数字政务建设整体性治理模式、 架构分析与路径选择

徐玉德 董木欣

【摘要】数字政务建设不仅需要信息技术与政务流程的整合， 还要求治理目标、治理机制、治理手段等要素的逻辑协同， 以充分发挥政务系统的整体效应。 本文基于整体性治理逻辑提出数字政务建设“三位一体”的整体性治理模式， 在此基础上以数据驱动为导向构建数字政务整体性治理架构， 有效利用政务数据资源， 推进业务系统协同， 发挥政务系统整体效能， 为解决应对突发公共事件过程中暴露出的数字政务建设短板提供路径借鉴和决策参考。

【关键词】数字政务;整体性治理;政府职能;数据驱动

【中图分类号】D035      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）16-0140-6

数字政府建设是落实网络强国战略、推进政府治理体系和治理能力现代化的重要途径， 也是提升政府服务质量、增强政府公信力、建设人民满意的服务型政府的重要举措。 建设数字中国， 市场是基础力量， 政府要有效发挥作用， 以自身高水平数字化能力支持和引领数字中国建设[1] 。 数字政务作为数字政府建设的核心， 是政府引领数字中国建设的抓手， 也是国家信息化体系建设和国家治理现代化的关键一环。

近年来， 我国各地推进数字政务建设的成效显著。 《2020联合国电子政务调查报告》数据显示， 中国2020年电子政务发展指数（EGDI）排名上升20位， 在联合国193个成员国中排名第45位， 首次升入全球电子政务发展指数非常高组别。 但是， 我国与韩国、新加坡、日本等国家相比仍存在不小的差距①， 特别是各级政府在应对新冠肺炎疫情的过程中， 暴露出基层数据信息核录不实、信息共享与协调不畅等问题[2] ， 凸显了数字政务发展所面临的信息系统互通不足、数据开放共享受限、数据安全隐患犹存等瓶颈。 2021年《政府工作报告》中指出， 要“加强数字政府建设， 建立健全政务数据共享协调机制”， 为下一步持续推进数字政务建设指明了方向。 在国家治理现代化要求下， 应有效利用政务数据资源， 推进业务系统协同， 发挥政务系统整体效能， 为有效提升智能化公共管理水平提供重要支撑。

一、数字政务建设的整体性治理逻辑及模式

（一）数字政务建设的整体性治理逻辑

1. 整体性治理的演进。 “整体性治理”概念兴起于20世纪90年代， 旨在解决信息技术高速发展环境下的政府“碎片化”治理模式问题。 其代表性人物佩里·希克斯于1997年对这一理论进行了论证， 并与合作者在1999年和2002年发表的两部专著中对整体性治理的基本概念与策略作了具体阐述[3] 。 整体性治理的内涵可归纳为三个方面： 一是以服务公民需求为核心治理理念; 二是强调协调与整合， 为公众提供“一站式”无缝隙公共服务; 三是充分利用信息技术升级治理手段。 可见， 整体性治理能充分释放信息技术在政府治理过程中的赋能作用， 着眼于政府内部机构间的统一运作、执行， 主张管理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合[4] 。

从20世纪初整体性治理概念首次引入中国开始， 国内学者对整体性治理理论与我国政府治理模式的结合进行了一些探索性研究。 在政府职能开展方面， 随着我国“放管服”改革的推进， 应从整体性视角强化多元主体协同[5] ; 通过构建整体性综合行政执法模式， 消除碎片化管理， 实现执法服务的无缝隙供给[6] ; 从公共服务标准化、均等化、精细化三个层面构建整体性供给体系， 实现基本公共服务可及性[7] 。 在应对突发公共卫生事件时， 可利用整体性治理“精准防控”和“科学救治”的靶向目标， 有效提升突发公共卫生事件应急管理水平[8] 。 在数字化治理方面， 应充分发挥数据作为生产要素的赋能作用， 通过数据分析、信息服务、数据共享等数据治理方式将大数据技术与整体性治理理论结合[9] ; 有效开展整体性政府数据治理在公共治理领域的应用实践[10] ， 推动国家治理体系和治理能力现代化建设; 从整体性治理视角分析我国数字政府建设的协同困境， 突破政府在信息化领域的组织边界， 以形成整体推进的格局[11] 。

