“不忘初心、牢记使命”制度建设探析

禹竹蕊 王旗

摘 要： 党的十九届四中全会决定正式将“不忘初心、牢记使命”纳入党的领导制度体系。一项制度的建立与一场主题教育的开展有着显著不同。制度的建立，不但需要制度文本、制度体系的完善，还需要相应机制的支撑。党内法规兼具政治和法治双重属性，对其研究和建设同样适用法学的基本方法。在厘清制度属性的基础上，可以借助法教义学的研究范式阐释制度内涵，并从现有的党内法规制度中探究“不忘初心、牢记使命”制度的渊源，助推制度落地。从制度建设的长远看，应该尽快借助法教义学建构体系，形成规范、稳定、配套的制度体系，并建立健全长效机制，力争对党的领导制度体系形成有益的补充，加强党的全面领导。

关键词： 不忘初心、牢记使命;法教义学;制度辨析;制度渊源;制度建设

中图分类号：D261   文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.03.01

欢迎按以下方式引用：禹竹蕊，王旗.“不忘初心、牢记使命”制度建设探析[J].克拉玛依学刊，2021（3）3-13.

思想政治教育历来被中国共产党作为加强党的政治建设和思想建设的重要手段，在巩固党的建設方面发挥了不可替代的作用。中华人民共和国成立以后，更是通过思想政治教育，加强中国精神文明建设、塑造社会主义核心价值观，引领社会文明的建设与发展。2019年5月，全党上下以党的十九大报告为依循，开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，通过丰富多样的教育形式，在培育和提高党员干部尤其是党员领导干部的理论水平和政治信仰上取得了很大成效，使广大党员干部的党性受到锤炼和洗礼，以更大的热情投入到党和国家事业的建设中，净化了政治生态，改善了党群关系。习近平总书记提出要把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题常抓不懈[1]。党的十九届四中全会决定健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，“不忘初心、牢记使命”制度列于六项制度之首[2]。

一、“不忘初心、牢记使命”的制度辨析

推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要推动着党的领导制度体系不断发展和完善，“不忘初心、牢记使命”制度的建立打破了以往党的建设单纯从实务工作需要出发的制度依赖性，首次强调要重审历史、重审初心，以思想教育来强化党的建设，以责任担当来强化党的领导。这就需要在持续观察与缜密梳理中，厘清“不忘初心、牢记使命”的制度属性、辨明制度的核心内涵。

（一）制度属性

党的制度是一个包容性较大的概念，集中体现党的理论、路线、方针、政策等规范。从内容上看，涵盖党的领导制度、组织制度、干部制度、纪律制度、监督制度等各项制度;从形式上看，既可以是成文规范，也可以是不成文惯例。“不忘初心、牢记使命”由主题教育模式上升到制度建构，旨在通过制度强化教育，通过制度管人管事，确保全体党员在信仰上、政治上不动摇、懂分寸、守方向。从属性上看，这一制度不仅包含了党的政治建设、思想建设的内容，更带有制度建设的内容，属于党的制度，隶属党的领导制度范畴。

此外，从内涵和外延看，党的制度属于党内法规的上位概念①，是党内法规、党内规范性文件和党内不成文规范的集合体。党内法规是体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度②，“不忘初心、牢记使命”制度与其定义完全符合。加之这一制度刚刚开始建构，更需要从顶层设计予以建立健全，故而制定主体不宜太宽泛，限定为党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委更有利于确保制度体系的完整统一。综上所述，从制定主体亦或功能定位检视，“不忘初心、牢记使命”制度都应该纳入党内法规的范畴。

（二）制度内涵

党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，既是政治性概念，也是重要的法治概念[3]。故而，对党内法规的研究和建设同样可以借助法学方法。发肇于德国的法教义学作为法学运用的基本方法，将法律这门学科视作诠释科学，藉由概念、原则、规则、制度等范畴对实在法素材进行体系性整理、归纳和提炼，其本质是针对规范适用、规范评价、规范塑造展开理论建构与知识储备[4]，提升法律理性，便于法律学习和法律适用，其核心思路是尊重法律文本的权威性，予以解释和适用[5]。按照法教义学的观点，在辨析“不忘初心、牢记使命”的制度内涵时，应该从这一制度的背景、任务、对象以及实践等方面进行研究。

