新加坡国土空间用途管制及其启示

戴林琳 吕晋美 冉娜·哈孜汉

新加坡作为国土面积仅有721平方千米、人口570万、人均GDP6.52万美元（2019年数据）的城市型发达国家，土地资源极为匮乏是其发展的首要制约因素。通过设计一系列行之有效的国土空间用途管制制度，新加坡实现了有为政府与有效市场的深度结合。一方面通过实施层面精细化的用途管制，约束开发建设行为不偏离城市发展长远目标;另一方面又通过设置可控的自由裁量权，为应对外界环境变化与市场不确定性提供了弹性，有效引导市场在不同发展阶段均能发挥积极作用。新加坡在土地所有制和行政体制方面与我国有一定的相似性，新加坡的国土空间用途管制经验，尤其用途管制制度设计中的弹性化和精细化的主导思维，对于我国尤其是土地资源较为缺乏的大城市建立实施国土空间用途管制制度具有借鉴和参考意义。

新加坡国土空间用途管制总体框架

面向实施的模块化空间分类管理体制。新加坡威权行政体制和公有制为主的土地所有制，决定了可由政府统一进行空间用途管制和土地发展权的分配。在规划管理层面，中央政府对土地资源采取规划与管理分离的模式，由国家发展部下辖都市重建局统一规划、律政部下辖土地管理局统一管理。而在具体实施层面，由土地管理局按照主要功能将空间类型划分为居住、产业、城市综合发展三大模块，分别授权三个法定机构代为行使土地管理权，负责相应的各类土地一级开发、土地使用权出让等。通过规划统筹之下的模块化土地分类管理架构，将空间用途管制与城市经济社会发展、城市空间品质塑造有机结合，尽可能地提高有限土地资源的利用效率，优化土地资源配置和空间利用方式，使“有限土地”变“无限空间”。

面向市场的发展型开发建设管理机制。新加坡空间规划体系由都市重建局负责统筹规划编制并建立，制定包括概念规划、土地利用规划、总体规划等一系列规划及政策文件，作为国土空间用途管制的依据。在此基础上，将建设空间的开发建设管理作为国土空间用途管制的核心，围绕土地使用权出让和规划许可审批两个重点环节，建立了发展型开发建设管理机制。

面向公众的一站式信息共享管理平台。都市重建局建立的一张图空间信息管理平台是新加坡国土空间用途管制实现信息化、高效率、公平性的重要基础支撑，面向政府管理机构和社会公众实时同权开放。平台以表达建筑平面要素的全域现状图为基底，以具体宗地为基本单位，按照次区—地区—区域三个层级的规划管理单元，整合各类规划成果、管理信息和市场信息，并根据规划管理决策和市场信息变化即時更新，实现了规划、建设、使用等土地利用不同阶段的全流程、一站式管理服务。

主要依据：空间规划体系

两级规划，落实城市发展战略。新加坡空间规划分为两级，即战略性的概念规划和实施性的总体规划，二者范围均为全域陆地国土空间，包括岛屿和规划填海造田范围，不含其他海域。概念规划是指导城市未来40～50年发展方向的长期规划，核心内容是提出发展战略、明确应对策略与空间结构。总体规划是新加坡空间规划体系中唯一的法定规划，指导城市未来10～15年发展，是对概念规划的战略落实和空间细化。

蓝图稳定，预留开发建设弹性。随着社会经济发展不同阶段的需求变化，从产业布局、资源保护等角度对局部功能结构进行调整和完善，并进一步落实在总体规划修编中。在概念规划对空间蓝图保持相对稳定的基础上，总体规划在时间和空间维度上都预留了充分的开发建设弹性。除了预留发展备用地之外，还设置了复合区划类型，为创造高品质生活和工作环境提供支撑。

专项规划，指引空间品质提升。为落实概念规划提出的打造宜居生活环境、提高城市空间品质的要求，都市重建局在总体规划之外，编制了一系列专项规划，对不同区域、不同要素的开发建设进行专项引导。专项规划主要包括公园和水体规划、有地住宅区规划、建筑高度控制、活动功能引导带规划等类型，成果形式包括平面图则、详细设计导则、三维空间模拟等。