2. 整体性视角下数字政务建设的治理要素分析。 政务系统作为数字政务建设的实现载体， 其核心就是发挥系统的整体效应， 以实现整体功能的最优化， 达到整体功能大于部分功能之和的目的。 在数字化环境下， 政务系统建设基于整体效应的治理内核， 与整体性治理理论在治理目标、治理机制、治理手段等要素上呈现出一致性。

（1）治理目标。 整体性治理主张为公众提供“一站式”公共服务， 解决政府不同层级、不同部门、不同功能间因“碎片化”治理带来的目标沖突、责任不明、资源浪费、效率低下等问题[7] 。 数字政务旨在提高政务服务效率， 解决政府公共服务碎片化供给困境。 近年来， 各地政府陆续推广“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”甚至“一次都不用跑”等服务， 为群众和市场主体持续提供便捷、高效的公共服务。 可见， 整体性治理与数字政务建设的治理目标相符。

（2）治理机制。 整体性治理强调协调、整合与信任三大机制的综合运用[8] 。 协调机制致力于缓解主体之间的矛盾冲突， 通过塑造彼此认同的共同目标提升协同治理的效果[12] ; 整合机制包括不同层级、不同部门、不同功能以及公私组织间的整合， 注重治理资源整合以提高治理能力; 信任机制强调以信息共享、沟通对话、建立承诺等方式构建起信任关系。 在数字政务建设过程中， 通过央地间、部门间、区域间数据、政策、平台的协同、整合与共享， 提供高质量的政务服务， 实现政府的高效治理。 其中， 信任是共享的基础， 也是开展广泛数据共享的前提。 整体性治理与数字政务在协调、整合与共享的治理机制方面相统一。

（3）治理手段。 整体性治理是信息技术发展的产物， 强调依托信息技术实现政府内部流程优化再造， 提高政府决策的科学性、有效性。 数字政务系统搭载大数据、云计算、人工智能、区块链、5G等新兴数字技术， 打造“互联网+政务服务”， 赋能国家治理现代化建设， 不断推动政府职能转变和政务服务水平提升。 因此， 整体性治理与数字政务均以先进的信息技术为治理手段， 是有效支撑治理机制、实现治理目标的技术保障。

（二）数字政务建设的整体性治理模式

我国数字政务建设旨在构建统筹规划、标准统一、数据共享、业务协同、服务高效、安全可靠的政务系统。 基于数字政务治理三要素， 可构建治理目标、治理机制、治理手段“三位一体”的数字政务整体性治理模式， 充分发挥政务系统的整体效应。

第一， 数字政务建设的整体性治理模式以解决政府“碎片化”管理、提高政务服务质量和效率为根本目标。 数字政务建设最具“含金量”的指标， 无疑是为群众提供高效的政务服务。 在整体性治理视角下， 协调、整合、统筹规划各类资源， 统一数据标准与接口， 推动政务数据开发与共享， 以数字化治理手段为基础， 确保网络安全， 可有效保证数字政务治理目标的实现。

第二， 数字政务建设的整体性治理模式以协调、整合和信任为治理机制。 其中， 协调包括治理主体协调、政务数据协调和政策制度协调。 治理主体协调的核心在于各主体和决策方式的有序协同; 政务数据协调是当前数字政务建设的最大瓶颈， 政务数据整体性治理要求政、企、民三方数据的有效归集以及不同渠道数据的协调统一; 政策制度协调是指建立健全全国统一、延续性强的法律法规制度， 强化制度的规范引导。 整合强调治理资源的统筹， 以提升治理能力。 建立不同层级间、部门间、区域间、组织间的信任机制， 是实现数据共享和可信流转的基础， 也是政务数据有序开放的前提。

