中国共产党乡村治理体制建设的百年探索与经验启示

赵晓强

[摘    要] 中国特色社会主义进入新时代，乡村振兴和乡村治理现代化的任务提上日程。乡村治理体制作为乡村治理的“组织形式和制度”，对推进乡村治理现代化和实现乡村全面振兴具有重要意义。建党百年来，在乡村治理的过程中，党根据不同历史时期的形势和任务，采用了建立政权，政社合一，村民自治等治理体制，经过艰难的探索，积累了丰富的经验。这些经验主要有坚持对乡村治理体制建设的领导、注重通过治理体制实现农民的利益、注重乡村治理体制的制度化法治化。中国特色社会主义进入新时代，中国共产党正团结带领中国人民踏上实现第二个百年奋斗目标的征程。在新的历史背景下，乡村治理体制建设应回应新形势，坚持党对乡村治理体制建设的领导、以乡村体制建设促进乡村全面振兴、加强乡村治理体制建设的制度和法治保障，进一步推进乡村治理现代化。

[关键词] 乡村治理;乡村振兴;基层社会治理;基层政权建设;基层党组织;“三农”问题

[中图分类号] D25  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）08-0020-06

党的十八大以来，党中央高度重视乡村治理体制建设，推动这项工作取得实效，推进了乡村治理现代化。在中国共产党成立100周年的历史节点，回顾中国共产党乡村治理体制建设的百年历程、总结中国共产党乡村体制建设历史经验的基础上，展望中国共产党乡村治理体制在新时代的再发展，对进一步推进乡村治理现代化具有重要意义。

一、中国共产党乡村治理体制建设的百年历程

中国共产党对乡村治理体制建设的探索，在不同历史时期体现出不同的特点。在新民主主义革命时期，主要特点是在乡村广泛建立政权;在社会主义革命和建设时期，主要特点是“政社合一”，人民公社集中行使党、政、经权力;在改革开放和社会主义现代化建设时期，主要特点是以制度来保障乡村治理体制建设，制定了一系列的法律。

（一）新民主主义革命时期：建立乡村政权

第一次国内革命战争时期，党在农村的主要任务是发动农民。中共四大第一次提出“农民是无产阶级同盟军”的思想，会议通过的《对于农民运动之议决案》明确指出：“中国共产党与工人阶级要领导中国革命至于成功，必须尽可能地、系统地鼓动并组织各地农民逐渐从事经济的和政治的争斗。”会议还明确，宣传农民组织农民的方法除以往的“乡民会议”“乡村自治会”“佃农协会及雇农协会”外，还“应适用联合的农民协会的组织”。第二次国内革命战争时期，“农村包围城市的革命道路理论”逐渐形成，其中一个重要的方针是“建立农村革命根据地”。在这一思想指导下，党在农村根据地广泛建立政权。在党与政权的关系上，毛泽东同志深刻地指出“党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织”[1]。抗日战争时期，中国共产党确立了“抗日民族统一战线”政策，采取了“发展进步势力，争取中间势力，孤立顽固势力”的总方针。1940年3月6日，中共中央發出关于《抗日根据地的政权问题》的指示，提出“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”，也就是著名的“三三制”政权。第三次国内革命战争时期，在土地政策上实行“耕者有其田”。1947年9月，《中国土地法大纲》明确宣布废除一切封建性和半封建性的剥削土地制度，实行耕者有其田的土地制度。这从根本上改变了农村的阶级状况，也促使基层乡村政权进行改造，这一时期乡级政权建立的重点就是在土地改革的基础上，积极开展民主建设工作，特别是改造、建立和完善人民代表会议制度，为加强与巩固农村新型基层政权创造了条件[2]。

（二）社会主义革命和建设时期：施行政社合一

新中国成立后，新解放区的政权接管通过军事方式进行，《中国人民政治协商会议共同纲领》第十四条规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关。”党逐步稳定了农村的社会秩序，“通过废除保甲制，大力进行土地改革，改变了几千年来的封建土地制度，从而为新政权在农村基层的建立奠定了扎实的基础”[3]。1950年，政务院通过了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，对乡、村政权作出了明确的规定，建立起乡村政权的基本制度。1953年，中央人民政府委员会相继通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，为农村基层选举奠定了条件。1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，规定“乡、民族乡、镇是最基层的行政单位”。1958年，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》决定广泛建立人民公社，乡政府相继撤销，“人民公社体制使得党、政、经权力高度集中，实现了对乡村事务的一元管理，完成了农村资源的整合分配，大大加强了对乡村的组织和控制，实现了国家权力的下沉和党组织的全面领导”[4]。

