论基层治理网络化的四个着力点

曹海军　陈宇奇

〔摘要〕 共建共治共享的社会治理共同体，塑造了“多网合一，一网多能”的基层网络化治理样态。多元协同的基层网络化治理模式，实现了对基层社会治理共同体的细分，提出了针对当前基层治理短板的实践要求。具体包括：打造“一核多方”的治理格局，凝聚基层治理的核心领导力量;发挥多元主体的协同优势，拓宽基层治理路径;整合冗杂无序的治理碎片，有效统筹基层主体、关系、方式等多维要素;重构协同网络框架下多元治理主体的职责边界，推动基层治理走向精准化。

〔关键词〕 多元协同，基层治理，网络化

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2021）03-0011-05

党的十八大以来，基层在社会治理体系中的作用日益凸显，配套政策与制度的赋能、赋权，让基层空间变成社会治理的核心场域。作为治理体系的末端，基层的重要地位逐渐显现，围绕基层资源形成的多元协同治理网络，呼唤党政职能部门聚焦基层治理，进一步推动了社会治理重心向基层下移。基于社会治理新的发展格局，党的十九大报告明确提出了“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享社会治理格局” 〔1 〕的战略举措，从制度层面明确了党委领导、政府主导、社会协同的基层社会治理的创新思路。诸多基层治理的创新实践在“一核多方”的制度框架下，逐渐呈现出以基层党委为领导核心、行政力量协同社会力量统筹推进基层社会治理的特征，网络化的协同治理格局基本形成。在新的发展格局下，应通过治理的网络化框架对多元协同进行细分，将党政职能部门导入基层的同时，优化多元主体间的协同关系，通过多种治理手段，进一步强化党委在基层治理中的领导力，有效整合基层治理中的碎片化要素，重构多元主体的职责边界，实现精准化治理。

一、打造“一核多方”的治理格局，凝聚基层治理的核心领导力量

多元协同是网络化实践形态的典型特征，近年来，多种基层治理的创新模式都在强调多元参与治理的优势。围绕差异化治理主体特征形成的诸多基层治理创新模式，在强调市场选择与社会活力的同时，往往忽略了我国社会主义制度集中领导的核心优势。缺少领导力的多元主体在基层复杂的治理环境中无序发展，不仅容易形成围绕自身利益的封闭群体，导致治理“协而不同”，而且严重影响了协同效率，造成治理的“多中心化”，使协同格局从内部分解，这恰恰违背了协同治理的初衷，导致内生性的协同失灵。就目前实践来看，多元主体要素齐备却无法有效协同的基层案例十分常见，基层领导力的分散与缺失，反而让多元主体的优势变为制约基层治理的桎梏，使基層治理出现推诿、停滞、公益受损等严重问题，这充分说明基层治理协同迫切需要党组织的引领以及行政部门的主导。而从国家层面的制度构建来看，打造“一核多方”的网络领导管理结构，有助于充分发挥基层治理的协同优势。“一核多方”是对多元协同概念的进一步细分，即将治理中的领导中枢确定为唯一的“元”，聚焦统一目标协同多方主体共同治理。基层治理网络需要凝聚领导核心，党委作为多方协同的唯一领导核心，在激活协同要素、维系或理顺协同关系中发挥着重要作用。

基层治理的网络化框架提供了构筑“一核多方”的结构路径，通过构建以党委为核心的星状领导管理结构，突出了党委的领导作用。基层治理网络提供了两类强化基层协同领导功能的网络化治理结构，即分别通过领导组织网络及网络管理组织网络两种结构，突出党委在基层扁平化协同过程中的领导力量。领导组织网络结构将党委置于联系的中心，在构建网络时，优先构建党委与其余协同主体的协同关系，在基层治理中不断增加党委与市场、社会以及群众协同频次，不断赋权国家与社会的紧密联系，使之成为基层协同网络中的核心联系节点。在织牢基层治理主体联系网络的同时，党委在网络中的核心地位得到凸显，通过关系赋权带动参与主体的角色赋权，让党委成为基层治理协同网络中的治理结构洞①，形成党委与政府托底的星状巢套结构 〔2 〕256。

网络管理组织结构构造了管理网络套嵌的结构模式，在强化领导核心的同时赋予协同网络监督的功能，保证顶层政策目标的统一落实，防止基层复杂协同环境带来政策目标的偏差。与领导组织网络不同，网络管理组织结构将党组织网络或行政网络套嵌在基层协同网络之外，在参与基层治理的同时，通过外部网络保证领导力的聚焦和网络协同的统一目标，强化对多元协同网络中心权力的维护和管理。在基层实践中，围绕基层治理的党组织网络与基层协同治理网络，共同构成这种网络管理组织结构。一方面通过党组织网络动员党员参与到基层治理协同中，另一方面通过发挥基层组织的政治引领作用维护协同领导力的权威性。

