无居民海岛房产开发可行性报告要素

摘要：岛屿房产是在岛屿旅游发展的基础上兴起的房地产新领域，房产开发可行性报告是前期房地产开发的最重要准备工作，通过对开发利用具体方案的科学性、合理性和可行性研究，提出该项目是否可行，为程序审查批准、后期开发利用提供依据。无居民岛屿房产开发有其特殊性，因此对无居民岛屿房地产开发可行性报告的内容组成进行研究具有必要性。

关键词：无居民海岛;房产开发;可行性报告

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）01-0028-32 收稿日期：2020-10-23

作者简介：陈远音，浙江大学公共管理学院。

1 研究背景及目的

岛屿房产是在岛屿旅游发展基础上兴起的房地产新领域，相比前些年火爆的商业地产、个人住宅等投资而言，如岛屿这样的小众标的，因为其稀缺性与唯一性如今正逐渐吸引着越来越多的金主为此豪掷千金。2019年我国人均GDP突破1万美元，在全民收入不断增加的同时，逐步形成了一个具有一定规模的高收入阶层。根据《2019胡润财富报告》显示，大中华区拥有600万元资产的“富裕家庭”总财富达128万亿元，其中，拥有亿元人民币资产的“超高净值家庭”总财富为77万亿元，占比60%，拥有3000万元美金资产的“国际超高净值家庭”总财富为72万亿元，占比56%。同时调查显示，亿元资产“超高净值家庭”中，房产占比15%。中国千万资产高净值人群地产是他们最主要的个人投资方向。以浙江省的嵊泗島为例，其房价近几年一直在逐步升高，大量的上海、浙江居民涌入购房。岛屿房产的开发与发展能满足这些高收入阶层的需求，在不远的未来将成为这些高收入阶层关注的消费热点。

房产开发可行性报告是前期房地产开发的最重要准备工作，通过对开发利用具体方案的科学性、合理性和可行性研究，提出该项目是否可行，为程序审查批准、后期开发利用提供依据。无居民岛屿房产开发有其特殊性，因此对无居民岛屿房地产开发可行性报告的内容组成进行研究具有必要性。

研究无居民岛屿房产开发可行性报告的特殊性要求，根据无居民岛屿开发面临的各种主客观环境，探讨在可行性报告编制的内容中必须予以充分考量的要素。

2 我国无居民岛屿开发面临的政策环境

2.1 无居民岛屿产权获得的方式

2.1.1 无居民岛屿的定义

2010年《海岛保护法》第57条，“（二）无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛”。

政策解读：相较于有居民海岛而言，无居民海岛没有村庄，没有街道，没有住址门牌号，没有邮政编码，没有常住户口的登记。但无居民海岛并不等于无人岛，不排除人在无居民海岛上从事必要的生产、生活活动。

“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。

政策解读：所有权属于国家所有，解释了无居民岛屿的定义即无居民户籍管理住址登记地，不存在基层组织。

2.1.2 无居民岛屿的使用权获得方式

当前，浙江省出台了《无居民海岛使用权招标、拍卖、挂牌出让管理暂行办法》，广东省出台了《广东省出让无居民海岛使用权招标拍卖挂牌管理办法》，山东省、广西壮族自治区、福建省等均出台了相关文件与条例，但只有浙江省、广东省已经有成交的“招拍挂”案例。

使用权取得方式分为两种，一是政府主动挂牌出售，但纵观“招拍挂”实施后的成交案例，仅有两处成交案例，分别为宁波大羊屿岛与珠海三角岛，此类岛屿多属于无争议岛屿，具有较好的进入开发条件;二是企业主动申请，企业可以根据《无居民岛屿名录》进行选择，编制《无居民海岛开发利用具体方案》和《无居民海岛开发利用项目论证报告》等相关文件然后进入审批程序，选择空间大。见图1。

因此，根据获取海岛使用权获取方式不同，无居民岛屿房产开发需要有政策可行性内容。包括对现有政策进行梳理，因房地产开发周期较长同时无居民岛屿开发领域方兴未艾，对近期政策变化进行预估也显得十分必要。

