服刑结束后，他们面临养老困局

南方周末记者 刘怡仙 南方周末特约撰稿 力行

农健　❘　插画

★马永杰参与的多起诉讼中，当事人要求的并不是刑满释放后继续享有机关事业单位人员的待遇，而是把此前的养老保险关系转移至企业，按照企业标准办理退休，安度晚年。

山东一县人社局在法庭上回应，他们无法履责的原因是相关政策规定的滞后和缺失，“我们想办理也无法办理”。

“受到刑罚的人，依法已承担了刑事责任，不应再承担其他不利后果。如果消除犯罪前的工龄，就意味着对以前劳动权利的否定和对养老金的剥夺，这实质是刑罚的扩展和延伸。”

程剑敏一直在等，等“群友”李洋的案子有个好结果。

2021年4月，李洋诉济南市社会保险事业中心不履行法定职责一案由最高法提审。程剑敏想，如果李洋胜诉，自己或许也能因此领到养老金。

程剑敏61岁，山东省菏泽市东明县人，曾任县经济委员会的调度室主任，常年坐办公室。如果不“出事”，他将和同事一样，退休时每个月领到六七千元的退休金，过着还算优渥的晚年生活。

但2014年，他因受贿罪及滥用职权罪被判处有期徒刑一年。刑满释放后，已被开除公职的他先后在纸厂打零工、和爱人开小饭店、给人看大门，勉强维持生活。

2020年8月，程剑敏年满60岁办理退休手续。这时候他得知，自己的工龄因犯罪清零，缴费13年的机关事业单位养老保险不被认可，仅剩出狱后6年多的企业职工养老保险缴费记录。这意味着，他还要再工作8年多，才能满足15年的企业职工养老保险缴费年限，从而领取养老金。但此时的他双膝股骨头坏死，经过数轮手术，已经失去劳动能力，每月还需支付八百余元的药费。

程剑敏逐渐知道，全国各地与他境遇相似的人有不少，其中一些反复信访或起诉人社部门。“我们交了养老保险，为何得不到基本的养老保障？”程剑敏这样问。

曾代理多起此类案件的律师马永杰认为，他们的窘境一方面源于受过刑事处罚的前科人员遭到排斥，基本社会保障权益不被重视；另一方面，也与养老金并轨改革过程中，对这一群体的政策缺失有关。

“群友”的期待

在程剑敏所在的抱团取暖微信群里，济南老人李洋是最重要的参考案例。

69岁的李洋自2012年开始便与当地社保部门反复沟通。近十年来，他与济南市社会保险事业中心（原济南市社保局）的诉讼历经济南市市中区法院、济南市中院、山东省高院的数次审理，至今仍无定论。

根据裁判文书网信息，李洋从1970年参加工作，1994年开始，他所在单位按照事业单位标准为其缴纳养老保险。2000年7月，他因犯罪被判处有期徒刑五年，单位同期作出开除李洋的决定。服刑三年后李洋获得假释，开始以社会灵活就业人员身份缴纳养老保险。算起来，到2012年5月底，养老保险刚好缴满15年零1个月。

但2012年5月，李洋年满60岁前去济南市社会保险事业局的办事处办理退休手续时，未能获批，原因是李洋的缴费年限不符合法定退休条件。李洋对此不服，于是起诉济南市社保局。

数次诉讼中，双方矛盾逐渐聚焦在工龄计算与社会养老保险待遇是否挂钩。济南市社保局认为，李洋被开除公职后，1994年到2000年的工作时间不能计算为连续工龄。同时，这段有实际缴费的时间也不能算作养老保险缴费年限，他的个人缴费只能做退费处理。

济南市中院认为，济南市社保局拒绝为李洋办理退休手续并无不当。该法院曾表示，工龄和基本养老保险待遇不属于同一法律关系，根据中央综治委等部门2004年的相关文件规定，犯罪职工在判刑前建立的企业职工养老保险关系，刑满释放后应该可以接续。但由于李洋此前缴纳的不是企业职工养老保险，这一处理方式在此后上诉过程中也被否决。

不服法院判决的李洋向山东省检察院申请监督。最高检认为李洋的申请符合行政诉讼法中规定的“原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的”“原判决、裁定适用法律、法规确有错误的”两种情形，向最高法提出抗诉。2021年4月，最高法决定提审该案。

李洋本人颇为谨慎，婉拒了南方周末记者的采访，仅表示“只要有一线希望，我就要把全部的司法程序都走完”。

但程剑敏和群里的“群友”们对此抱有期待：“他的（诉求）能认可的话，我们也能。”

程剑敏身体不好，不便再往人社局、单位跑动维权，只在群里不时关注其他群友的案件进展。他双腿动过手术，不能久坐，也不能久站。2020年开春还能给人看大门做些杂活，每月领取1800元的工资，但冬天快到的时候，他便受不住了。

2020年10月，他回到山东菏泽的东明县城，和儿子住在一起，“打理菜园子，看家做饭”。程剑敏的老伴59岁，刚退休两年多，每月养老金两千多元，现在每天也出去干零活，卖保健品。

