镇政府能否通过拍卖转让划拨国有土地使用权

张趁心

案   例

某镇政府有一处占地面积4.2亩的社办厂，土地性质为划拨用地，该厂破产后，土地闲置多年，地上有600平方米建筑物及其他附属设施。2020年4月，镇政府委托拍卖公司对4.2亩土地进行公开拍卖，张某经过竞买程序后取得了4.2亩土地使用权，并和镇政府签订了为期10年的租赁合同。双方约定，承租人张某享有该社办厂土地、建筑物及其他附属设施的使用权，但不得改变现状。

2020年8月，张某由于业务需求，未经镇政府同意，私自在厂房内新建了一个面积900平方米的彩钢生产车间及办公楼，后被自然资源部门发现并立案调查。

2020年10月，自然资源部门以张某违反新《土地管理法》第53条和第77条的规定，对其下达行政处罚决定：1.责令退还违法占用土地900平方米;2.没收在违法占用900平方米土地上新建的建筑物及其他设施;3.处非法占用土地每平方米3元的罚款计人民币2700元。

张某不服，以自然资源部门认定事实错误和法律使用错误为由，向人民法院提起民事诉讼，要求撤销自然资源部门下发的行政处罚决定。

焦   点

1.镇政府能否通过拍卖转让划拨国有土地使用权？

2.张某是否构成违法占用土地？

分   析

首先，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第6条“市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出讓方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，以及国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条规定“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人…… ”镇政府拥有使用权的土地，是国家通过划拨所得，而镇政府不是拥有土地使用权的公司、企业、其他经济组织和个人，而是行政机关。因此，该土地不得转让，镇政府无权转让。

其次，双方签订租赁合同属于无效合同。根据原国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的通知第5条“租赁期限六个月以上的国有土地租赁，应当由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同”的规定，本案租赁期限10年已经属于长期租赁，必须由县级以上土地行政主管部门和张某签订租赁合同才符合法律规定。

就本案而言，依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第6条的规定，镇政府无权委托某拍卖公司进行公开拍卖，张某虽然经过拍卖程序取得了土地使用权及附属设施使用权，但依据《规范国有土地租赁若干意见》第5条的规定，必须由县级以上土地行政主管部门和张某签订租赁合同。镇政府委托某拍卖公司拍卖划拨国有土地行为存在超权，属于无效行政行为，其租赁合同也应属于无效合同，因此，张某的建设行为属于违法占地。

本案的意义在于划拨国有土地在一定条件下是可以出让、转让、出租、抵押的，前提是必须具备或者达到《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条第4项的规定条件，必须向政府补交土地使用权出让金或者以出租所获效益抵交土地使用权出让金。因此，镇政府和张某所签订的租赁合同违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44和45条的强制性规定，该合同属无效合同，张某的建设行为也不具合法性。（作者单位：西华县自然资源局）