守信激励机制的完善路径——基于“场动力论原理”的思考

王 蒙

（华东政法大学，上海200042）

相较于失信惩戒，守信激励机制更能鼓励守信者在满足自身需要的同时，促进公共利益的增长，所造成的负面影响也要小得多。但综观整个信用法律制度体系及其实施状况，主要制度仍基本围绕失信惩戒来具体展开，截至2021年1月，国家联合奖惩备忘录共有44个，但其中涉及联合激励备忘录仅有5个。一方面缺乏足够的关注，一方面又因未直接减损相对人权益而鲜受“法律保留”的限制，对于地方政府来说守信激励机制的建构其实有着不小的自由裁量空间。但依靠公权力主导的守信激励机制，既带有权力主体强烈的价值导向，又具备资源配置的功能，其制度建构应当以提高社会诚信水平为首要目的而慎重设计。

一、现有激励机制存在的问题

法律制度的激励效果要想实现，必须综合考量激励对象内在需求等多种因素。若是激励对象内在需求很弱，外部条件作任何刺激都意义不大。因此，根据改造后的“场动力论原理”，法律激励机制的激励公式可以归纳为B=f(P,R)。其中B可以理解为整个激励制度的激励目标；P是受激励者的个性因素评估；R则是外在制度的环境刺激；f在制度设计中用于评价P和R的耦合程度。守信激励机制建构的基本流程应当包括：明确激励目标；确定激励对象的个性需求；评估并培养制度环境；最后根据激励因素与激励方式选择激励模式［1］。而现有的守信激励制度在前三个环节上均存在问题，具体表现为激励目标不科学、激励措施不合理及公众参与形式化，最终导致守信激励制度的激励效果不显。

（一）激励标准不科学

第一个环节而言，激励主体必须首先明确激励体制的建构目标，再决定何种行为应受奖励以指引激励对象朝着目标努力。作为最主要的激励主体，公权力机关地方信用体系建设中的守信激励规定，按照法规类型可分为三种形式（见表1）。三种法规的不同立法目的在权力机关的推动下，已然杂糅成了整个信用体系建设的多重目标。正因如此，三种法规对于良好信用信息或激励标准的认定是大致相同的，即扩大解释至足以囊括“守法”与“道德良好”两方面的内容。

表1地方守信激励的三种立法模式

以《宿迁市社会信用条例》为例，该条例采“守法履约说”将社会信用定义为“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织等社会信用主体，在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。”并规定激励对象的受表彰信息、志愿服务、无偿献血、慈善捐赠等信息均属于良好信用的正面信息。重点领域监管型法规也延续这一作法，将重点领域内遵纪守法和所获表彰作为激励标准。而在笔者整理的84份地方文明行为促进条例中，以倡导类条款规定“公民应当诚实守信，自觉履行法定义务”的有14份，已然暗含了将守信与守法关联的意味。此外，将道德模范及受表彰文明行为作为良好信用信息的文明行为条例则多达37份，占比44.05%。此种激励标准难免令人困惑，守法就是守信吗？守法就值得奖励？无偿献血、见义勇为等行为和信用有必然关联？作为激励机制设计第一步的标准制定就充满争议，有效激励恐怕也就无从谈起。

第一，“守法”不宜单独作为良好信用的衡量标准。首先，这一作法本身就与一般民众对诚信的理解不符。守法即守信，违法即失信，对于个别违法行为来说是合理的，例如将诈骗、制假售假等明显违背承诺的违法行为视作失信自无可厚非。但并非所有法律的违背都与失信相关，甚至在特定的个案中，犯罪人的选择恰恰反映出其具有较高的主观守信意图［2］。世界信用组织制定的ICE8000国际信用标准体系也是将“未善意地遵守法律”且“之后未采取积极补救措施”作为失信行为的标准之一。故一概认为曾受刑罚者主观上缺乏守信意愿，显然是不合理的。再者，将守法视作守信，实则是基于对社会契约论的误读，实践中，法律的通过仅采多数决，根本不存在全民共同订立的社会契约［3］。最后，激励对象必须具有先进性，奖励先进，才能激发人们的进取意识。而守法作为一项基本道德却能得到奖励，这一逻辑显然是荒谬的。守信激励机制要么因此背负过大财政负担，要么只能采取一些无关痛痒的奖励措施而失去意义。若是某领域内确实已经到了守法者成了个例的惨痛局面，监管者也应从加强监管、严格执法、严厉处罚等角度出发，而不是仅凭守法就给予奖励，避免道德滑坡。