从背景、任务来看，中国共产党建党百年，执政七十二年，带领中国不断创造辉煌，这在世界共产主义运动史上实属罕见。这一切归功于我党从建立伊始就明确了自己的初心和使命，并敦促全党上下为之而努力奋斗。近年来，面对复杂多变的国际国内形势，党中央从“两个大局”的高度谋划工作，以政治建设、思想建设为抓手，以思想政治教育为手段，持续不断清除影响党内纯洁性、先进性的不良因素，以自我革命的精神坚守中国共产党人的初心使命，旨在夯实党的执政根基、加强党的全面领导。简言之，新时代建立“不忘初心、牢记使命”制度契合“坚持和完善中国特色社会主义制度，推动国家治理体系和治理能力现代化”的大局要求。

一项成熟的制度往往不只体现单一的某项功能，但影响整个党内法规制度体系构建和相应具体制度设计的，应该是一项制度的主要功能。从对象、实践来看，建立“不忘初心、牢记使命”制度，针对全体党员，在实践中以多种形式推动终身学习、锤炼党性，解决“组织上入党而思想上没有入党”的现实问题，把部分党员的 “入党一阵子”真正变作“入党一辈子”，有助于纵深推进全面从严治党，加强党的建设。

1.微观上立足思想政治教育。党的政治建设和思想建设，直接决定了党的建设的根基。政治建设和思想建设各有侧重，但政治建设决定了思想建设的方向、路径和效果，思想建设则为政治建设提供思想基础、精神动力和智力支持，两者有一定交叉、相互促进[6]。因而，从微观层面看，“不忘初心、牢记使命”制度立足于在全党开展思想政治教育，用理想信念凝聚全党，用马克思主义学说武装全党，是党的政治建设和思想建设的重要内容。这一制度旨在强化思想政治教育，针对的对象首先是全体党员和党员干部，促使他们加强理论学习、重温中国共产党百年奋斗历程、思考当年先辈们为什么出发、感悟未来党将带领中国去向何方，从而树立宗旨意识、强化担当精神、提升政治素养，坚守初心、担当使命，实现思想统一、政治团结、行动一致。同时，这一制度还要求将思想政治教育扩大到党外，力求通过宣传党的红色基因和红色文化，教育和团结人民在党的领导下，共同致力于国家事业、民族大业③。

2.中观上注重意识形态引领。阶级社会中，意识形态是统治阶级统一思想的精神力量，更是其引领社会、组织社会的政策体系和行动方案。古今中外，任何统治阶级都重视政治治理权，同时也绝不会漠视意识形态领导权。全球冷战结束之后，西方以美国为首的发达国家在国内意识形态管控方面加大了力度，与此同时，他们开始采用各种或明或暗的方式对发展中国家尤其是中国进行意识形态输出，国与国之间的竞争和较量由科技、经济领域扩张到意识形态领域。意识形态关乎旗帜，关乎道路，关乎国家政治安全[7]，这个领域的战争不见硝烟却无处不在。中国共产党把意识形态工作作为一项极端重要的工作来抓。党内法规作为马克思主义理论与中国国情相结合的政党思想与理论反映，集中体现了我党的意识形态特征[8]。因而，从中观层面看，“不忘初心、牢记使命”制度注重意识形态引领，建立起一套符合我国国情，从体系、内容、效能等方面都检验有效，能推动现实经济社会发展的思想体系，弘扬社会主义核心价值观，巩固和强化意识形态阵地，使全体党员和党员干部在政治上保持清醒，在原则上保持坚定，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉抵制西方意识形态渗透，防范“颜色革命”，确保政治安全。

