关于“双一流”建设资金的若干思考

唐灿 李硕 对外经济贸易大学

引言

2015年，中央全面深化改革领导小组审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》），同年由国务院印发，标志着党和国家对新时期中国高等教育的发展做出了新的部署。

2017年，教育部、财政部、国家发展和改革委员会印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（以下简称《实施办法》）。同年9月，上述三部委公布首批“双一流”建设高校遴选名单，总计137所。11月，应教育部要求，各建设单位按需上报“双一流”专项预算（全称为2018年中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金项目）。12月，经过集中评审、“二上”预算后，中央财政于当年底拨付各高校引导专项资金。至此，“双一流”建设资金正式投入使用[1]。

2018—2020年，教育部等三部委基本沿用之前的做法，仅在时限上略有出入，把“一上”预算调整至当年6月，“二上”预算调整至当年12月，于次年3月拨付最终额度，并在当年7月安排本年度中期绩效自评，于年底至次年1月进行本年度总体绩效自评。与此同时，为配合中央部委对于高等教育的全局战略部署，各地方政府也逐步提出因地制宜的地区“双一流”建设计划、通过遴选地方“双一流”建设单位，安排财政专项进行大力建设，从而进一步推动“双一流”建设的持续稳定发展。

一、“双一流”引导专项资金使用中存在的若干问题

（一）“双一流”建设还是“双一流”奖励

顾名思义，一流大学、一流学科建设，重在“建设”二字，创立新事业、建立新事务，从无到有。“双一流”建设高校，究其根本，是因为目前国内高校还没有完全进入世界前列，只有少数几所高校拥有一定的国际知名度。那么，资金的使用就要重在“建设”，从而支持、鼓励各高校做出创造性成果，可能这也是中央引导专项“引导”二字的真正含义。

笔者通过研究注意到，无论是专项引导资金校内管理文件的出台，还是在资金具体执行中，经费使用的侧重点仍然重在奖励，是对过去既有成果的表彰。各个院系制定的资金管理办法虽然在内容形式上各有侧重，但在政策实质上却是殊途同归，具体表现为二级院系虽然内部设置了琳琅满目的各类资助项目、人才计划，但在遴选规则上绝大部分以学术论文、科研项目、科研获奖和政策研究方面取得突出贡献为落点，同质化现象严重。

遴选标准参见表1：

表1 某高校A院系“双一流”资金奖励遴选标准

显然，“双一流”专项的重点资助对象是已经在相关领域取得一定成绩的人员，资助方式也是按照一定比例的额度发放工资、津贴等福利支出，这实际上造成一种局面：现阶段资助对象主要是通过既往阶段累积的历史成果而受益，是对过去成绩的一种支持和表彰，但未来有可能做出成果的教师，在当下却享受不到此类经费的资助，这就造成了引导经费在时序上的不平衡现象；已有成果的教师，能够持续获得更多的资源投入，而在科研、教学等方面囿于多方原因一时进展缓慢的教师，则可能就此与“双一流”引导资金失之交臂，获益较少，长此以往很容易陷入“强者愈强，弱者愈弱”的马太效应。试想一下，如果已经取得成果的教师，未来因为主观原因不再产出成果，这些投入还值不值得；如果身负潜力的中青年教师，由于经费不足而裹足不前，这种分配是否应该继续；如果能更加科学、合理的兼顾公平和效益，会不会引导出更高质量、更高水平的成果产出；这些问题都还尚待进一步评估。

（二）零敲牛皮糖还是集中力量办大事

“双一流”建设经费是由国家财政专项拨款，纳入国库统一支付管理，监管严格、使用规范，具有稀缺性、目的性和财政性的特点。因财务环节贯穿“双一流”经费运行的始终，且为项目经费支付的最后关卡，往往能从细枝末节窥探出目前经费使用过程中存在的一些问题。