第二，将无关诚信的道德良好信息归入公共信用，模糊了诚信与其他道德的关系。为提高守信激励标准的先进性，实践中多是将大量道德信息也作为良好信用信息进行评价。有学者认为“见义勇为、志愿服务、拾金不昧等正面行为，一定程度上可以作为公民个人内心道德良知的外在表现纳入社会信用评价。”［4］可此类信息虽然是良好信息，但未必是有关信用的良好信息。诚实守信是“义务的道德”，见义勇为是“愿望的道德”，前者是最低限度的基本规则，后者则是人类为了达致崇高境界所需遵循的准则，后者确实更加难以遵守。但若据此就武断地认定一个见义勇为的人一定是诚信的人，恐怕就同老师默认物理成绩好的同学，英语一定学得好一样，是缺乏必要关联性的。这种广泛纳入道德因素的作法，也有使信用记录变为道德档案的风险。而将文明行为进行信用评价则更是模糊了法律与道德的界限，有不当干预公民个人行为自由的可能。虽然守信激励大多是授益行为，但对于未获激励者其实也是一种变相的利益减损。更何况，这种减损是因无关激励目标的“非诚信因素”产生，其合理性难免遭受怀疑。

激励主体应当首先确定应获奖励的是一个单纯的诚信先进，还是一个法律上的“完人”？激励标准泛化，激励对象很可能因为无关诚信的行为而失去奖励资格，公权力无边界地收集个人信息也可能产生数据隐私泄露及滥用的风险。激励目标的不合理设置，不仅起不到正确的价值引领作用，而且有反向激励的可能。例如，将慈善捐赠行为作为信用信息评价的作法，有可能使得经济条件好的个体屡获守信激励，而使得部分经济状况较差的相对人产生厌恶情绪，甚至转而不再信守承诺。

（二）激励措施不合理

图1激励措施比例图

第二个环节对激励对象个性评估的要求，其实是遵循心理学的激励理论要求，心理学一贯强调只有遵循个人的内在需求，因势利导地设计激励措施才能起到最佳的激励效果。毕竟每个人的内在需求都有所不同，有些人渴望获得社会认同，有些人只是想要获得物质保障。即便需求目标相同，每个个体对目标需求的强弱

也是有所不同的。但是目前的守信激励措施主要偏重物质激励和外部激励，仅将激励对象视作经济学理论中的“经纪人”，忽视了个体的差异性。

以信用联合激励备忘录为依据，各地的守信激励措施可以分为资格优待、行政便利、荣誉表彰和物质支持四类。徐州市在2018年末公布了《徐州市守信联合激励措施清单》，其中明确规定的激励措施共50项，四类措施的比例分布如图1所示。不难看出，大部分激励措施都是将相对人视作“经纪人”，简单地从提供便利、降低成本、提高经济效益的角度去设计奖励。这一将个体单纯作为提高社会治理效率的工具的作法，缺乏足够的人文关怀。并且，因为未对法人与自然人作适当区分，忽视个体内在的不同需求，激励效果也难以得到保证。最后，停留在物质层面而非核心价值观层面的激励措施设计，容易产生守信内在激励的“挤出效应”，从而无法使守信成为激励主体的内心自觉［5］。过多的物质激励可能会使激励对象产生物质与守信行为直接挂钩的错误倾向，背离了“以法促德”的初衷。毕竟任何道德良好行为，除了外在表现外，都需要内心的“为善意识”。而目前过分偏重外部激励的不合理设计，在国家权力的强行推动下，可能塑造出一个个“为利而伪善”的“诚信楷模”。

（三）公众参与形式化

第三个环节主要关注于激励环境的营造，而一个良好的法律激励环境在权利义务的规定上必须为公民与法治机关的良性互动提供保障，不仅赋予民众以实体性权利，同时也赋予更多的程序性权利。为实现激励机制的有效性，必须营造一个公平且正义的激励环境，以实现激励主体与激励对象间的互动激励，以及二者各自的自我激励，达致激励机制的理想状态［6］。然而，现有的信用立法却存在“黑箱运作”的问题。尽管各地都通过一定的方式向社会公布个人信用评分的计算标准与评分等级，但是对于标准的形成、制定、修改等程序却作明确规定，也并未明确赋予公众参与前述程序的权利［7］。早在2014年，江苏睢宁政府在缺乏公众参与的前提下，出于政府管理便利设计的信用分级管理模式，就遭受大量质疑［8］。须知，对于激励对象而言，参与规则制定本身也是一种激励，这不仅意味着受重视，也意味着自身需求有反映到激励制度之中从而得到满足的可能。形式化的公众参与模式一定程度上损害了激励对象朝着激励目标努力的积极性，影响良好激励环境的形成。有学者在对某地水路运输行业进行考察后就发现，因为政府与行业协会与顾客之间未形成良好的合作关系，该行业的社会信用体系建设进行了五年也未取得预期成效［9］。