3.宏观上旨在加强党的领导。当前，国内改革进入深水期，社会主义市场经济稳定发展，国家富强，人民生活水平大幅提升，但多年来探索发展过程中积累的一些问题开始逐步显现，价值冲突、矛盾加剧，为党的执政和国家治理带来一定困扰。与此同时，中国崛起，渴望在国际社会拥有更多的话语权，然而国际竞争加剧，国际间各种摩擦不断，意识形态领域交锋激烈，国际社会信任和合作出现裂痕，美国等西方国家对中国围堵打压，遏制中国发展，给我党倡导的“构建人类命运共同体”愿景的实现人为地增加难度。从宏观层面看，在机遇和挑战并存、发展和风险同在的时代背景下，加强党的自身建设，将存在于党的红色基因中的“不忘初心、牢记使命”意涵具象化为隶属党的领导制度体系的制度，巩固党的执政地位，才能有效应对风险和挑战，赢得机遇和发展。从党的建设总体布局和巩固党的长期稳定执政地位出发，通过制度建设确立制度体系和长效机制，意在实现党的思想政治教育、理论教育长期化和可持续化，引导全党强化初心使命、强化宗旨意识，“确保党始终走在时代前列、得到人民衷心拥护”④。

综上，透过法教义学，我们从微观、中观和宏观三个层面铺陈开来解析，发现“不忘初心、牢记使命”这一制度，无论是背景、任务，还是对象、实践，都符合党内法规的属性，其制度内涵也在这三个层面实现了高度统一。

二、“不忘初心、牢记使命”的制度渊源

德国学者罗伯特·阿历克西认为，教义学主要包括三个层面的工作：对现行有效法律的描述、对法律概念-体系的研究、提出解决法律争议的建议[9]。由此可见，法教义学的活动是以实在法为依据并针对制度本身而展开，明确要求法律的解释、建构、体系加工以及适用都必须从实在法出发。简言之，法教义学的工作基础是实在法规范，实在法规范构成了法教义学作业的起点和第一个权威支点[10]。法教义学体系的基点并非偶然和任意的实证材料。它不仅包括实在法，也包括实在法所规范的生活关系以及作为其价值基石的一般法律原则。“不忘初心、牢记使命”制度作為一项党内法规制度，开展制度建设首先要确立制度文本。如果没有制度文本，也没有不成文的规范惯例，那么这一制度就无法落地落实，无法贯彻执行。毕竟，一项制度的建立与一场主题教育的开展具有显著的区别。主题教育往往具有时效性，但制度的建立则需要考虑长远性，离不开制度文本、制度体系的支撑和维系。由于这一制度是党的十九届四中全会决定予以确立的，截至目前，除了个别党内法规的明文规定⑤，尚未构建起专门的制度规范，制度执行主要依靠中央前期关于主题教育活动的相关决策部署文件和一系列讲话要求。在文本制度缺失的情况下，更需要我们用法教义学的方法去解读制度的渊源，以便为现阶段的制度执行提供强有力的文本依据和支撑。

制度的渊源是指该项制度的根本来源和外部表现形式，其中，最重要的外部表现形式当然是有关制度的各种文本载体。运用法教义学进行规范解读，必须注意这种法学方法最为关切的是从法律体系和立法目的去阐释法律规范原本所蕴含的意义以及其应有的效力，是要通过释义学去进行合理论证和价值判断，力求化解不同人群面对法律规范在认知上所产生的分歧，从而形成共识，避免法律适用和司法裁判中出现谬误。因此，除却文义解释，目的解释和体系解释也是法教义学极为看重的解读方法。这就促使我们在运用法教义学去解读现有党内法规制度的时候，必须关切党内法规的体系，也要格外关注党内法规的立规目的。只有这样，才能精准地探究“不忘初心、牢记使命”的制度渊源。当然，因为党内法规体系庞大、数量较多，限于篇幅无法一一例举，只能举例予以说明。下文所列举的党内法规制度虽然在文本上没有明确使用“不忘初心、牢记使命”的表述，但是综合运用体系解释、目的解释和文义解释，完全可以从特定的条文当中解读出我党自建党以来，在党的建设和党的领导活动中一以贯之的“不忘初心、牢记使命”的制度要求。

（一）党章

党章是党的根本大法，是最根本的党内法规，是其他党内法规制定的基础和依据。不管是序言中关于党对意识形态工作的领导权，还是正文中党员义务、基层党组织对党员进行教育管理等规定⑥，通过目的解释，都能解读出“不忘初心、牢记使命”制度的基本内涵。所以，党章的上述规定是这一制度的渊源，是其文本规范的重要载体。