第三， 数字政务建设的整体性治理模式依托新兴数字技术， 实现全国一体化在线政务服务平台功能的完善优化。 数字政务的整体性治理手段既包括对全社会数据要素的治理， 也涵盖对创新数字技术应用的治理。 一方面， 数据驱动是数字政务建设的核心和基础， 从数据使用到数据治理再到数据生态， 可有效实现数据协同、共享和开放， 为数字政务整体性治理机制和治理目标提供支撑; 另一方面， 大数据、云计算、人工智能等技术的深度融合应用， 使一体化在线政务服务平台实现从传统的流程工具向精准治理、动态监控、智能监督、辅助决策的功能转型。

二、整体性视角下数字政务建设的治理架构

在数字政务建设中， 数据是核心、协同是关键、服务是重点[13] 。 以数字政务建设“三位一体”的整体性治理模式为基础， 以数据治理为导向， 利用智能技术， 通过协调、整合各主体政策需求， 统筹数据资源配置， 可以有力支撑经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府职能的流程优化与再造， 有效提升政府履职能力， 形成数据归集、标准化处理、数据共享、加工分析、应用决策和信息反馈的数据驱动闭环协同治理架构， 如图1所示。

（一）决策支撑系统优化经济治理模式， 实现科学宏观调控

数字化转型治理系统的决策更具有科学性、统一性和分布性、参与性和民主性、合法性和规范性[14] 。 数字政务系统依托强大的数据搜集、计算能力， 可以广泛采集结构化及非结构化数据， 实现对海量实时数据的动态挖掘， 对基础经济数据及指标进行建模分析， 对数据的处理“纵到底， 横到边”， 完成对大规模实时信息的资源整合。 同时， 按照整体性治理要求， “一站式”完成主题相关社会舆论、政策法规、智库报告等的资源抽取， 挖掘决策信息数据在时空上的关联与趋势， 在此基础上通过机器学习等算法， 根据相关时空数据对政策方案和执行效果进行仿真、模拟， 对经济形势进行有效推演、预判， 智能分析政策落地的成效， 从而选择最优的政策方法。 在政策执行过程中， 可对政策的执行效果进行动态感知、实时监测、迅速反馈、精准评估， 进而调整、优化政策， 最终实现“信息采集——精准分析——智能计算——科学调控——动态监督——实时反馈”的全过程控制。

（二）整体性治理重塑市场监管模式， 精准实现全流程管控

在整体性治理视角下， 将数字技术应用于市场监管流程， 可扩大市场信息采集范围， 提升信息采集时效性， 增强采集信息与监管目的的匹配度， 是从源头解决监管缺位、管理滞后等问题的有效举措。 利用新技术手段可实现对市场主体行为的全流程管控， 深度挖掘数据价值， 从具象到抽象多维度描绘市场主体行为， 通过与更多已知信息进行交叉比对， 识别异常现象， 提高监控主动性与精准度， 有针对性地加强对存在异常现象市场主体的监控， 并最大限度减少对依法依规企业正常经营活动的干扰。 依托数字市场一体化监管平台， 实现所有市场主体动态可视化监控， 完成一键查询、一键追踪。 运用数据工具进行统计分析， 可有效研判市场主体的违法违规趋势， 为日常监管、事前预警、绩效评估等提供依据[15] 。

（三）“一张网”的整体性治理格局有效提升智能化社会治理水平

作为数字政务建设的重点应用领域， 智能化社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。 基层社区作为社会治理的“神经末梢”， 是社会治理工作的基本支撑和根本所在。 通过建立“一张网”的整体性治理格局， 加强网格化社会治理， 协调多方主体力量， 能够解决社会治理数据在收集汇聚、开放共享、开发利用等流程中的传输矛盾。 通过政务基础数据、安全信息数据和地理空间数据的整合， 可实现全流程动态监控、智能预警、科学研判、仿真模拟， 识别和判断突发公共安全威胁事件。 在此基础上， 探索社会群体的动态演化规律， 实现对网格节点的动态挖掘， 有效防范公共风险， 提升社会治理水平。