2.2 无居民岛屿产权的政策可行性落地问题

无居民岛屿开发相关法律文件出台较晚，存有较大的灰色地带，研究政策如何落地依旧需要考虑的问题，主要包括：

一是法前用岛的权证问题。法前无居民海岛上的权证类型主要是林权证，以浙江省舟山为例，舟山市共核发林权证26个，核发总面积16140.99亩，涉及232个无居民海岛。因此，当这些存在林权证的无居民海岛遇到开发需求需要办理无居民海岛使用权证时，就会不可避免地与现有权证相冲突。

二是习惯海岛使用权问题。在《海岛保护法》实施之前，沿海村民就对周边的无居民海岛进行了不同类型和不同程度的开发利用，长期以来遵循“先占先得、无偿使用”的原则，从事生活生产活动。

随着《海岛保护法》的施行和《无居民海岛使用金征收使用管理办法》的出台，历史遗留权证与新出台的海岛使用权证产生了冲突，沿海村民的习惯海岛使用权与国家所有权之间产生了冲突。在现有的法律制度框架下，旧权证及习惯海岛使用权当属违法。

因此，考虑到政策冲突问题，进行开发场地调查分析显得尤为重要。无居民岛屿房产开发需要有政策可执行性及如何解决政策冲突的内容，阐明项目所在海岛及周边海域开发利用活动的位置、类型、方式、规模、权属以及与本用岛项目的位置关系等，界定项目用岛的利益相关者，分析利益相关内容、涉及范围等。开发可行性报告内应包含对可能产生的政策冲突有初步的预判和协调冲突解决的方案等。

3 我国无居民岛屿开发面临的融资环境

我国第一批可开发利用的无居民海岛用于旅游娱乐用岛的有105个。其中有38个已被开发利用，以政府主导开发的有29个，以民间资本独立开发的只有9个。

目前，首批可开发利用的无居民海岛中，钦州市滨海新城项目中独山背岛将被建设成为旅游休闲岛，开发中政府负责对该岛生态环境以及周边红树林进行整治修复，由企业进行娱乐项目的开发与利用，现已投入运营。蜈支洲岛，坐落在三亚市北部的海棠湾内，由当地政府负责进行生态环境治理，当前已经被评为5A级旅游区。

而个人与企业独自开发这种模式也在其他地方有所应用，但基本上该模式仅限于旅游娱乐用岛的开发。如2011年11月11日，宁波大羊屿岛以2000万元被宁波高宝投资有限公司购买下该岛屿50年使用权，将其作为高端旅游休闲区开发。

旅游业界格外推崇的蜈支洲岛，已经成为我国无居民海岛开发的成功样本。在当地政府没有投入大量资源的情况下，依靠外来的社会资本，蜈支洲岛从一个荒凉的无人小岛变成了一个5A级旅游胜地，投资30亿元产生了年收入12亿元的经济效益。

而我国第一个公开拍卖的无居民海岛——浙江大羊屿岛，拖了近3年才动工开发，计划投资金额为5亿元，目前仍未能完成初步施工。

此间对比不难看出，以政府投资为主的无居民岛屿开发情况远好于企业投资。以政府为投资主体的模式，决定了其运作方式的非市场化，政府主导的无居民海岛旅游开发项目属于非市场化的运作模式，供给效率有限，不能有效满足公众的需求。这同时也从侧面反映了企业无居民岛屿开发面临的融资环境困难。

一方面，民营企业主要还是以内源融资为主，如福建连江县无居民海岛洋屿岛的投资开发便主要以此为融资方式。据投资该岛的企业家描述，买下洋屿岛的资金为460多万元，而光投资2个海坝就用了3亿多，且全部来源于自有资金，而无居民岛屿开发项目投资资金巨大，企业自有资金无法满足其投资需求。

另一方面，民营企业的银行融资依旧较难。近年来，我国虽然为拓宽无居民海岛房产开发的融资渠道，一直在积极探索无居民海岛使用权抵押贷款融资，如福建在对无居民海岛洋屿的开发中就尝试了该模式，该岛业主通过将无居民海岛使用权抵押给银行获得贷款融资，但目前该抵押贷款的可操作性不强，无居民海岛使用权抵押贷款机制尚不成熟。

无居民海岛房产开发项目的建设周期长，项目投资回收慢，而且一旦决定投资后，就必须保持施工的连续性，否则，只会造成前期的投入资金“打水漂”。因此，在编制无居民岛屿房产开发可行性报告中对开发所需的资金采取什么样的融资结构，推测资金的回收期、收益率，进行充分的财务评估和风险评估尤为重要。