（二）准则、条例

从体系上看，准则和条例属于中观层面的党内法规，现有规定中有很多都属于“不忘初心、牢记使命”制度的文本表现形式。例如：

1.《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。这部准则从12个方面提出新形势下加强和规范党内政治生活的要求⑦，价值谱系与“不忘初心、牢记使命”制度完全吻合，且从文义到目的到体系，都能解读出制度内涵和要求。

2.《中国共产党廉洁自律准则》。这部准则从自律出发，强调行为高线。一开篇就指出全体党员和各级党员领导干部必须坚定共产主义理想和中国特色社会主义信念，与“不忘初心、牢记使命”制度的内在要求一致，无疑是制度的渊源。

3.《中国共产党纪律处分条例》。这部条例强调他律，强调行为底线，从体系上看，与廉洁自律准则相对应。除了能从条例的立规目的中解读出“不忘初心、牢记使命”制度的要求，条例详细列举了各种违反六大纪律的行为，并将违反政治纪律的行为放在了最前面以示强调。尽管条例是在规定处分规则，但也从纪律要求的层面警示全体党员违背初心使命将要承担的后果⑧。毫无疑问，这些都应该是“不忘初心、牢记使命”制度贯彻执行的文本依据。

4.《中国共产党党内监督条例》。这部条例是党内法规体系中专司党内监督的制度规则，无论是立规目的，还是开展党内监督的指导思想，以及党内监督主要内容等规定⑨，与“不忘初心、牢记使命”的制度内涵高度契合，属于制度的文本表现形式。

5.《中国共产党问责条例》。有监督就有问责，问责条例与监督条例在党内法规制度体系上实现相互衔接。从这部条例关于立规目的、问责工作的指导思想、问责主体和对象以及关于问责情形的具体规定⑩，都能解读出“不忘初心、牢记使命”制度的内涵和要求，为制度提供了切实的文本依据。

6.《干部教育培训工作条例》。建立“不忘初心、牢记使命”制度是对主题教育成果的巩固和拓展，专司教育培训的党内法规当然是制度的表现形式。“不忘初心、牢记使命”属于思想政治教育的范畴，其制度落地首先依靠的就是主题教育。这部条例从立规目的到政治理论教育重点的相关规定?都是该制度的渊源。

7.《中国共产党党员教育管理工作条例》。这部条例有关立规目的、教育管理工作指导思想和原则的规定都直指党员队伍建设和党的建设?。第三章更是用了七个条款（第9-15条）规定了党员教育的基本任务，除了第15条是在阐述知识技能教育之外，其他涉及政治理论教育、党的宗旨教育、革命传统教育等六个条款，都反应出“不忘初心、牢记使命”制度的内涵与要求，很明显，都属于这一制度的渊源。

8.《中国共产党党校（行政学院）工作条例》。党校（行政学院）是推动党员和党员干部教育培训的重要力量。这部条例恰好关联了借助“不忘初心、牢记使命”制度推进党性教育。党校（行政学院）职责定位、基本任务、教育培训目标，乃至教学布局等规定?，都是“不忘初心、牢记使命”制度的表现形式。

9.《党政领导干部考核工作条例》。从“不忘初心、牢记使命”的制度体系来看，除了要有教育培训的规定，还应该有相关的考核规定以检验制度的执行情况。该条例第7条，在领导班子政治思想建设考核的内容中列明包括“不忘初心、牢记使命”的情况，为这一制度提供了明确的文本依据。

10.《黨政领导干部选拔任用工作条例》。“不忘初心、牢记使命”制度针对全体党员，制度执行的情况不但要体现在日常考核中，更应该成为干部选任的标准，这样制度体系才可以称之为完整配套。从文义解释和目的解释的角度看，这部条例第3条明确规定选任领导干部要把政治标准放在首位;第7条在罗列干部选拔任用的六项基本条件时，所提到的政治思想、理想信念、革命事业心、政治责任感、历史使命感、正确行使人民赋予的权力等等，都反映出执行“不忘初心、牢记使命”制度的要求。