46岁的陈桂军是群里更为积极维权的。他一点点翻找条例，和当地人社局沟通、信访、起诉记录能列上好几页纸。他原在江苏省盱眙县的渔政监督管理站工作，2015年因工作失误被以玩忽职守罪判处有期徒刑8个月缓刑1年。缓刑期满后，陈桂军被单位开除公职。

在江苏，曾有明确规定被判刑的公职人员缴纳的机关社会养老保险会终止缴费。但他看到人社部2017年的文件规定，认为可以将机关事业单位的养老保险转移至企业职工养老保险。

陈桂军心里盘算了一番，尽管自己放弃机关事业单位工作时的缴费年限，重新开始缴纳企业职工养老保险，也能在60岁前满足15年缴费期限，按照企业职工标准退休。但“（养老保险）交的年限越长，基数越大，每月的养老金越高”，他想申诉，要求过去18年所缴的机关事业单位养老保险转移至企业职工养老保险。

老有所养留“真空”？

律师马永杰自2013年代理李洋案，此后逐步接触到越来越多相似困境的人，他所代理的同类案件也增至17宗，涉及辽宁、江苏、山东、湖南、河南等多个省份。

马永杰将这些案件进行梳理后认为，这一群体的困境与养老金并轨的大背景息息相关。

上世纪90年代以前，机关事业单位与企业实行大体相同的退休制度，即退休费由单位统筹，以工作年限和职务级别为主要考量因素。

1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》出台，开始确立了社会统筹与个人账户相结合的企业养老保险制度，2010年社会保险法的颁布使之进一步完善。而机关事业单位一直沿用原有退休制度，形成了养老保障的“双轨制”。

2015年，时任山东省人社厅厅长韩金峰就曾指出“双轨制”带来的矛盾：机关事业单位与企业之间养老待遇确定和调整难以统筹协调，待遇差距拉大；机关事业单位与企业之间养老保险关系跨地区机关转移接续困难，制约人力资源在事业单位与企业之间合理流动和有效配置等。

事实上，1995年左右上海、山东、江苏等多地都曾有试点机关事业单位养老保险制度改革，开始实行了个人缴费。陈桂军所在的江苏盱眙县就属于试点改革范围，自1997年至2015年3月，他每个月都有个人账户的缴费记录，只是个人缴费占工资比例仅2%，较企业的8%要低。

“机关事业单位养老保险制度发展非常缓慢，在缴费标准和比例上和企业养老保险也有所不同，很多试点单位在职工退休时依然还是依据工作年限和职务来认定退休待遇，缴费年限和缴费基数仅仅起到参考作用”，马永杰认为试点期间，机关事业单位养老保险制度没有实质进展。这也是李洋案中，双方反复争论“工作年限”为何与“缴费年限”混淆的历史背景之一。

直到2015年1月14日，由国务院发布机关事业单位工作人员养老保险的改革决定，所有机关、事业单位职工养老金不再由政府财政全额发放，今后也要缴纳相当于工资8%的费用，实现“养老金并轨”。

陈桂军缓刑期满时，看到2017年人社部出台的改革配套文件规定，“参保人员因辞职、辞退、未按规定程序离职、开除、判刑等原因离开机关事业单位的，应将基本养老保险关系转移至户籍所在地企业职工社会保险经办机构”。这意味着养老保险并轨以后，转移接续不再成为阻碍。陈桂军向盱眙县人社局提出诉求，将自己机关事业单位养老保险关系转移至企业职工养老保险。

盱眙县人社局回复，陈桂军提到的文件规定只适用于改革以后缴纳的养老保险。对于此前地方改革试点中参保的人员，江苏采取的办法仍然是依据工作年限“视同缴费”（没有实际缴费，但当做缴费了），同时退回试点改革中的个人缴费。“相当于原来的试点不作数了”，马永杰这样理解。

那么陈桂军被判处刑罚后，是否也能一样将工作年限视同缴费呢？“暂无明确规定”，盱眙县人社局回复陈桂军，目前只能暂时封存养老保险关系，待新规出台。

早在2018年，江苏省东台市机关事业单位社会保险管理处主任崔亚平曾专门撰文评论这样的案例。在这篇标题为《老有所养不应留“真空”》的文章中，他提到，无论是2017年人社部下发的配套文件，抑或是地方改革试点的政策，对开除、判刑等原因离开机关事业单位的人员，2014年10月1日前在机关事业单位的工作年限是否视同缴费年限都没有明确规定。

崔亚平认为，社会保险法已于2011年7月1日起正式实施，在该法的统一规范下，上述人群参照企业职工养老保险的有关政策，统一续接养老保险关系，领取养老保险待遇，保障参保人员的合法权益是“完全有可能，也是十分必要的”。

各地政策不一导致不平

马永杰分析，机关事业单位养老保险改革由中央推动，2014年10月1日后的保险转移接续手续明确，判刑与否并不影响。但改革前的试点工作由地方主导，因此试点期间的养老保险缴费如何转移衔接，也由地方制定政策。