（四）数字政务一体化平台提供及时、精准、高效的公共服务

提高政务服务效率、解决“碎片化”治理问题是数字政务整体性治理的主要目标。 利用数字政务一体化平台充分发挥数字效能， 可以为用户提供无缝隙的公共服務。 通过建设数字政务业务中台， 能够整合政府部门的业务系统， 降低政务系统建设成本; 数据中台可形成政务数据资产中心， 建立数据、算法加密机制， 原始数据不出库， 实现政务数据“可用不可见”， 为数据跨层级、跨部门、跨区域协同共享和安全调用创造条件。 业务中台与数据中台互相支撑， 辅助公共服务的智能化开展。 通过整合政府专网政策信息和互联网低密度信息， 搭建政务数据资源主题库， 实现政务数据模块化整合分析， 为提高公共服务水平提供数据保障。

（五）整体性数据治理助力摸清资源家底， 有效实施环境监测预警

以整体性数据治理为基础， 依托政务云打造生态环境大数据平台， 建立生态资源基础数据库， 并利用卫星遥感、地理信息系统等技术， 实现对国有自然资源的彻底清查， 摸清自然资源数据家底， 建立水资源、森林资源、矿藏资源等国有自然资源信息台账， 编制自然资源资产负债表。 在清查过程中， 对自然资源质量、等级、利用价值和退化污染状况进行统计分析与挖掘， 为生态环境动态监控夯实数据基础， 实现跨部门、跨地区的生态环保信息互联互通。 借助基于大数据、云平台、物联网等数字技术的生态监控系统， 可实现环境治理流程再造。 依托可视化界面呈现， 实现大气、水、土壤环境状态， 污染源状态， 污染源清单等信息的地图式监管， 彻底颠覆传统环境治理监管方式， 由事后监管向事前预警和动态监控转变， 有效提高环境治理效率。

三、重大突发公共事件凸显我国数字政务建设的现实短板

根据中国互联网络信息中心发布的《第47次中国互联网络发展状况统计报告》， 截至2020年12月， 我国互联网政务服务用户规模达8.43亿， 占全体网民人数的85.3%。 地方各级政府陆续推行的“一网通办”“掌上办”“指尖办”逐渐发展为政务服务的标准配置。 在我国推进数字政务建设的进程中， 长三角、珠三角、成渝和京津冀地区的协同发展优势逐渐显现， 但全国范围内区域发展不均衡、数据共享性差等问题依然存在。 尤其是在2020年初新冠肺炎疫情爆发初期， 各级政府在应对突发公共事件时暴露出的数字化支撑不足问题凸显了我国数字政务建设的现实短板。

（一）数字政务供需不匹配， 数字政务落地难

在政务系统规划过程中， 缺少与数字政务直接关联的基层组织、企业、群众等“内核”参与， 造成政务供求双方的需求不匹配。 数字政务开发实施中存在政、企、民互动以及数字民主等方面“华而不实”“不接地气”的问题， 难以满足基层组织开展数字政务的现实需要。 一是“不好用”， 基层政务项目使用体验不佳， 预期效果不足， 部分“掌上办”“指尖办”等线上政务平台存在业务覆盖面不广、系统稳定性不高等问题， 网上服务民生的事项仍显不足， 用户使用线上平台办理业务的动力不够; 二是“不会用”， 配套宣传不到位， 数字政务新老系统切换困难、系统入口过多， 导致在线政务系统无法畅通使用， 交互过程复杂繁琐， 造成一些地区“互联网+政务服务”的整体实用性和用户量均不高。

（二）政策传导与落实仍需深化， 基层数字政务建设发展滞后

当前， 我国数字政务政策体现了一定的先导性与连续性， 数字政务相关发展规划陆续发布， 但国家层面数字政务建设发展总体规划仍有待明确， 突发公共事件应急管理数字政务的整体架构尚不清晰， 相关要求分散于各类政策文件中。 同时， 在政策落实和传导的过程中， 由于无法及时运用数字化手段统筹协调中央与地方、市场与政府的相关资源， 导致基层治理暴露出的数字化政务建设不足问题日益凸显， 且城乡差距显著。 一是基层数字政务发展理念落后， 对数字政务的基层治理价值认识不足， 数字化治理思维仍有待加强; 二是政务数字化链条纵向延伸有限， 基层数字基础设施建设亟待完善， 数字政务的基层组织管理仍存在盲区， 推广应用滞后情况依然存在， 无法有效应对突发公共事件; 三是作为国家公共基础数据的第一手来源， 个别基层组织在采集数据过程中存在数据质量不高、数据失真等问题， 致使宏观汇总数据存在偏差， 甚至影响相关决策制定的针对性和科学性。