（三）规则、规定、办法、细则

从体系上看，规则、规定、办法、细则属于微观层面的党内法规，现有规定当中也有部分属于“不忘初心、牢记使命”制度的渊源。例如：

1.《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》。从文义解释和目的解释看，这部规则关于立规目的、学习内容等规定?都与“不忘初心、牢记使命”的制度内涵一致，属于其制度渊源。

2.《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》。从体系上看，这部规定的出台旨在健全党内法规体系中关于全面从严治党的责任制度。规定的第3条，明确要求党委（党组）做到不忘初心、牢记使命，为这一制度提供了明确的文本依据。

3.《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》。从制定目的上看，这部办法的出台旨在从严管理干部，其对干部选任工作监督监察的重点内容?也可以解读出“不忘初心、牢记使命”的制度内涵。

三、“不忘初心、牢记使命”的制度建设

法教义学有两大功能，一是从法律现象中提炼出抽象概念，使法律素材变得更为简洁明了，以便适用;二是通过教义学的讨论形成普遍适用的概念与原则，便于在法律适用中充分彰显同案同判的形式正义[11]。简言之，法教义学由法律概念和制度集合构成，它一方面解释概念，一方面借由概念形成制度体系，终极目的是打通通往法律适用的道路。虽然借助法教义学的方法，我们可以从已有的党内法规当中找寻出“不忘初心、牢记使命”的制度渊源，力证这项制度已经具有了一定的文本载体，可以推动制度落地;且2019年以来中央纪委国家监委网站上多起案件的通报中都使用了“背离初心使命”这样的表述?，说明这一制度在实践中已经开始正式运行。但从长远看，只是对现有的文本规范进行解释远远不够。在释义的过程中，我们或许统一了“不忘初心、牢记使命”的概念和内涵，确立了其价值和功能，也找到了所谓的制度依据，但是，离制度的贯彻执行还有距离。毕竟，缺乏明确、稳定的制度规范，很容易导致制度的解释出现偏差，甚至影响到制度的有效执行和普遍遵守。故而，加强制度建设不仅仅是在个案的执纪执法决定中简单引用一句表述，建议借助法教义学，尽快构建制度体系，并建立健全长效机制，以期对党的领导制度体系形成有益补充。

（一）形成规范、稳定、配套的制度体系

法教义学的阐释建立在对法律规范以及相关法律素材进行分类、整理、归纳、提炼的基础上，综合运用文义解释、目的解释和体系解释，从概念上对法律规范进行分析，并最终建构出一定的规则体系，以助法律适用。从法教义学的视角审视，党内法规体系和法律体系其实具有同一个特质，那便是动态性，即党内法规体系应该是一种动态体系，并非单纯凭借文义或者逻辑推演，而是根据规则本身的效力关系来实现不同层级的党内法规之间的关联和链接。换言之，党内法规体系虽然固定，但实则在具体的适用过程中，绝非机械的三段论操作，而是要透过具体适用者对规则的理解和对事实的评判而“创造性的释法”，也就是所谓的融会贯通。如果制度本身不明确，或者不稳定、不成体系，就会增大适用者在具体适用时的困难，甚至可能因为不同的人对规则的理解不一致而导致适用出现严重偏差，以致党内法规的适用与规则本身所蕴含的政治、道德理念出现背离。借助法教义学建构党内法规体系，不但应该研究党内法规内部的融贯性并归纳提炼出普遍适用某一制度领域的原则、规则，同时，还应该力促党的政治主张、宗旨目标与党内法规制度体系的一般原则、规则实现耦合。这就需要从严谨的逻辑关联出发，赋予不同的规则同一的价值选择，从而使构筑整个制度体系的基本价值得以贯彻。党的初心和使命是党的性质宗旨、理想信念和奋斗目标的集中体现[12]，这一基本价值是构筑整个党内法规制度体系的内核，也是党内法规在适用时应该始终反映的价值。只有紧紧围绕这一基本价值进行适用，才能真正避免党内法规适用出现谬误。一言以蔽之，“不忘初心、牢记使命”的制度建设，从体系建构开始，最终回到整个党内法规制度体系的完善，形成逻辑自洽的闭环，这是由这一制度本身所担负的价值功能所决定的。