“零碎”支出繁多，业务界定模糊。“双一流”因其稀缺性及目的性的特征，在经费使用时更应集中、整块使用，重点投入到影响价值目标实现的基本性支出及支持性支出。但笔者通过财务报销环节注意到，各部门对于“双一流”经费支出范围的界定比较笼统，经办人往往根据自身理解来判断支出性质，实际报销存在很大的随意性。

具体表现为很多项目支出呈现同质性，主要用于购买商品服务和发放工资福利。日常报销中，多以办公用品、耗材、电脑配件、图书等日常办公支出居多，与其他项目经费大同小异，未体现中央引导专项的扶持力度与引导价值，即“扶优、扶特、扶新、扶需”[2]；此外，财政拨款的专项资金按规定不得用于弥补日常人员经费、公用经费等支出，但往往在会计核算环节仅通过有限信息，很难准确辨析所列项目，无法界定是否为项目真实需要，这使得笔者对“双一流”经费的具体使用效益画上一个问号。

“双一流”经费一般会兼顾六大建设任务、五大改革任务以及特色学科发展等支出任务，具体落实时又由职能部门和学院分别统筹，各自为政。这使得资金投入看似整块，但由于未能明晰各部门职责边界、未能理顺彼此之间的衔接关系，项目执行缺乏顶层设计来统筹规划经费，具体表现为经费投入面广、项目交叉重复、重点不突出。

经费管理方式粗放，存在突击花钱现象。笔者通过财务环节注意到很多“双一流”项目没有明确的预算分类细化设置及进度考核指标，资金使用的精准程度同经办人能力直接挂钩。很多学院在经费分配时干脆实行责任到人，按额分配，甚至按级别划档，具体表现为人人参与“双一流”的普惠式经费管理。这种另类的人员福利发放形式隐蔽性很强，仅在财务环节只能提出质疑，无法准确界定[3]。且在资金执行进度上存在突击花钱现象，重点集中在第四季度，经费占比超过70%。这种集中支付一部分确实是业务开展的实际进度要求，但其中有多少比例是懒政、粗放式管理所引起的资金使用效益低下呢？

中央高校每年均会上报本年度专项经费预算计划，并按需获取六大专项及若干小项的中央预算拨款，即俗称的中央专项。其中，教育教学改革专项、“双一流”引导专项都直接包含人才培养的相关内容，管理绩效专项、改善中央高校办学条件专项甚至捐赠配比专项在具体支出时，由于范围较广，也基本覆盖了教学、科研等软件、硬件环境的建设。学校将各类经费下发学院后，学院通常是打通使用各项经费统筹用于人才培养，在人才培养产出方面是一个总成果，如果按单项目进行评价，就存在成果分摊的问题，甚至产生“一效多用”、资源浪费的问题。

（三）学校/院系的资金管理办法的生效

教育部、财政部专门发布《中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金管理办法》（以下简称《管理办法》），用于指导各高校编制引导专项的预算、制定校内预算管理办法等。

经统计，对于引导专项资金的管理办法制定和生效流程，学校层面的文件制定一般由专门的职能部处牵头，相关职能部处配合，文件生效主要通过校长办公会或是党委常委会，少数由学术委员会通过，暂未看到由教职工代表大会（含常设主席团）通过的。党委是高校的领导核心，党委委员由党员代表大会选举产生，一般地，由党委常委会行使职权，如果是由党委常委会制定通过，说明这所学校把资金使用视作一项政治工作，固然是地位尊崇，但难免时间拉长、业务与党务混在一起；校长办公会是学校的行政议事决策机构，是校长行使职权的基本形式，校长一般全面负责学校的教学、科研和行政管理工作，预算管理文件由校长办公会审议通过，符合法定程序，同时提高了效率，增强业务性。学术委员会是学校最高学术机构，主要负责审议学科发展规划、重大科学研究计划以及其他重要学术事项，资金的使用管理办法侧重于业务，无须上升到校学术委员会层次，且学术委员对财务细节和预算要求亦不太了解。至于为什么没有通过教职工代表大会（含常设主席团）生效，最重要的一点是资金管理办法虽然涉及人员绩效工资，但绝不是福利分配方案，教育部《管理办法》已经明文规定，人员经费不得用于普遍提高人员薪酬待遇。