（三）区域性失衡制约协调发展， 协同治理能力有待提高

一方面， 我国区域经济发展不均衡， 各地政府对数字政务的重视程度及投入差异较大， 导致数字政务区域发展极不平衡。 珠三角地区在广州、深圳等核心城市的带动下领跑国内数字政务建设， 成渝、京津冀、长三角地区紧随其后， 逐渐形成数字政务区域协同一体化发展趋势。 而欠发达地区仍然存在建设不足的情况， 省域横向间和省市县域纵向间数字政务建设不协调， 严重制约了我国数字政务区域协同治理。 另一方面， 公共服务异地办理仍面临不少堵点难点问题， “多地跑”“折返跑”等现象仍然存在。 2020年9月， 国务院办公厅发布《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》（国办发[2020]35号）， 要求地方政府进一步转变政府职能、提升政务服务能力， 为畅通国民经济循环、促进要素自由流动提供重要支撑。 尽快提高区域间政务协同共享能力仍是我国数字政务建设亟待解决的问题。

（四）数字政务标准化程度较低， 数字政务的数据效能发挥受限

数字政务标准化是提高政务数据质量和使用效率的关键因素。 随着数字政务体系建设的逐步深入， 标准化为推动政府数字化变革提供了重要工具和基本保障， 也是消除政府部门之间“信息孤岛”和“数据烟囱”的有效手段[16] 。 当前， 我国数字政务标准化建设虽已取得一定成绩， 但标准化程度不高， 部分地区依然存在信息跨系统交换难、数据共享难及数据资源利用水平低等突出问题， 具体表现为信息收集过程中信息制式与信息内容的不一致。 一方面， 多头监管、政策分散导致信息基础设施重复建设， 集约化程度低。 政府数据中心重复设置且信息系统建设标准、数据存储格式与系统接口制式均无法统一， 造成数据未能实现互联互通， 数据资源浪费严重。 另一方面， 政府各部门对数据信息描述各不相同， 在信息收集层面表现出数据统计口径不一、信息内容“定制化”等特征。 此外， 部分地区各部门间缺少跨部门线上办公协作平台， 信息系统协同效应未能展现， 造成数据处理层面对社会治理支撑能力不足。

（五）数字政务安全保障体系不健全， 数据信息安全监管亟待加强

数字政务系统的成功搭建须建立在高效、科学、安全地采集和处理个人信息的基础上。 当前， 我国在数字政务建设过程中存在对个人信息保护不足的问题， 具体体现在信息监管体系不健全和数据分级分类机制缺失两个方面。 一方面， 数字监管体系仍存在制度短板， 规章制度在执行过程中落实不力， 造成违规成本过低。 较为典型的是移动端APP过度索权， 侵害数据主体的合法权益。 另一方面， 数据分级分类机制是数据保护及标准化处理的前提。 政务系统處理的数据往往是混合数据集， 包括个人数据和非个人数据， 其中个人数据又包括个人敏感数据和个人非敏感数据。 目前， 我国个人信息保护法尚在制订中， 数据分级分类机制的缺位造成数据保护与数据监管边界模糊。 各级政府或通过收紧监管措施对信息采取“一刀切”的处理方式， 或对信息流动缺乏监管。 对数据的监管不当， 将打破监管与流动的平衡， 造成信息流动不畅， 变向减损数据资源价值; 对信息流动的监管缺失， 则将放大个人数据泄露风险， 危害公民合法权益。 可见， 健全数字政务安全体系、保障数据安全势在必行。

四、统筹推进数字政务建设的整体性治理路径与着力点

十九届五中全会擘画“十四五”时期经济社会发展全貌， 我国进入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局， 数字政务建设成为我国到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的重要着力点。 当前， 高质量发展全面深入推进， 我国数字政务建设应以提高整体效能为引领， 着眼于短期高效应对新冠肺炎疫情、中期全面统筹重大突发公共事件与经济社会发展、长期积极支撑国家治理现代化建设， 持续强化用户需求导向、深化政策传导、统一建设标准、夯实基层治理、保障数据安全。