一般认为，“一事一立法”虽然可以突显对某个事项的重视程度，但也会导致党内法规数量激增，增大法规之间相互重复的可能性甚至相互冲突的风险，为制度统一增加不必要的困难。既然现有法规制度已经可以大量解读出“不忘初心、牢记使命”的制度内涵和要求，那就无需专门制定一部党内法规来规范这一制度。要将主题教育的成功经验提炼成制度，通过修订、补充等方式，借鉴《党政领导干部考核工作条例》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，在相关党内法规的文本中对相应内容予以明确，尽快形成规范、稳定、配套的制度体系，为制度执行提供切实的文本依据，推动制度落实落地。总体而言，“不忘初心、牢记使命”的制度体系主要包括教育培训制度、考核选任制度和监督执纪制度等，下文通过图表举例说明。

1.教育培训制度。前文已述，对党员和党员干部进行教育培训是增强其党性的重要途径，也是“不忘初心、牢记使命”制度的基本要求。所以，首先应该完善相关的教育培训制度（见表1）。

2.考核选任制度。初心和使命是一个党员和党员干部必须秉持和坚守的党性，因而，需要完善相关考核选任制度（见表2），在干部考核和选拔任用时，必须充分体现制度要求。

3.监督执纪制度。贯彻落实“不忘初心、牢记使命”制度，既要求党委（党组）落实全面从严治党的责任，也要求每个党员和党员干部履行相应义务。需要完善监督执纪制度（见表3），确保制度执行。

（二）建立健全长效机制

体系化思考是现代科学的普遍逻辑，法教义学也不例外，它尝试着在体系化思考和问题取向思考之间寻求一种平衡[13]。毕竟，制度体系建构的再完美，理论再高深，如果不能合理解决具体的个案，那么法教义学就是闭门造车，是纸上谈兵，与实践相去甚远，丧失其原本应有的价值。所以，从这个角度看，体系建构的意义正是在于为具体的个案适用提供超越个案的裁判标准。质言之，法教义学进行体系建构就是为了确保制度体系在实践中能给予不同的个案前后一贯的解答。法教义学通过规范解释所建构的体系不单单是形式和逻辑的体系，更是目的和价值的体系，是融会贯通的动态体系，这更便于制度的执行和适用。

透过法教义学的逻辑进路，对“不忘初心、牢记使命”制度的建设，在外部进路上，需要完善制度体系，弥补制度的先天不足，保障制度执行有章可循;在内部进路上，则还需要建构起相应的长效机制，有效衔接制度内部各要素，确保制度体系的逻辑自洽，确保制度的动态体系得以实现，确保制度的价值和功能在执行中得到彻底的贯彻。只有这样，“不忘初心、牢记使命”制度才能充分展现出应有的科学性和合理性，才能为促进党内法规制度体系的完整性提供应有的效能。具体而言，以下四个方面的机制需要加以考虑。

1.培训机制。“不忘初心、牢记使命”主题教育对于党的建设意义重大，建立这一制度，就是要巩固和拓展主题教育的成果，要形成长效培训机制，健全问题查改的长效机制[14]。首先，在总结主题教育重大成果的基础上，党中央要合理部署下一阶段主题教育开展计划，持续夯实全体党员、党员领导干部的理想根基，并不定期的对教育成果进行“回头看”;其次，地方各级党组织也要把抓好主题教育作为加强本地区本单位党建工作的重要内容;再次，承担主题教育的各个机构单位要制定切实可行的教学计划，优化选择教学内容，并通过线上线下推行讲授、讨论、辩论、访谈等各种生动活泼的教学方式，吸引广大党员和党员干部积极参加学习，推进主题教育入脑入心。

2.激励机制。党的伟大事业需要全体的党员一起努力和奋斗。加强党的建设目标就在于推动党的事业发展。“不忘初心、牢记使命”制度的建设需要建立健全长效激励机制，鼓励基层党员和党员干部以更高的热情、更大的干劲投身党和国家的事业。在增加人文关怀的同时，运用多元化激励方式，分层、分级、分类对党员和党员干部予以激励，对于认真践行“不忘初心、牢记使命”、全力干事创业的党员和党员干部要充分容错纠错，让他们干有所盼、累有所值。尤其是要注重心理疏导，警惕不合理的处置带来的负面效应和群体效应，避免挫伤党员和党员干部干事创业的积极性。