4 我国无居民岛屿开发面临的生态环境

无居民海岛是由岛陆、岛基、岛滩和环岛海域组成的一个完整而独立的生态系统。无居民海岛的生态环境特征、资源特点及影响开发利用的因素与陆域不同。

房地产行业比任何其他行业都更依赖于自然环境，不合理的开发利用容易使生态环境遭到破坏，一旦破坏则无法恢复。生态环境往往还是海岛房地产的独特优势，如果只注重开发，而忽视生态保护，则不利于无居民海岛的可持续发展和长期受益。无居民海岛旅游开发项目需以保护环境为前提，刚性约束强。

由于无居民海岛面积狭小、生态脆弱，容易遭受破坏且破坏后难以恢复，房产开发必将对其生态环境产生一定的破坏。因此，生态环境评估是判断无居民海岛是否适宜开发的重要前提，可避免开发造成重要生态系统破坏。无居民海岛的自然、资源及社会经济条件是开发的重要基础和依托，其开发可行性是判断无居民海岛是否适宜开发的必要条件。

可行性报告应该包含两方面考虑，一方面是海岛资源要素评价，包含海岛及其周边海域的生态本底现状，阐明重要的生态系统和特殊生境、需要特殊保护的自然保护区、珍稀濒危生物和海岛特有动植物、古树名木等的分布和特征等。另一方面房地产开发需要对生态影响进行评估，如分析海岛开发利用对植被占用或影响的面积、影响方式、影响程度。例如分析项目用岛对岛上淡水的占用、消耗及其可能产生的水环境影响，给出影响范围和程度;分析项目用岛对周边海域水质、沉积物质量、生物、生态环境的影响，给出影响范围和程度，对生态损害价值进行评估。

因此，在无居民岛屿房产开发可行性报告中需通过建立合理的生态要素-影响评估体系确定海岛开发适宜程度是否满足刚性需求以确定房产项目的可行性。建立以生态重要性和开发可行性为核心的无居民海岛开发适宜性评价指标体系则更为直观和具有说服力。

同时，生态环境保护行为会增加开发的成本，因岛屿情况的特殊性，废水处理、固体废弃物处置都是增进环境保护的基本措施，在可行性研究阶段就要将其纳入可行性考量的范围内。

5 我国无居民岛屿开发面临的自然环境

自然条件是海岛开发的基础，决定开发的成本和难易程度，无居民岛屿开发环境复杂，气候条件、水文动力状况等都会影响开发的进度。在编制无居民岛屿开发的可行性报告中，对目标岛屿进行自然环境评估尤为重要。自然环境状况会决定开发的方式及可行性，主要应该包含以下几个方面。

5.1 海岛地质环境概况评估

由于无居民海岛都位于我国沿海地区。其特殊的地理位置和气候条件，容易造成自然灾害频繁发生，尤其是台风及暴雨季节，极易造成损失。应根据项目所在海岛海岛及其周边海域的地形地貌与冲淤状况、自然灾害、工程地质状况等进行评估，针对自然环境状况进一步评估项目工程的施工工艺和生产工艺是否能满足需求。

5.2 海岛及其周边海域水文环境概况评估

水文动力状况同时会影响施工进度和后期收益的预判。例如年均影响与登陆岛屿的台风及风暴潮次数、海岸线受侵蚀情况、海雾天数、赤潮发生概率等因素均予以考虑。

5.3 海岛及其周边海域施工条件概况评估

无居民海岛远离大陆的地理特性以及岛屿本身缺乏开发的基础条件。由于无居民海岛特殊的地理环境和区位条件，岛上没有用于开发建设的原材料、人力，一切都要靠外面“输入”，其开发成本比陆地要高得多，而且许多无居民海岛还是个“荒岛”。目前仍还处于原始未开发或半原始状态，岛上水、电、路等基础设施，根据近陆距离、可到达情况等要素评估其是否能开展施工的基本条件。

因此，无居民岛屿房产开发可行性报告必须充分预估施工将要面临的自然环境情况，并将满足自然环境的需求改善纳入成本核算的范围内。

6 结论

本文讨论了无居民海岛房产开发可行性报告中的一些特殊性要求。无居民海岛的开发正处于起步阶段，对无居民海岛土地资源开发可行性研究的很多方法、方式和途径也还处于探索阶段，需要进一步发展和完善。

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