以上两种组织结构找到了扁平结构与领导力聚焦的平衡点，通过特定的网络结构框架塑造了凝聚基层领导力的治理形态，有效避免了当前我国基层治理中因多中心协同导致权力分散与领导缺失的问题，从形态与功能上呼应了基层治理体系“一核多方”的制度要求，提供了基层治理网络化的实践路径。

二、发挥多元主体的协同优势，拓宽基层治理路径

社会力量的壮大与多样态的治理方式共同助推基层治理向网络协同治理的方向发展。就基层治理的外部环境看，基层社会力量在基层治理中的角色定位逐渐清晰，社区企业以及基层社会组织丰富了基层治理中的产品供给、供给范式以及治理思路。从“单位制”到“社区制”的实践经验表明，多元主体参与供给的优势在于发挥多中心的治理优势，使资源通过协同关系流动起来。因此，从基层治理网络的形成来看，市场、社会等多元主体参与是必不可少的。相较于政府，成熟社区中的企业及社会组织不仅能够满足政府无法提供的社区服务和产品，公益理念及市场机制让社区企业以及社会组织很好地套嵌于基层群众的社会关系网络中，通过市场和社会提供的公共服务与基层群众的衣食住行紧密联系，而且多样态精细化的服务供给为基层治理网络提供了活力。随着社会资源向基层下移，嵌入基层治理网络中的市场单元和社会组织在基层社区中的重要地位日益凸显，社区日间照料护理陪护中心、矛盾调解中心、社区时间银行、红色物业、社区志愿服务队伍等基层企业及社会组织已经成为基层治理生态中的重要组成部分，在应对基层养老、医疗、矛盾调解、社区治安、突发公共卫生事件应急管理等诸多末端治理难题方面发挥了重要作用。治理体系的创新赋予基层群众更多的话语权，社区居民在基层治理体系中的角色定位发生了本质变化。随着基层居民治理网络空间的不断拓宽，群众自治的路径和渠道变得多元化、丰富化，基层治理网络将网格化管理体系、党群服务中心、居民业主委员会等多种治理体系融合到治理网络中，形成了横向到边、纵向到底的基层群众治理网络。

多样态的基层治理方式在提升基层治理效率的同时，有效理顺了协同主体间的关系。网络化的基层治理格局需要借助多样化的治理方式，完成协同关系的构建，实现资源在网络形态下的流转。整合治理方式在推动政党系统与行政系统向基层下移中起到了重要作用，通过向内、向外以及向下的网络整合，将党组织网络、行政网络渗透到基层社区的治理网络中，结合社会力量形成的居民自治网络，形成关系对等优势互补的基层治理体系 〔3 〕。在有关行政体系治理重心下移问题的研究中，学者们提出了诸多建议，比如：界面重构的治理路径强调将治理界面向基层界面迁移，让行政治理体系向基层前端推移 〔4 〕;接点治理、社区共同体再造等治理方式均主张从国家与社会关系视角给出统筹政社关系、打造共建共治共享社会治理共同体的有效路径，突出治理网络化的实践形态。这些建议对治理实践有着一定的价值。在目前的行政体系中，基层社区居委会是社会治理的直接派出机构，它虽不隶属于国家行政体系，但却与政府存在着紧密的联系，连接着国家与社会的两端，承担着社会治理“最后一公里”的重要任务。随着治理重心向基层下移，政府职能部门围绕基层展开的服务工作日渐增多，基层社区逐渐开始承载社会管理以及公共服务在微观层面的兜底职能 〔5 〕。为推动基层治理网络化，可围绕基层治理中资源流通与服务供给、吸纳合作的方式从基层微观群体入手，由居委会协调居民与物业的关系，促进市场服务与居民诉求的良性互动;采用半嵌入式与互嵌共生的治理方式，通过国家权力的介入引导基层协同关系中国家、市场、社会相互监督、彼此依赖及利益保护，实现资源服务在协同网络关系中的顺畅流动;构建以大数据技术应用为代表的数字化社区治理模式，借由科技赋能实现政务服务、物业服务向居民端的精准化推进。上述措施不仅能够有效提升治理网络中服务和资源的流动速度，而且可以激发公众参与治理的热情，强化网络中各主体间的关系。