重点环节：土地出让管理

制定土地出让计划，逐级细化空间规划。政府每半年更新一次土地出让计划，有序组织开发建设项目，分步落实概念规划和总体规划。都市重建局等土地管理代理机构在制定土地出让计划时，需结合当前市场需求及周边开发建设情况，对待开发用地进行鉴别遴选。通过规划准备环节，采用“一事一议”方式，在总体和专项规划的基础上制定详细的土地出让条件。

利用综合调控手段，有效引导经济发展。由于可供建设的存量土地极为有限，政府对国有土地出让较为慎重，每年仅出让几十宗土地，并采取土地出让价格、出让年限、支付方式等综合调控手段，对各类功能的土地出让进行规模控制和发展引导。税务局的土地估价师每半年根据区位、区划、容积率等综合因素，确定次区一级的指导地价;由各土地管理代理机构根据详细的土地出让条件确定每个地块的底价。

丰富项目招标方式，强化管控重点地段。新加坡土地出让可采取招标、拍卖、有价划拔等多种方式。目前三个土地管理代理机构负责出让的国有土地多以公开招标为主，竞标者众多的小型住宅用地或历史建筑用地采用拍卖方式。针对影响城市发展与空间品质的重点地段，土地管理代理机构采取双信封或固定地价两种招标方式。双信封招标分为概念评估和价格评估两个环节。通过概念评估遴选的投标，才可进入价格评估环节，由价高者中标。固定地价招标针对城市发展的核心地带，投标前公开地价，只对规划设计方案进行评估，确保政府获得最佳概念方案和商业计划。

借鉴与启示

统筹集中管控与分类管理，处理好“合一”与“专一”的关系。从新加坡经验来看，土地规划管理部门的重要职能是高效土地资源利用效率，激活并保持城市发展活力。目前，我国由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，编制“多规合一”的国土空间规划，实现各类自然资源的统筹保护、系统开发与综合利用。但需要注意的是，在国土空间用途管制制度建设与落实中，面临工业用地提质增效、农村集体建设用地盘活利用等难点问题，需加强与工信、农业等部门的协同，基于规划统筹“合一”，在明确空间底图、底数、底线与空间蓝图的前提下，开展目标导向的“用什么管什么”机制探索。在自然资源管理部门统一管控前提下，适度授予相关职能部门特定土地管理权限，或成立专门的分支、代理机构，从功能使用和管理需求角度，细化“专一”功能空间的用途管制规则，加强协调性、提高操作性，进一步完善和构建“面向实施”的国土空间用途管制制度。

统筹总体规划和详细规划，处理好“底线”与“弹性”的关系。从“花园城市”到“花园里的城市”，自然生态空间的底线保护是新加坡空间规划体系的重要内容。借鉴新加坡国土空间用途管制经验，在我国地方实践中可考虑采取两种方式进行落实：一是设置多种用途并存的混合用地地类，并设定可兼容的建筑用途与允许建设的规模;二是为商业服务业用地、工矿用地等已有用地增设一定比例的白色成分，并设定准入标准。除了对用地分类的调整之外，还应建立与之配套的土地价格确定、租售方式选择、规划许可核发等管控规则，为国土空间开发建设行为预留弹性，增强空间利用的功能选择性和市场适应性，推动建立刚柔并济、弹性可控的用途管制规则体系，可进一步完善和构建“面向市场”的国土空间用途管制制度。

统筹专业保障和公共参与，处理好“专业化”与“大众化”的关系。新加坡采用的“一事一议”自由裁量模式，一方面得益于隶属政府机构内部、规模庞大的专业管理团队的技术支撑;另一方面，政府管理机构与社会公众的共享管理平台，也是实现公平公正的规划决策和管理实施的重要保障。目前，我国规划管理部门的专业团队尚不能满足精细化管理需要。需加强多学科、专业化、规模化的管理队伍建设，为国土空间用途管制制度提供可靠、持续的专业保障。同时，在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设中，可考虑通过政府公众号等方式向公众适度、及时开放相关信息，以更好地凝聚社会共识;在整合各类规划、管理等方面数据的同时，将土地价格、土地出让等公开性的市场信息一并纳入，以充分发挥市场机制对于各类空间要素优化整合的积极作用。总体来看，通过“专业化”管理工作与“大众化”信息平台的协同发展，有利于我国国土空间用途管制实施能力的逐步提升和实施基础的不断夯实，可进一步完善和构建“面向公众”的国土空间用途管制制度。（摘编自《中国国土资源经济》2021年第2期）