宅基地制度改革中农民住房财产权的保障

谢鑫

“兼业”型农民的不断增加，使农民的收入来源日趋多元。对许多农村家庭来说，“非农”收入已经大幅超过“农业”收入。在此情况下，农村宅基地制度的改革就具有可行性。四川泸县等地开展了一系列宅基地制度的改革，取得了积极成效，在改革中，农民住房财产权得到了有效的保障。通过对多地农村宅基地制度的创新模式进行梳理，可以为后续的改革提供重要的启示。

问题的提出

随着新型城镇化的不断推进，农民收入结构也发生着较大变化，农民对土地的依赖程度也随之发生改变，这就为农村宅基地制度的创新提供了必要条件。一些地方政府在中央宏观政策的指引与约束下，结合本地区的实际情况，开展了一系列关于农村土地制度尤其是宅基地制度的创新活动，这些活动在有些地区取得了积极成效，是对全国范围内农村土地制度创新的有益探索，形成了多种农村土地制度的创新模式。比较典型的有泸县模式、成都模式、重庆模式、嘉兴模式、天津模式和苏州模式等几种创新模式。通过对几种主要创新模式的比较研究，可以为后续的宅基地制度改革提供重要启示。

宅基地制度改革的主要创新模式

泸县模式

四川省泸县是2015年确定的全国农村土地制度改革试点县之一。泸县土地制度改革的巨大亮点之一便是深入挖掘农村宅基地资源价值，并且在宅基地改革中对流转机制进行了大量探索，在保护农民住房财产权方面积累了许多宝贵经验。

在宅基地使用制度改革中，瀘县以保证农民“住有所居”为基本准则，围绕农村分散的宅基地资源做文章。具体做法主要为：首先，依据农户家庭人数确定宅基地面积。在规定范围以内，宅基地可以无偿获取使用，如果超过了规定的范围，则需要为超额占用的宅基地支付费用。这一方法，既能保障农民住房的基本权益，又能减少部分农村家庭为了多占宅基地刻意分户的行为。其次，允许村民在本村以外的其它镇、村有偿获取宅基地使用权，促进了农民在一定区域内的自由有序流动，打破了中国几千年的农民与土地的禁锢。再次，针对农村住房困难群众，泸县通过利用宅基地退出的指标，专门建设“安康公寓”，将贫困农户的宅基地使用权转化为公寓的居住权，大大改善了农村弱势群体的居住环境。最后，泸县宅基地改革的最大突破，就是充分利用改革试点县的政策红利，与第三方合作，深入挖掘宅基地使用权的资源价值。农民将自身宅基地使用权提供给第三方建设房屋，建设完成后，农民获得住房，第三方获得经营性用房，实现了宅基地的“共建共享”。

在农民住房财产权的保障方面，泸县的土地制度改革进一步彰显了农村宅基地的财产属性，使农民能够变 “权” 为“利”，变“资源”为“资产”。首先，通过利用经济补偿等手段，鼓励农民自愿退出宅基地。将农民退出的宅基地及时复耕，转变为建设用地指标。多余的建设用地指标可以用作县内的有偿调剂，这拓展了宅基地入市的有效路径。其次，允许农民利用宅基地退出指标，通过联营等方式，进入乡村旅游等产业，帮促农民就业与创业。再次，针对农民发展特色农业、特色旅游业等所面临的融资难题，泸县构建了农房抵押融资机制，通过政府协调金融机构创新金融产品的方式，解决农民的融资难题。这实质上可以看作是宅基地资产价值的深度应用。

成都模式

2003年以来，成都市在统筹城乡发展的纲领下，对土地制度的创新进行了大量的探索，在现有制度框架下，对土地增值收益分配方案进行了大幅度的改革，从而实实在在的提高了农民在城镇化进程中土地增值部分的分配份额。

具体说来，在农村土地制度的改革中，成都有以下创新之处：第一，探索不同区位的农地与农村建设用地互换。这是对两个“差价”的充分认识与利用：一个“差价”是农村土地与建设土地的价格有着巨大的差距；另一个“差价”是不同区位的土地价格有着巨大的差距。因此，通过用地“指标”的交易，将土地价格较低区位的农村土地与土地价格较高区域的建设用地进行“置换”就能在不减少耕地面积总量的前提下获得巨大的土地收益。国土资源部在2004年以后对此项创新予以多次约束与规范，使之在置换空间的选择上更加严格。之后，成都的置换一般都没有跨过“县”或“区”的范围。第二，通过“占补平衡”等举措，将部分土地财政收入用作“土地整治”。成都通过对农村的田、水、路、沟渠、林等进行综合性的整治，取得了一举多得的效果。一方面，通过对农村土地的综合整治，增加了农村土地的数量、提高了农村土地的质量；另一方面，通过综合整治新增的农村土地面积可以作为“耕地指标”去满足城镇化扩展对土地的需要。特别是通过村庄整治，将农户宅基地复垦为耕地，所产生的“耕地指标”将获得货币补偿，用于新农村建设，农民的居住条件也获得大幅改善。第三，积极探索与尝试农村集体建设用地直接入市的新路径。成都在“5·12”大地震灾后重建中大胆创新的“城乡联建”模式，在三道堰镇所采取的“居民户投资、政府规划协调颁证”的小城镇开发模式，在蛟龙工业港在集体土地上建工业园区，将“挂钩”项目扩大适用范围，实事求是的处理农村土地历史遗留问题等实践，对农村集体土地的使用予以了较大的创新。第四，强调农村土地确权的重要性，从试点开始，积极摸索农村各项土地资源、房产的确权工作。

重庆模式

重庆对农村土地制度的最大创新之处在于通过设立农村土地交易所，举行农村土地交易会，将城乡建设用地挂钩指标进行转让交易，也就是“地票”交易。按照2008年11月通过的《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》相关规定，“地票”，也就是“建设用地挂钩指标”，“特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标”。“地票”交易也可以看作是对成都的城乡建设用地挂钩流转制度的进一步创新，一是在成都的基础上，重庆的“地票”交易的空间范围更大，可以在重庆市内跨区县流通；二是还设有专门的交易平台通过公开竞购的方式实施交易。

当然，为了规避政策风险，重庆对“地票”的交易也进行了一系列的限制。首先，明确要求申让方必须是“地票”的合法持有人。其次，由市政府对城乡建设用地挂钩指标交易的总量实行计划调控与合理确定。最后，统一制定了城乡建设用地挂钩指标的基准交易价格，如重庆市主城区耕地开垦费为30万～60万元/h㎡，新增建设用地土地有偿使用费为40～80元/㎡。