基层治理网络化形态的形成源于国家制度对基层的综合性定位。在外部环境的合力助推下，基层治理网络的治理形态实现了对社会治理共同体的细分。作为社会治理共同体的另一个方面，基层治理网络化的实践形态反映出基层治理集中领导、多元参与、注重协同与功能多样的总体特征，通过基层平台，将政党力量、行政力量以及社会力量统筹于治理网络中，实现“多网合一、一网多能”的整合目标。

三、整合冗杂无序的治理碎片，有效統筹基层主体、关系、方式等多维要素

进入新时代，社会主要矛盾的转化和城镇化发展模式的巨大变化，使得社会治理呈现出重心下移、资源和服务下沉、职责和权力下放的趋势 〔6 〕，基层空间的管理与服务职能进一步拓展，行政组织网络中的诸多职能部门与基层的联系变得更加紧密。随着治理重心向基层下移，基层在享有更多权力与资源的同时，也面临着如何对各种要素进行整合的问题。在这一背景下，各地在探索基层治理创新实践中向街道、社区投入了大量资源。为了配合资源下沉，行政职能部门也将部分权限直接下放到基层，并形成职能部门治理界面向基层前移的趋势。资源与权力的配套下放为基层治理创新提供了空间，各地也在积极探索与当地治理实践相适应的治理模式。然而，面对大量的基层治理要素，大多数基层治理实践仍然维持简易化的协同模式，缺少对要素的细分，更没有进行有效的整合。这导致各地在探索基层治理创新模式的过程中，出现治理效能低下、推广性差、缺少持久性的问题，在连锁产生治理资源浪费的同时，更加大了行政成本和行政部门的压力。一言以蔽之，基层治理碎片化已经成为制约基层治理水平的短板，而实践端的治理需求推动了整合治理的普及。多元协同的基层治理环境容易产生大量碎片化的治理要素。从网络化的实践形态来看，多元协同视角下的网络化协同框架不仅能够实现对基层要素的包容整合，更重要的是这种整合建构在对参与主体、协同关系以及治理工具的细分之上，在回应基层协同内部需求的同时，能够完成对入网资源的有序规划。

网络化的协同关系与普通的协同联动有所区别。网络化的协同关系在强调主体整合的同时，没有停留在治理主体类型的整合上，它更重视网络治理结构中参与个体的特质。在基层治理网络中，宏观层面政党、行政、社会系统与微观层面差异化的公民个体都是协同网络的整合对象，基于不同的协同联系，每一个微观层面的治理碎片都是构成协同框架的重要节点。在此基础上，通过对个体的属性识别进行系统性组织划分，以此提升网络治理中的协同密度，创造更多协同的条件，减少治理成本。基层治理的实践成果表明，微观层次的主体碎片整合使得散落于基层各主体中的治理资源被有效利用起来，部分基层社区通过对微观个体的整合，借助基层居民的行政、公益、党员等角色身份，有效解决了基层社区的治理问题，进而形成了稳定的长期的跨主体协同治理机制。整合碎片化的协同关系是网络化组织协同的核心优势，网络化的关系整合特色突出对节点间利益关系的平衡，注重结构的有序性 〔7 〕。围绕多元主体形成的基层治理环境具有复杂性，多元利益的复杂博弈增加了协同的难度，因此网络化的治理关系不仅仅是扁平化的合作，领导、监督、共享的协同关系兼而有之。基层网络化治理的整合可依据治理节点的功能特色和需求导向对协同关系进行不同程度的分类，将碎片化的协同关系在功能上依据领导、监督、共享层级进行划分，在需求上按照协同关系的重要程度进行赋权。在此基础上，将协同关系纳入整个网络化的治理框架下，给出对碎片化协同关系的网络化整合方案。基层治理模式的不断创新与科技赋能在丰富基层治理路径的同时，可能会造成网络化整合方案碎片化的问题。因此，基层治理的创新治理手段需要因地制宜，治理方案过多会使决策面临选择困难，缺少匹配依据的盲目选择容易造成创新项目的烂尾和公共资源的浪费。网络化的多元协同模式对治理手段的碎片化整合，建立在对网络主体与网络关系整合的基础上，为决策者刻画出基层治理的协同网络环境，将治理特征、治理诉求、治理体量作为治理工具的选择依据，确保差异化的治理工具能够精准对接基层不同层次不同诉求的治理群体，实现对治理工具的网络化整合。

四、重构协同网络框架下多元治理主体的职责边界，推动基层治理走向精准化

新的发展格局对基层治理能力提出了更高的要求，任务导向的治理模式已经不能满足现代化基层治理的要求，取而代之的是围绕差异化基层需求的精细化治理方案。厘清基层治理中多元治理主体的职责边界是基层治理精细化的前提，协同治理过程中职责划分模糊使基层协同失效，基层治理过程中的信息成本、关系成本、选择成本随之增加，进一步倒逼决策者采用“一刀切”的粗放治理方法解决基层问题，最终导致治理满意度的低下。协同停滞、责任推诿、部门掣肘等现象暴露出基层治理职责边界模糊的短板，成为当前基层治理亟待解决的重要课题。组织协同网络的基层治理模式基于多元主体的协同特征，给出了精准化治理的解决方案。