（一）强化用户需求导向的数字政务理念， 提供高质、高效的数字政务服务

整体性治理以服务公民需求为核心治理理念， 应强化以整体性治理为基础、公众需求为导向的价值选择。 一是加强各级政府以用户需求为导向的数字政务建设理念， 以群众需不需要、满不满意为建设的出发点与落脚点。 进一步优化线上审批流程， 压缩审批时间， 为企业和群众提供更为便捷、高效、高质量的政府服务。 二是积极引入公众参与数字政务建设， 将数字政务指标纳入营商环境和政府绩效考核体系。 将数字政务优化营商环境这一“软实力”转化成推进高质量发展的“硬动力”。 加强政、企、民三方互动， 及时、精准、高效地发现并解决政策落地过程中市场主体面临的突出问题。

（二）明确数字政务建设总体规划， 深化政策传导与落实

顶层设计是推进数字政务整体性治理的指导基础。 应以数据协同治理为核心制订国家数字政务建设发展总体规划， 进一步明确智能化环境下数字政务建设的战略目标。 加快“一体化”数据云平台建设， 建立跨部门、上下联通的多维协调机制， 实现以中央部门统筹规划引领地方政府积极创新的数字政务发展模式。 在中央层面， 重点负责协调部门间、区域间的数据互联共享， 统筹构建政务数据标准体系和实施规范; 在地方层面， 构建以省级为中心、省市县三级有效协同的机制， 推动区、市、县、乡镇（街道）、村（社区）应用系统建设以及各级部门数据共享， 完善硬件设施、软件平台和应用服务协调发展的数字政务基础设施建设， 实现“政务上云， 服务在线”， 提高各地区、各部门间协同治理能力。

（三）统一政务平台建设标准， 健全数字政务法律法规体系

国家政务服务平台已在中央人民政府网站上线运营， 实现了国务院部门和各地政府政务系统的初步整合。 为进一步提高数字政务协同治理效率， 应统一中央和地方数字政务平台建设架构， 创新运用大数据、云计算、人工智能等信息技术， 整合冗余系统， 搭建标准统一、口径一致、业务和技术分离的全域政务平台， 真正实现跨部门、跨地域、跨系统、跨层级业务协同。 在此基础上， 健全数字政务法律法规体系， 制定规范统一、延续性强的指导性政策， 提升政策规划能力， 破除各自为政的建设局面。

（四）完善数据治理保障体系， 有效防范系统性风险

“没有网络安全就没有国家安全②”。 在安全技术层面， 应建立健全数字政府安全防护体系， 分级布设相应的安全设施， 加大关键技术研发投入， 逐步实现关键领域软硬件产品国产化。 在安全管理机制层面， 应建立健全安全管理制度， 明确安全职责及边界， 实现精细管理、技术支撑、监督检查、绩效考核的安全工作闭环管理， 确保安全管理常态化。 在数据保护层面， 应加快完善个人隐私保护体系建设， 明晰个人数据边界， 对归类为涉及个人隐私的数据加以保护， 明确政府作为数据使用者和处理者对个人隐私数据的脱敏义务。 同时， 应建立促进非个人数据跨省流动的长效机制， 禁止非个人数据本地化， 建立数据流动事前审批及事后追责模式， 寻求数据保护与自由流动之间的平衡， 切实保障政府、企业、团体及公民的数据安全。

【 注 释 】

① 《2020联合国电子政务调查报告》指出韩国、新加坡、日本为亚洲电子政务发展最好的国家，数據显示其在全球电子政务发展指数中分别排名第2位、第11位和第14位，处于全球领先地位。

② 2014年2月27日，习近平在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上发表讲话时指出“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化”;2018年4月20日至21日，习近平在全国网络安全和信息化工作会议上发表讲话时再次强调“没有网络安全就没有国家安全，就没有经济社会稳定运行，广大人民群众利益也难以得到保障”。

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