地方制定的政策大致能分为两类：一类为认可试点实际缴费年限，如河南省人社厅、河南省财政厅2011年发布的文件规定，曾经被判刑或开除的机关事业单位人员参加企业职工养老保险，“以实际缴费年限享受养老保险”，受处分前参加的机关事业单位养老保险个人缴费可以转入企业职工养老保险个人账户，合并计算。

另一类则认为职工被判刑后应当终止养老保险关系，之前的缴费年限一律无效，个人缴费部分予以退还。例如2004年江苏省人社厅下发《关于参加机关事业单位养老保险的人员受行政、刑事处罚有关问题的处理意见》，但该意见目前已因改革后新文件出台而自动失效。

陈桂军在整理证据时，曾列入五个结果不一的参考案例，包括山东成武县、河南省周口县的判决案例，以及一个他隔壁区的案例——洪泽渔政原站长判刑后依然享受了退休待遇。

在马永杰看来，不同省份不同县市处理这一问题的不同政策，易导致该群体产生不平。

程剑敏向南方周末记者提到山东菏泽的戴力案件，称该案判决充分尊重了刑满释放人员的基本权益。

该案发生在机关事业单位养老保险改革后不久，2015年7月，山东省菏泽市63岁老人戴力，因不满退休三年未领到养老金，将当地人社局告上法庭。他自述称，自己1972年开始工作，在部队服役17年，在县政府办公室、县城乡建设局任职多年，累计缴纳社会养老保险15年，工作年限37年。

菏泽市成武县人力资源和社会保障局在庭上回应，他们无法履责的原因是相关政策规定的滞后和缺失，“对原告享有的养老保险待遇标准核算，没有可具体操作的政策依据”“我们想办理也无法办理”。案件公开庭审后，人社局因向上级机关请示，曾申请中止审理10个月。

菏泽市中级人民法院审理后认为，“养老保险作为社会保障制度的重要组成部分，旨在对失去劳动能力的老人给予养老保障”“参加社会养老保险的个人，按规定依法享受社会保险待遇”，判决县人社局履行为戴力办理养老保险职责。

“不符合社会保障理念”

中国劳动关系学院教师向春华认为，过去养老金由财政拨款，被称作“退休工资”，它作为公职人员工资待遇的一部分存在。相较于企业职工，这份退休工资优厚许多，这也是当时养老金并轨呼声很高的原因。如果公务员贪污受贿，违反基本职业道德，还能享受这么高的养老待遇，“这个可能是有问题的”。

他提到，依据2012年中组部、人社部、监察部的相关通知，“行政机关任命的事业单位工作人员受到刑事处罚，处分决定机关尚未作出开除处分决定的，从人民法院判决生效之日起，取消原工资待遇”。

上海政法学院教授、中国社会学会犯罪社会学专业委员会原会长吴鹏森提出，应重新理解“公务员待遇”。一种观点认为，公务员享有的所有待遇都是公务员待遇。但按照吴鹏森的理解，公务员高于其他职业的待遇才是公务员待遇。如果公职人员犯罪，剥夺的是其高于其他职业的待遇。“对照一般的企业，过去数十年工作的社会养老保险还是（应该）承认的”。

马永杰告诉南方周末记者，目前企业职工犯罪判刑，刑满释放后其企业职工养老保险关系是可以转移接续的。他参与的多起诉讼中，当事人要求的并不是刑满释放后继续享有机关事业单位人员的待遇，而是要求把原来实际缴费的养老保险关系转移至企业，按照企业标准办理退休，安度晚年。

陈桂军尝试向省人社厅诉请将1997年至2015年工作时间计算工龄和确认养老保险缴费年限，看能否视同缴费。盱眙县人社局称，依据1959年《内务部关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》，工作人员受过开除处分或者刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限。这意味着，陈桂军的工作年限清零了，没有视同缴费的前提。

这份1959年内务部复函，并不是第一次出现在这类案件中。在山东李洋案中，它也被法院认定为现行有效的规定。

马永杰说，这份文件是计划经济条件下的产物。用今天的观念来看，它剥夺了刑满释放人员的财产性权益。

“如果我们现在还坚持这样一种不区分（犯罪）行为、情节，也不区分人员的生活状况，一概采用一犯罪养老金就彻底没了（的方案），是不符合现在社会保障理念的。”向春华说，宪法保障公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。原公职人员也是公民的一部分，不会因犯罪而被剥夺公民身份。

河南省高级人民法院官网曾于2011年刊发《刑满释放人员能否享受养老保险待遇》一文，作者是济源中院及焦作中院法官。他们在文中针对一起企业职工刑满释放后能否领取养老金的行政案件做了分析，认为应该纠正排斥服刑人员的养老保障观念：

“受到刑罚的人，依法已承担了刑事责任，一旦执行完毕，该人不应再承担其他不利后果。如果消除犯罪前的工龄，就意味着对以前劳动权利的否定和对养老金的剥夺，这实质是刑罚的扩展和延伸，意味着一旦犯罪不仅承担刑罚责任，而且丧失以前劳动积蓄的养老权利，不能作为一个社会成员享有基本养老条件，惩罚延续终身。”

（文中李洋、戴力为化名）