网络治理理论将原有的市场与科层的组织二分框架改变为市场、网络、科层的三级框架 〔8 〕。相较于科层与市场，网络化的扁平结构让基层治理中的各方主体处在同一协同层级中，网络关系的构建用以解决多方主体面对的共同问题。基层问题的识别十分复杂，单一主体对基层问题的识别往往仅限于本身的职能与责任，而基层治理网络能够完成基于整体网络视角下的职责划分，重构多元治理主体的职能与责任边界（参见图1）。

基层治理问题具有复杂性，基层治理中的问题无法依靠单一主体的单一职能完全解决。相反，沉淀在基层的大量治理问题需要跨部门跨层级网络化的多元协同，基层问题精准化的识别也需要建立在多方参与的网络协同環境下，基层治理网络依照网络中多元主体的特性，通过主体职能互嵌，实现对基层问题的职责全覆盖。图1形象地描述了基层治理网络中各方主体在基层治理网络中的职能与责任边界，在应对基层问题时政党、行政、群众以及企业社会组织有各自的组织职能边界，任何一个组织只能解决整个基层问题中的一小部分，单个组织无法妥善地处理整个基层问题。同理，单个组织对于治理问题的识别也局限于本组织的职能范围之内。尽管从嵌入式治理的角度看，各组织间存在职能互嵌的部分，但仍然不足以覆盖基层的全部问题。因此，仅从单一组织的职能角度去识别整个基层问题是片面的，而从治理网络的整体视角出发去识别基层问题，就可以依据各方特色与互嵌职能将治理问题完全覆盖，实现全面准确的识别。

基于协同网络对多元协同职能与责任的重新划分，为基层治理精准化提供了条件。围绕基层治理问题，一方面，基层治理网络中的多元主体在履行独有的特色职能时，应通过协同关系与其余组织的互嵌职能边界进行商议，针对具体问题与结合组织的自身优势明确缓冲空间内的职责划分，实现对基层问题的精准细分，有效防止单个组织特色职能范畴过大而采取“一刀切”粗放治理现象的发生。另一方面，基层协同治理网络主体间职能的互嵌为先进的治理技术留足了空间，为信息时代技术赋能基层社区治理提供了嵌入端口。如新冠肺炎疫情爆发后，技术赋能在提升基层治理效能、提高基层治理精准度方面发挥了巨大作用，“大数据+铁脚板”的基层防疫模式织密了基层的防疫网络，守护了基层群众的生命健康。智慧治理不仅提高了基层治理的高度，同时也拓宽了基层治理的宽度，数据描述与平台辅助有效解决了基层治理网络中的棘手问题，让协同治理网络的服务覆盖范围能够更贴近群众。就基层治理网络的机制本身而言，技术赋能也使主体间职能的过渡空间不再模糊，通过线上政务平台、基层自治微信群、线上公共服务等数字化平台让基层问题能够同时对接多方主体，明确了职责边界，避免因协商失败导致治理掣肘问题。

在新的发展格局下，网络化的基层治理不仅实现了对基层治理共同体的格局塑造，同时也针对现阶段基层治理短板给出了基于网络治理理论的实践路径。在回应社会治理共同体目标的同时，最大程度地发挥出多元协同的治理效能，通过组织网络在结构功能上的细分实现多方利益的需求，体现了基层治理中党的领导优势、政府的责任优势、社会的协同优势、群众的主体优势，将国家的制度优势转化为基层治理的协同优势。当前，社会治理重心不断下移，以社区为代表的基层治理单元呈现出网络化的治理形态，在国家治理体系和基层治理模式推陈出新的今天，网络治理成为整合科层与市场优势的较优解。众多治理实践和治理案例也表明，基层网络治理可以将碎片化的治理方式整合在组织间协同网络的框架下，将政党网络、行政网络、社会网络融合在基层协同治理网络中，并不断扩充、演化和发展。基层网络治理将网络治理理论与我国的治理实践相融合，不仅是党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的智慧结晶，更是我国在构建共建共治共享治理共同体领域的重要成果。

注 释：

①如果两者之间缺少直接联系，而必须通过第三者才能形成联系，那么行动的第三者就在关系网络中占有了一个结构洞。

参考文献：

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责任编辑 周 荣