3.监督机制。监督机制是制度执行的重要保障。首先，各级党委、纪委应该把党组织执行“不忘初心、牢记使命”制度的情况作为监督检查的重要内容，并健全考核评价机制，科学设立相应的考核标准和评价权重;其次，对执行制度中存在的失职行为要坚持“三个区分开来”的标准严肃问责、追责，对于发现的问题也必须严格督促整改，力争通过做好“后半篇文章”坚决维护制度权威;再次，实现《监察法》《公职人员政务处分法》《中国共产党纪律处分条例》的法纪贯通，提升“不忘初心、牢记使命”制度监督执纪的震慑力。

4.宣传机制。要建立健全長效宣传机制，充分利用“四全媒体”“融合媒体”展开多层次的宣传报道，树典型扬正气，涵养中国共产党的政治文化。首先，要通过宣传努力营造党勇于自我革命和勇担历史使命的光辉形象，培优文化环境、政治环境，提升“不忘初心、牢记使命”制度的执行力。通过培育良好文化环境提升认同文化，凝聚全党共识，潜移默化地增加广大党员的内心确信，最大程度地把这一制度的刚性约束转化为广大党员自觉遵守、自觉履行的内心认同。通过持续宣传反腐倡廉，营造良好政治生态。通过宣传民主法治建设，全力营造全党上下团结一心的政治局面，营造良好的政治环境，切实推动制度执行，锤炼广大党员的党性，锻造其忠诚干净担当的政治品格，确保党员个体和党组织的先进性。[15]其次，通过宣传，用我党的意识形态去感召人民、引导人民，形成共识、凝聚人心、共同奋斗。正面宣传与舆论引导并重，巩固和强化意识形态阵地，尤其是夯实网络空间的意识形态安全，是当前“不忘初心、牢记使命”制度建设的一大重点。

四、结语

作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规是一门科学，党内法规学有着自己的学科理论体系，相关基本理论的建构应该符合科学的基本要求，而非随意搭建。作为党内法规学的基础理论，相关学说应该紧紧围绕党内法规制度建设最核心的内容展开，即如何通过制度规范各级党组织和全体党员的行为，如何通过制度规范党的领导和党的建设活动，并对相关问题作出系统回答。相关学说应该逻辑自洽、连贯统一，形成相应的理论体系，且构筑出一定的价值谱系，集中体现党内法规的功能导向，体现党内法规学理论体系的内在逻辑和发展目标。

中国共产党不忘初心、牢记使命，凭借不懈奋斗赢得人民的信任和支持，党要将自己的事业不断推向前进，同样离不开初心的坚守和使命的担当[16]。“不忘初心、牢记使命”是关乎党的建设的重要制度，隶属党的领导制度的范畴，属于党内法规制度，具有政治和法治双重属性。这一制度当务之急是要实现制度体系建构。法教义学是法学研究和运用的基本方法，在体系建构上具有自己独到的优势，可以借鉴和运用到党内法规的制度建设中。借助法教义学的研究范式，在找寻出“不忘初心、牢记使命”制度内涵、制度渊源的基础上进行体系建构，要从教育培训制度、考核选任制度、监督执纪制度等方面尽快形成规范、稳定、配套的制度体系;同时，建立健全培训机制、激励机制、监督机制、宣传机制等长效机制，推进制度执行，推动党的领导制度体系的完善，也促进党内法规学科学理论的建构，最终加强党的全面领导。

注释：

①有学者指出党的制度是“党的各级组织制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”。尽管多数党的制度是由党内法规明文规定的，但也有不少党的制度并不是党内法规明文规定的，党内制度的外延要大于党内法规的外延。参见韩强.党内法规与党内制度的区别[J].党的建设，2007（5）：47。

②《中国共产党党内法规制定条例》第3条。

③党的十九届四中全会决定在提及建立不忘初心、牢记使命的制度时明确指出，要“确保全党遵守党章，恪守党的性质和宗旨，坚持用共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想凝聚全党、团结人民，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民、指导工作，夯实党执政的思想基础。”

