其中一个主要原因是缺乏相关数据资料。目前相关数据主要有两个来源：一是基于调研，如刘君等对社会组织的应急管理能力现状进行了统计调研[13]，陈文玲等对社区居民对本社区应急救援建设认知状况进行了调查。[8]二是基于应急管理部门和社会应急救援组织的相关资料。考虑到本文研究的对象是社区应急救援，应急管理部门或民间救援队一般有历史资料备案，因此可以通过获取相关资料展开分析。本文研究范围为2017年以来广东省广州、惠州、东莞、深圳、佛山、中山、江门7个城市的社区(不包括农村)应急救援案例。结合本文的研究内容设计指标，将定性的文字描述一一转化为定量指标，最终共整理得到116项数据有效的救援案例。内容包括救援队伍名称、应急救援通知时间、灾害事故发生地点、灾害事故类型、参与救援的社会组织数量、各救援组织的性质、救助第一响应时间、灾害事故是否有人员死亡、事后是否有跟踪援助等。

(二)模型和变量定义

为检验社会应急力量参与对社区应急救援响应、成功概率两方面的影响，建立如下模型：

(1)

(2)

方程中RTi是第i次社区应急救援的响应时长，success是第i次社区应急救援的成功概率，PSF是社会应急力量参与指标，Controlj是第j个控制变量。

为观察社会组织协调性对社区应急救援的影响，进一步调整模型：

(3)

(4)

其中Coordinate是社会组织协调性的衡量指标。

结合本文的研究内容，所选取的指标定义如下：

1.社区应急救援响应：选用社区应急救援的响应时间表示，即救援队接到紧急灾害事故救援通知信息的时间点到第一支救援队伍抵达救援现场的时间间隔，单位为分钟。

2.社区应急救援成功概率：对于一个社区应急救援灾害事故，实际上由于灾害事故本身的性质和严重程度，很难评判社会组织救援是成功还是不成功。本文将灾害事故最终有人员死亡定义为应急救援不成功取0，如果没有人员死亡则定义为应急救援成功取1。

3.社会应急力量参与：在社区应急救援中，既有可能是政府消防系统等组织，也有可能是非政府组织。采用两个指标来反映社会应急力量参与：第一个指标是社会应急力量是否参与到救援中的虚拟变量，如果是则取1，否则取0；第二个指标是社会应急力量参与比例，用参与的非政府组织占全部参与组织的比例表示。

4.社会组织救援协调度：对于参与救援组织间的协调性，一是可以用不同社会组织在救援前和救援中是否存在有效的沟通机制进行判断，但是这在实际运行中很难获得相关信息；二是可以用参与现场的救援人员数量与灾害事故等级是否匹配进行判断，如果二者是匹配的，说明整个救援是协调的，相反如果救援人员数量偏离灾害事故等级(无论是过多还是过少)则说明救援过程并不协调。本文采用第二个指标，以救援人数等于被救援人数的10倍作为最佳数字，以(现场救援人数/被救援人数-4)的绝对值衡量参与救援组织的协调度，值越大协调度越低。

5.控制变量。在数据有限的情况下，选取了城市虚拟变量、灾害事故发生地与城市中心距离(公里)、参与救援的组织数量、应急救援灾害事故类型四个变量。其中城市中心采用市政府所在地表示；参与救援的组织数量包括了政府组织和非政府组织；应急救援灾害事故类型变量中，如果救援灾害事故是城市坍塌土方、火灾、洪涝台风、爆炸、5人及以上死亡的交通灾害事故等涉及面广、危险系数高的重型灾害事故，则取值1，如果救援灾害事故是少于5人死亡的交通灾害事故、溺水(水域救援)、城市林区搜索(陆地救援)、个人医疗急救、跳楼轻生类等主要是个体层面的轻型灾害事故，则取值0(本文不考虑危化品泄露、地震、厂矿、山体滑坡等非社区类应急救援灾害事故)。

表1 变量定义

四、实证结果分析

(一)描述性统计

表2显示了广东7城市116次社区应急救援的统计结果，可以看到平均每次的救援响应时间为8.9分钟，救援成功(没有人员死亡)的概率为47.4%。在116次社区应急救援中，社会应急力量参与比例为41.6%，社会应急力量参与的组织数量比例为31.8%。平均每次灾害事故的被救援人数为1人左右，而每次灾害事故派往现场的救援人数约为12人，二者比值接近于本文设定的最佳配比人数规模。组织救援协调度均值为0.894，其中最小值为0，最大值为2。控制变量中，历次灾害事故距离市中心(市政府)的平均距离为3.78公里，参与救援的社会组织数量介于4—5之间，在116次社区救援中，46.6%为重型灾害事故，53.4%为轻型灾害事故。