综上所述，现有的激励机制难以实现提高社会诚信水平的建构目的，不合理的激励标准及措施设计已经影响到了激励目标的实现。庞大的信用体系建设某种程度上成了畸形的一条腿走路，“失信者处处受限”可能已经实现，“守信者处处获益”却并不见得。

二、激励标准应以信誉内涵为要

（一）确定激励机制的核心目标是提高社会诚信水平

激励标准泛化的深层原因在于无论是中央还是地方，均对信用手段的引入极为迫切，但苦于立法本身的复杂博弈过程和谨慎处理的立场，短时间内无法出台一部综合性的《社会信用法》。因此，实践中便以“便宜行事”的思路让各部委及地方以先行先试的方式，降低中央立法的试错成本［10］。故地方权力主体实际上集“工具导向”制定者、执行者、最大需求者三者合一，信用体系建设的现实目的由“提高社会诚信水平”转向“强化法律实施”也就是可以预见的了。

然而这种建构思路实则是懒政思维作祟，将守法、道德良好与信用挂钩，本质上是以附加信用责任的新型治理手段一揽子解决多年难以根除的社会问题。事实上，食品安全、环境保护等重点领域违法屡禁不止并非全然是传统治理手段不力的原因，很大程度上可能是监管者自身执法不严、选择性执法导致的。刚刚曝光的河北青县“瘦肉精问题羊”事件恰恰能证明这一点。事件曝光之前，该区域问题羊已经存在十年之久，却能屡屡逃过检查，最终是靠记者长期卧底才得以揭露［11］。对此，监管者应该主动归因反思，而不是考虑以信用责任加重违法者的违法成本。将道德良好、文明行为与守信激励或失信惩戒挂钩以期起到倡导核心价值观的作法也是南辕北辙。实施诚信无关的行为却能获得以守信为名的奖励，哪里能起到正确的价值引领效果。不文明行为本身社会危害性较小，给不文明行为人附加失信惩戒或者无法得到守信激励的损失，恐怕也有过罚不当的嫌疑。

有学者主张“守信激励机制的建构目的应从四个方面考虑：第一，为了弘扬和践行社会主义核心价值观。第二，为了创新社会治理。第三，为了提高全社会的诚信意识和信用水平。第四，为了加强社会信用监管。”［12］而指望单一的法律制度同时达致多重激励目标实则是难以实现的。因此，必须明确守信激励的核心要求在于弘扬诚信价值观，提高全社会的诚信水平上，这也合乎“名副其实”的要求。此外，相较于西方国家的经济征信体系，我国的社会信用体系几乎涵盖公民生活的方方面面，实则就是希望在全社会形成良好的诚信风尚。

（二）以信誉及社会责任为核心确立激励标准

一方面，在守信标准的认定上，我们应当持谨慎态度，尽可能合乎大众对“诚信”概念的理解，才能起到激励机制所应有的价值引导效果。门中敬教授在对社会信用“守法与履约说”进行否定的基础上，提出以“信誉及社会责任”作为核心对社会信用的法律概念进行重构。据此，自然人仅承担信誉的信用责任，而企事业单位及其他社会组织则需要承担法律上的社会责任的规定承担的相应信用责任［13］。事实上就是主张以诚信概念为基础确定社会信用的内涵，尽可能将无关信用、富有争议的事项剔除出去。激励对象对激励标准有正确的理解，激励体系的建构目的才有实现的可能。

另一方面，我们应当认识到诚信行为本身的先进性不足，守信本身大多数时候并不值得获取奖励。诚实守信作为基础道德，是人际交往的基本因素，单纯的信守承诺并不会得到多高的社会评价。只有在比较困难、按照常理可放弃承诺的情形下，依旧坚守承诺的个体才具有较高的可奖励性。比如2020年中宣部和国家发改委联合发布的“诚实之星”之一，乡村医生吴光潮，38年一直恪守一元钱给乡民看病的承诺，是值得敬佩的诚信典型。从激励效果上来说，守信激励也注定只能给予先进的个例，而并非所有诚信者，否则财政压力激增的同时，“资格优待”等管理措施也将失去意义。