④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过。

⑤如《党政领导干部考核工作条例》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》就明确提到了“不忘初心、牢记使命”。

⑥《党章》序言明确指出，党要“牢牢掌握意识形态工作领导权，不断巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础”。第3条指出，学习党的理论、路线、方针、政策、决议等是党员的首要义务;第32条规定党的基层组织要对党员进行教育、管理;第34条规定党支部要直接教育、管理、监督党员和组织、宣传、凝聚、服务群众。

⑦《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中无论是坚定理想信念，还是坚决维护党中央权威，不管是严明党的政治纪律，还是保持党同人民群众的血肉联系，以及保持清正廉洁的政治本色，都与“不忘初心、牢记使命”制度的价值、内涵、要求完全一致。

⑧《中国共产党纪律处分条例》第1条在立规目的中阐明加强党的纪律建设就是为了严肃党的纪律、维护党的纯洁性、维护党的团结统一;条例的第六章到第十一章共用了95个条款规定了违反六大纪律的各种行为的处分规则，对违反政治纪律行为的处分首当其冲。

⑨《中国共产党党内监督条例》第1条将“坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，强化党内监督，保持党的先进性和纯洁性”作为了立规目的;第2条规定党内监督的指导思想;第5条规定了党内监督的主要内容，包括维护党中央集中统一领导、树立“四个意识”、严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩、加强作风建设，密切联系群众。

⑩《中国共产党问责条例》第1条在立规目的中阐明规范和强化党的问责工作是为了坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实;第2条规定党内问责的指导思想;第4条规定问责主体和对象，强调问责追究的是在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任;第7条与第4条相对应，具体列举党组织、党的领导干部如果党的领导弱化、党的政治建设抓得不实、党的思想建设缺失等，将被问责。

?《干部教育培训工作条例》第1条明确立规目的，在于推进干部教育培训工作科学化、制度化、规范化，培养造就高素质干部队伍;第20条则规定了政治理论教育的重点，明确提出要引导干部坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，这正是“不忘初心、牢记使命”制度的内涵。

?《中国共产党党员教育管理工作条例》第1条开宗明义，指出立规目的是加强党员教育管理工作，提高党员队伍建设质量，保持党员队伍的先进性和纯洁性。第2条指出党员教育管理是党的建设基础性、经常性工作，并通过第3条和第4条规定了党员教育管理工作的指导思想和原则。

?《中国共产党党校（行政学院）工作条例》第2条指出，党校（行政学院）是培训党的各级领导干部的主渠道，是党的思想理论建设的重要阵地。第3條、第5条规定了党校（行政学院）的主要目标、基本任务、对学员的教育培训目标;第21条对党校（行政学院）的教学布局作出规定，第22条明确要求教学应当突出党的理论教育和党性教育的主业主课地位。

?《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》第1条明确规定，加强领导班子思想政治建设是制定目的之一;第8条规定了党委（党组）理论学习中心组学习内容，包括党的思想、理论、路线、方针、政策、决议，社会主义核心价值观，以及党的历史、中国历史、世界历史和科学社会主义发展史等等。

?《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》第1条指出规范干部选拔任用工作监督检查和责任追究是为了落实全面从严治党和从严管理干部要求;第7条则规定坚持好干部标准和树立正确用人导向情况。重点监督检查是否坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派;是否坚持新时期好干部标准，严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关，选拔任用忠诚干净担当的干部。

?例如2019年9月7日，原国家质量监督检验检疫总局党组成员、副局长魏传忠被开除党籍的通报;2019年10月4日，对中华全国供销合作总社原党组副书记、理事会主任刘士余留党察看二年、政务撤职处分的通报;2020年1月4日，对全国人大原内务司法委员会副主任委员、陕西省委原书记赵正永开除党籍的通报;2020年6月22日，对黑龙江省纪委监委第十四审查调查室原主任刘刚开除党籍和公职的通报;2020年9月30日，对原中国华电集团公司党组副书记、总经理云公民开除党籍的通报，均使用了“背离初心使命”或“严重背离初心使命”这样的表述。

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