表2 社区应急救援的变量描述

(二)均值检验分析

为判断不同城市之间社区应急救援是否在响应时间、救援成功概率、社会应急力量参与方面是否存在显著性差异，本研究采用单因素方差分析(ANOVA)进行分析。表3显示从各变量的均值来看，社会应急力量参与两个变量在城市间差异不明显，F统计量值及显著性概率也证实7个城市间PSF1、PSF2不存在显著性差异。平均响应时间在广州、惠州和江门三市较长，在中山和深圳相对较短，但F统计量值对应的显著性概率依然不显著，说明城市间的社区应急救援响应时间同样不存在显著差距。救援成功概率变量在惠州最高，达72.2%，在广州市最低为33.3%，F统计量值对应的显著性概率小于0.01，说明城市间的社区救援成功概率存在显著差距。

表3 单因素方差分析

表4显示了不同突发事件类型是否在响应时间、救援成功概率、社会应急力量参与方面存在显著性差异的独立样本T检验的结果。表4看到，社会应急力量参与的比例和组织数量比例，重型灾害事故均高于轻型灾害事故，同时平均响应时间也呈现出重型灾害事故低于轻型灾害事故的倾向，但从T检验来看，两类灾害事故对这三个指标不存在显著差异(T统计量对应的显著性概率均大于0.1)。轻型灾害事故的救援成功概率大于重型灾害事故的救援成功概率，且T统计量对应的概率小于0.05，说明在社区应急救援中，轻型灾害事故救助成功(无人员死亡)概率显著大于重型灾害事故。

表4 独立样本T检验

(三)模型估计结果

采用横截面回归法对前面建立的方程进行估计，表5显示，列(1)、(2)中社会应急力量参与PSF1、PSF2变量系数均显著小于0，说明社会应急力量参与能显著降低社区应急救援的响应时间，社会应急力量参与越强，社区救援响应越快。控制变量中，距离变量显著大于0，说明响应时间与距离成正比，救援社会组织数量和灾害事故类型变量不显著，说明这两个变量与社区应急救援响应时间不相关。后两列显示社会应急力量参与PSF1、PSF2变量系数均不显著，说明社会应急力量参与不能提高社区救援成功概率。此外，距离与社区救援成功概率也不相关，救援社会组织数量显著大于0、灾害事故类型显著小于0，说明参与救援的社会组织数量越多，救援成功概率越高，同时轻型灾害事故的救援成功概率显著高于重型灾害事故。

表5 社会应急力量参与对社区应急救援的影响

选取有社会组织参与的社区应急救援案例，进一步分析救援组织协调度对社区应急救援的影响。表6显示在有社会应急力量参与的社区救援中，各组织协调度对响应时间不存在显著影响，但对救援成功概率存在负影响，考虑到协调度为逆指标，系数说明协调度越强，救援成功概率越高。

表6 救援组织协调度对社区应急救援的影响

五、结论与建议

社区人口密度大，一经发生紧急灾害事故，会严重威胁到居民的生命财产安全，在政府救援系统数量有限的情况下，专业、高效的社会力量参与成为了社区应急事件救援的重要补充。现有文献针对社会力量参与社区应急救援的研究主要停留在定性讨论，缺乏定量分析。本文搜集整理了广东省7个城市发生的116次社区应急救援灾害事故，从定量角度分析了社会应急力量参与、救援组织协调度对社区应急救援的影响。研究发现：(1)社会应急力量在社区应急救援中的参与比例和数量比例分别是41.6%和31.8%，社会应急力量已成为社区应急救援的重要主体之一。不同城市和不同程度突发事件类型，在救援成功概率上存在显著性差异，在响应时间、社会应急力量参与方面不存在显著差距；(2)社会应急力量参与能显著降低社区应急救援的响应时间，社会应急力量参与越强，社区救援响应越快，但社会应急力量参与并不能提高救援成功概率；(3)在社会应急力量参与的社区救援中，协调度并不影响社区救援响应时间，但能显著提高社区救援成功概率；(4)灾害事故发生地距离市中心越远，社区应急救援的响应时间越长；参与救援的社会组织数量越多，救援成功概率越高，轻型灾害事故的救援成功概率显著高于重型灾害事故。结合上述研究结论，本文认为：

第一，要积极促进社会组织参与社区应急管理和应急救援。一是要加强社会组织力量参与社区救援中的法律保障，减少社会组织的责任风险，提高社会应急力量参与应急救援的热情与积极性；二是适当增加政府补偿和激励。目前社会组织主要以无偿形式参与救援，但救援活动必然增加队伍开支，因此，政府部门可以探索出台扶持社会应急力量发展的政策，在救援经费、装备、培训、演练、保险、办公场地等方面给予支持，并给予精神激励。第二，社会组织要建立沟通平台协调社区救援。一是应急管理部门要积极发挥业务指导和政策支持作用，民政、社会组织管理部门要依法做好应急类社会组织登记管理，形成多部门公共参与，推进社会应急力量不断发展壮大，提升社区应急效率；二是政府搭建资源信息共享平台，使政府组织和社会组织在掌握区域内社区紧急灾害事故时可以第一时间通报信息，了解危情，整合社会人力、物力等资源，及时精准出动救援，提高救援效率，减少资源浪费。第三，加强社会应急力量规范化建设。一是完善社会应急力量内部管理制度，规范开展日常应急处置工作；二是建立社会应急力量分级分类制度，鼓励、引导社会应急力量根据自身情况申请不同领域救援资质，提升专业化救援水平。