因此，除了对少数牺牲利益仍恪守诚信的先进典型进行奖励外，各激励主体可开拓思路，对能够转化为守信及有利于宣扬诚信价值观的行为进行奖励。前一种，主要适用于组织内部，激励主体可基于提高自身效益的目的建立公开承诺机制，要求激励对象明确提出自己未来的工作目标并许诺按期完成任务，一定期限后激励主体对实现的承诺给予一定奖励。例如科技公司内部可对在承诺年限内实现科创目标的团队或个人给予绩效奖励。后一种，则主要指激励主体可以对一些致力于诚信价值观宣扬的个人、媒体给予奖励。必要时，激励主体可以规定依法举报制假售假等违背诚信的违法行为的个人，也能获取奖励。

综上，激励主体应认识到守信激励机制的局限性，不要陷入“为奖而奖”的尴尬局面。在具体标准制定时应以诚信内涵为核心，建立何谓守信的基本标准。然后可依据守信年限、曾获诚信奖励、诚信宣传作出突出贡献等因素，奖励守信先进及促进诚信价值观践行的行为，而不是一味纳入无关诚信的因素以提高奖励标准（如表2所示）。

三、以人为本，妥善设计激励措施

现有的激励制度大多是基于经纪人假设理论，这一点同我国古达性恶论的观点是相近的。即假定人是天然趋利避害的，以金钱等物质奖励来激发相对人的积极性即可，个人感情等其他需求是无关紧要的。不可否认的是，按照该假定以“成本—效益”模型建构守信激励体制有其合理性。一方面，大多数失信者选择失信就是因为有利可图，如果守信也能取得可观利益或者失信就要遭受严厉处罚，大多数人自然会选择守信。另一方面，这种假定也更符合管理实际，经纪人理论已经考虑到了人性的共同之处，激励主体据此可选择模式化的激励措施，保证制度的稳定性和可操作性。但人性本身是复杂的，即便是同一个人在不同阶段、不同环境也会有不同的需求，实践中并无可能存在一套放之四海而皆准的激励模式。

表2激励主体可采纳的激励标准

（一）平衡一般制度与个性激励的关系

对于营利性法人而言，法律制度将法人的需求视作财产利益最大化，而配置大量物质激励、税收优惠是较为合理的。但是对于自然人来说，第一，人的需求是复杂多样的，需要层次也各不相同。第二，人的需求会随着个人发展及周遭环境变化而变化，不断形成新的内心需要。第三，人的需求满意度受多种因素影响，不存在一套普遍适用的万能激励方案［14］。因此，要想实现激励最大化，最理想的激励模式应当是根据每个人的个性需求订立个性化的激励方案。

但是法律制度本身必须满足一般性的要求，不能针对个人作个别立法。基于此，为适应社会治理现代化的现实要求，立法时应经过多方合理论证，在充分吸纳公共意见的基础上对不同群体设置不同的激励措施，做到多样化，而非个性化。例如对生活条件较为困难的激励对象给予物质帮扶，对于期待良好社会评价的个体给予荣誉奖励等。各地在制定具体激励模式时，也应结合财政、文化等地方因素，例如对于北上广这样的人才密集型城市而言，以落户作为守信激励措施就是种不错的选择。

（二）以激励对象形成自我激励为理想境地

守信激励制度的理想状态自然是通过制度设计，激发出激励对象的自我激励，形成诚实守信的内心遵循（如图2所示）。而主要由国家公权力推动的激励制度本身就有一定的价值重塑作用，过分重视外部激励、物质激励，反而真的会把激励对象塑造成“唯利是图”的经纪人，偏离诚信价值观塑造的激励目标。因此在制度设计时必须结合管理学和心理学的研究成果，妥善处理物质激励与精神激励的关系，避免过分重视其中任何一种而招致反向激励的效果。

图2守信自我激励模型

因此，在激励措施设计时激励主体可从以下几个方面着手：其一，通过大数据算法的方式了解激励对象的主要需求，精准设计激励措施；其二，保障激励对象参与机制设计的实体及程序权利，增加其参与感和认同感；其三，加强对诚信先进及诚信文化的宣传，强化舆论的正面导向。此外，地方实践在涉及激励措施时，不能仅考虑激励效率，还需要考虑制度本身的合法及合理性。慎用诸如公职单位优先聘用及困难者优先帮扶等难以通过差别对待的合宪性审查的措施。