（三）改革开放和社会主义现代化建设时期：加强制度保障

党的十一届三中全会开启了改革开放的序幕。农村家庭联产责任制的推行使人民公社的基础逐渐动摇，农村经济形势的发展迫切要求“政社分开”，新的乡村治理体制呼之欲出。1982年通过的《中华人民共和国宪法》将“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，规定“村民委员会是基层群众性自治组织”，在宪法上明确了“乡”“村”的主体地位。同年，《地方组织法》进行了修改，将“人民公社”改为“乡、民族乡”，将“人民公社管理委员会”改为“乡、民族乡人民政府”。1983年，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》明确提出“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委”“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立”，乡、村两级政权逐渐建立起来。1988年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》试行。1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》施行，为村民自治提供了法律支持。1988年，中国共产党第十三次全国代表大会对《中国共产党章程》进行了修改，明确规定“工厂、商店、学校、机关、街道、合作社、农场、乡、镇、村、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”，要求符合条件的“村”应当成立党的基层组织。这样，新的乡村治理体制建立起来，“这种体制一方面保证了国家对基层政权乡政府的领导管理，从行政体制上确保了有效性;另一方面，在农村实行村民自治，赋予了农村高度的自主权，推进了基层民主治理”[4]。党的十八大以来，乡村治理体制向现代化发展，党的十八届三中全会提出“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。

二、中国共产党乡村治理体制建设的历史经验

党在不同历史时期，针对当时的形势采取了相应的乡村治理体制，在这个过程中积累了丰富的经验，总结这些经验对于新时代乡村治理体制建设具有重要的借鉴意义。

（一）坚持党对乡村治理体制建设的领导

建党百年，我国乡村治理体制建设所取得的成就，从根本上讲，取决于党对农村工作的领导。第一，党的道路和战略始终决定乡村治理体制建设的形态。在新民主主义革命时期，党把农民作为“无产阶级同盟军”，确立了“农村包围城市，最后夺取全国胜利的革命道路”，在这个过程中，农村政权得以广泛建立;在社会主义革命和建设时期，党的主要任务是进行社会主义革命以及探索社会主义建设道路，这一时期，符合社会主义的人民公社在农村广泛建立;在改革开放和社会主义现代化建设时期，党的主要任务是经济建设，并在此基础上建设社会主义现代化国家，这一时期更多的是促进农村生产力发展，推进乡村治理现代化。第二，党始终是乡村治理体制建设的组织者和领导者。在新民主主义革命时期，农村革命根据地的苏维埃政府、陕甘宁边区政府等政权都是在党的领导下建立起来的;在社会主义革命和建设时期，党领导了人民公社化运动，建立起了“政社合一”的基层政权组织形式;到了改革开放和社会主义现代化建设时期，党通过领导立法的方式，通过法律来建设基层政权。第三，党始终重视农村基层党组织建设。如在新民主主义革命时期，“建立起以中国共产党基层党组织为中心的乡村组织体系，为乡村治理提供了强大的社会动员保障力”[6];在社会主义革命和建设时期，党组织更为紧密地嵌入乡村治理体制之中，“人民公社体制将政权建设和农业生产融合在一起，在中国历史上真正实现了国家意志在乡村地区的贯彻”[7]。在改革开放和社会主义现代化建设时期，乡建立党委，符合条件的村，要建立党支部。

（二）注重通过治理体制实现农民的利益

党在领导乡村治理体制建设的过程中，始终注重保护农民的利益，调动农民的积极性。首要是保护农民的政治权利，确保农民在乡村治理体制中的地位。在新民主主义革命时期，主要通过选举方式激发农民参与乡村治理的热情，“如1931—1934年的苏维埃选举运动、1937年《陕甘宁边区选举法》、1941年晋冀鲁豫边区村政权的选举工作等，都不同程度地开展了农民参与基层政权建设的尝试”;新中国成立初期，通过人民代表会议制度来调动农民的参政积极性，如1950年政务院通过的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》对乡人民代表会议代表的名额、代表资格、代表的任期等作出规定，同次会议通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定“乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举乡长一人、副乡长及委员各若干人组成之”。进入改革开放时期，基层治理民主化程度进一步提高，“确立了村民自治的基本制度，完善了乡村治理的运行机制，提升了村民民主管理的水平”[8]。同时，注重实现和保护农民的物质利益。在各个历史时期形成的乡村治理体制无不强调实现和保护人民的利益，“打土豪、分田地”“地主减租减息，农民交租交息”“耕者有其田”“農业生产合作社”“家庭联产承包责任制”等政策都要通过乡村治理体制来实现。

（三）注重乡村治理体制的制度化法治化

党在乡村治理体制建设的进程中，非常重视乡村治理体制的制度化和法治化，用制度来确认和保障乡村治理体制。新民主主义革命时期，苏维埃政府、陕甘宁边区政府就非常重视法制建设，通过颁布法律来进行政权建设。如1933年8月9日，《苏维埃暂行选举法》颁布，成为中华苏维埃第二次全国代表大会进行各级改选的法律依据，这次选举“不论从法规建设上，还是在实际过程中，都是最完善、最成功的一次”[9]。陕甘宁边区政府，根据抗日民主统一战线政策，制定了一整套选举法规，如《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区各级参议会选举条例》《陕甘宁边区各级参议会选举条例的解释及其实施》《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》等。在社会主义革命和建设时期，党和国家也非常重视基层政权建设的法制化，如1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，两部法律为基层政权建设提供了法律上的依据和保障，“二者的颁布与实施，将农村基层政权建设纳入到了规范化、法制化的道路上。遵照《宪法》和《组织法》的规定，全国各地的农村基层政权建设如火如荼地开展起来，并随着农村形势的稳定得到了进一步巩固与发展”[10]。改革开放和社会主义现代化建设时期，乡村治理体制的法制化趋向更加明显，伴随全面推进依法治国的进程，有关乡村治理体制的党内法规和国家法律更加丰富和完善。这一时期，自治章程、乡规民约等社会规范也成为乡村治理体制建设的制度渊源。

三、新时代中国共产党乡村治理体制的再发展

新时代，党的乡村治理体制应在借鉴以往经验的基础上，反映时代特点，回应现实需求，更好实现乡村治理现代化和乡村振兴的时代使命。

（一）建立健全党组织领导的现代乡村治理体制

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是党对我国经济社会发展新形势的回应。国家治理现代化的要旨在于克服“市场失灵”和“政府失灵”，引入公共事务的“多元共治”。“治理一词的基本含义是指官方的或者民间的组织在一个既定的范围内运用公共权威维持社会秩序、满足公众的需要”[11]。可见，治理需要政府与社会的合作，需要发挥社会力量在公共事务治理中的作用，要求正确处理政府与市场、政府与社会的关系，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。这也对乡村治理体制提出了新的要求，在以往发挥基层党组织和基层政权组织功能的同时，也要引入社会的力量，以完善乡村治理体制。2019年3月19日，经中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过，由中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月印发实施的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”“构建共建共治共享的社会治理格局”，这对乡村治理体制提出了新的要求。首先，建立起基层党组织领导的组织体系，按照《指导意见》的要求“建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系”。其次，加强村民自治，按照《指导意见》的要求“依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”“积极发挥新乡贤作用”。第三，引入多元共治，吸引和支持各类主体加入到乡村治理中来，按照《指导意见》的要求“加强妇联、团支部、残协等组织建设，充分发挥其联系群众、团结群众、组织群众参与民主管理和民主监督的作用”“积极发挥服务性、公益性、互助性社区社会组织作用”。

（二）以乡村治理体制建设促进乡村全面振兴 进入新时代，实现好农民的利益这盘棋更加需要统筹规划。2018年1月2日，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》），就乡村振兴作出了系统规划和全面部署，是新时代乡村建设的纲领性文件。该《意见》指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”“没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化”“我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出”，提出“到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”，这是新时代实现农民利益的宣言书，只有乡村实现全面振兴，农民的利益才能得到根本的实现和保障。《意见》第六部分专门对乡村治理进行了部署，提出“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”，“乡村治理”是“乡村振兴”的内容之一，“乡村治理体系完善”是“乡村振兴”的目标之一。“乡村治理”与“乡村振兴”是部分与整体的关系，“乡村治理”要放到“乡村振兴”这个全局中去谋划，也要通过“乡村治理”去促进“乡村振兴”。前文所述，党的乡村治理体制建设的一个重要经验就是通过乡村治理体制来保障农民利益，在新时代实现乡村全面振兴的进程中，也要进一步发挥治理体制的作用，实现农民的共同富裕。乡村治理体制可以在乡村全面振兴中发挥如下作用：一是，发挥党的领导的政治优势，举全党全国全社会之力，集中力量办好“乡村全面振兴”这件大事;二是，调动农民的积极性、主动性、创造性，使农民的主体作用在乡村振兴的进程中得以发挥和实现;三是，通过加强农村基层党组织建设来加强“乡村全面振兴”的组织和领导，夯实“乡村全面振兴”的主体责任。

（三）加强乡村治理体制的制度和法治保障

在全面推进依法治国的时代背景下，乡村治理体制同样离不开法治的保障。2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，2021年1月10日，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》，两部文件对未来5年社会治理领域的法治建设作了部署，对加强乡村治理体制的法治保障具有重要意义。总的来说，一是通过党内法规来确认党对农村工作的全面领导、来规范党的农村基层组织建设、来激励广大党员干部担当作为和发挥先锋模范作用。如2018年11月，中共中央印发了《中国共产党支部工作条例（试行）》;2019年1月10日，中共中央印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》;2019年9月，中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》，这些党内法规为建立健全党组织领导的农村基层治理体制奠定了制度基础。二是通过国家法律明确政府在乡村振兴和乡村治理中的作用、规范和保障村民自治、赋予各类社会主体在乡村振兴和乡村治理中的权利。如2021年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，就明确了各级政府和政府部门在乡村振兴的职责;再如1998年11月4日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过;2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，为村民自治提供了法律保障。三是发挥社会规范在乡村治理中的作用，如通过自治章程、乡规民约来规范各类社会主体参与乡村治理的活动。

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[7]  李青文.改革开放40年党的农村工作基本经验[J].绥化学院学报，2018，（11）.

[8]  袁红.中华苏维埃共和国的选举运动[J].北京党史，2002，（6）.

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[10]  俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[责任编辑：甘小梅 胡   梁]