四、多元共治建立良好联合激励环境

现代化的治理自然需要现代化的治理模式，显然，如今的公共部门不再具备独自解决复杂社会问题的能力与资源，这就需要多方主体协作，真正实现多主体的联合守信奖励，而非多政府部门间的联合奖励。新时代诚信价值观的塑造，要在以政府为主导的前提下，促进公民与社会各主体积极有序地参与到社会信用体系的建设之中。由政府主导方向、方法、承担顶层设计责任，公民个人及其他社会组织则承担参与和践行的社会责任［15］。

（一）立法上的参与

第一，公民作为权力的主人参与立法，能有效钝化社会矛盾，维持社会稳定。中国特色的信用体系建设承担着将诚信价值观入法的职能要求，道德观强调自律，法治则要求他律，让公众参与立法将自身意见反映在法律文本上，恰恰满足自律向他律的转化，符合道德法律化的要求。国家的一切权力属于人民，公众参与立法，自己同时作为激励主体和激励对象，恰恰达致了自我激励的理想境地。既满足了人民自我统治这一基础性的自治要求，也有助于减少激励制度的争议性。公民意见切实反映到制度之中，对于激励体制的认可度就高，也易于形成内心遵循。

第二，公民广泛参与，恰好能够满足了解激励对象内在需要的制度要求。激励性理论表明个体的内在需要是有差异的，分级管理的意义就在于同一奖励形式对不同个体的激励效果是不同的。守信激励机制的设计者理应充分了解不同社会主体的利益需求，根据不同需要设置不同的奖励措施。多样化的制度设计，才有更强的激励效果。

第三，公众参与立法事实上也是激励主体与激励对象间的相互激励。一方面，官僚人员得以转变观念，充分理解公民参与社会治理的意义与价值，创造一种开放性的对话氛围，有效限制权力滥用。另一方面，根据以往经验，公民参与地方公共事务多以争取政府经费为首要目标，更因不了解相关机制的运行模式，使得公民参与的效果多有折扣。因此，公民参与立法，也能够学习如何正确议事，对社会环境和政府职能有所认识，了解诚信体系建设的社会意义，更好地践行社会责任。

（二）执行上的参与

首先，行业协会等社会团体的引入，可以有效缓解政府作为主要激励主体的压力。除了行政机关、法律法规授权的具有公共管理职能的组织外，行业协会及商会组织亦可成为守信激励的激励主体。行业协会、商会等组织在法律、法规授权的条件下，实际上也承担着公共管理的职能。守信联合激励制度上的缺失影响守信联合激励的横向联动开展与纵向机制深入，不利于全行业多领域守信格局的建立与守信制度的完善［16］。并且受限于财政等多种因素，完全由政府承担奖励职能难以起到充分的激励效果，非政府组织成为奖励主体则可以有效缓解这个问题。

其次，相较于法律法规，其他社会组织的内部规定有更大的自由度，能够更好地满足激励对象的个性需求。受限于法律法规的一般性要求，以及激励对象的庞杂，单靠政府主导的行政奖励所能满足的个性需要终究是很有限的。而企业、行业协会等社会团体的内部激励规定所受到的硬性限制就要小得多，能够最大化地了解并满足个体的独特需求。

最后，企业等社会团体的参与，其实也有益于自身发展。公开承诺机制，对于企业而言，既能起到奖励诚信的作用，个体承诺的效益实现也能有效提高团队整体利益。并且，政府在此过程中也可以对创新守信激励机制的企业给予部分行政便利，乃至鼓励官方媒体对诚信企业进行公开宣传。

结语

守信激励机制的合理建构，有利于激发社会公众“见贤思齐”的效仿之心，更能自发地守信履约，实现自律与他律的妥善结合。虽然受限于种种原因，地方实践中将各种无关诚信的信息，纳入激励标准。但诚信内涵不应过度解读，诚信作为社会主义核心价值观，应贯穿于整个社会信用体系建设始终。中国特色社会主义诚信建设，无法单靠政府主导的失信惩戒及守信激励机制的良好运行就得以实现。全社会力量的共同参与，才能形成强大合力以推进诚信建设的步伐。诚信文化的宣传及发展，政府部门的以身作则也都是完善诚信制度建设的必要措施。●