二级院系配套教育部文件制定的院系资金管理办法，其生效流程类同学校，主要有如下三类：党政联席会议、学术委员会/教授委员会，以及教职工代表大会，基本上没有由院长办公会单独确定的。学院实行党政联席会、教授委员会（分学术委员会）、教职工代表大会制度。党政联席会是学院“三重一大”事项和党务政务的决策机构；教授委员会（分学术委员会）是学院学术事项的咨询、决策机构；教职工代表大会是教职员工行使民主权利，参与学院民主管理和监督的重要形式。各院系均有其自身特点与历史因素，没有形成统一意见和流程，学校层面由于推动校院两级管理体系改革，也没有做统一的强制要求，因此院系资金管理办法的效力如何，有待实践检验。

二、对“双一流”引导专项资金使用的若干思考

（一）发挥好“双一流”引导专项的杠杆作用

作为中央引导专项，“双一流”建设资金受到政府预算法的全面、严格约束，但“双一流”建设是对国家高等教育发展的积极探索，虽然尚处于新兴萌芽阶段，风险和效益均不可估量，但作为启动资金，“双一流”专项实际上肩负着风险投资的部分功能和期望，力求以有限的资源来引导学科的全面协同发展，进一步撬动高等教育向世界一流行列迈步。

“杠杆”主要是指向初创阶段的学科、人才提供经费支持，以有限的资源谋求学校整体以及各类学科的持续稳步发展。经费是大学赖以生存和发展的基础，是一切教学、科研活动的坚实后盾，但我国的一流大学在具体使用经费时，均出现结构相对单一、科目较为粗糙和资源分配失衡等问题，并且由于高度依赖财政拨款，经费规模较小，功能尚不完全。面对与国际一流大学的差距，我国“双一流”建设经费要着重拓宽经费筹措渠道、优化经费支出结构，提高经费使用效率，充分发挥好“双一流”专项经费的杠杆作用，更好地推动一流大学、一流学科建设[4]。

在资金的获取方面，各高校应积极动员社会资源、拓宽资金来源渠道。通过分析高校现有资金的筹措渠道，笔者将经费来源具体划分为：教育事业收入、科研事业收入、营业性收入和其他收入。这其中又进一步细分为政府拨款收入和自筹收入。现有的“双一流”建设绝大部分依赖于政府的专项资金支持，这显然不是长久之计。面对学宿费等教育事业收费僵化的现状，政府应逐步放大各高校学杂费的自主定价权，通过铆钉标准，辅以动态调整来促进教育事业收入合理有序发展；同时进一步鼓励支持产研一体化，通过市场机制逐步实现学术资本化，引导社会平台与高校建立长期稳定关系，谋求合作共赢；同时积极维护校友资源，建立良性反哺机制，逐步形成丰富多元的资金保障渠道。

在资金的运行方面，各高校应结合实际应用场景，逐步细化预算科目和功能分类。通过经济分类、科目体系、预算额度、项目类型、执行进度等多项维度引导、监督资金的合理有效运行，建立灵敏的跟踪反馈机制。同时，通过研究国际现行规则，立足我国基本国情，在遵循基本会计制度的安排上，因地制宜，扬长避短，进一步细化各级预算科目分类，将会计预算、核算的根系“触角”延展开来，建立横向、纵向丰富多元的账务管理体系及主体评价体系，为“双一流”资金的运行监控、绩效评价提供强有力的数据支持及制度保障。

在资金的流向方面，各高校应基于顶层设计考量，统筹兼顾，优化支出结构，打破长期固有的横向和纵向支出方向，充分反映“双一流”经费的各项扶持功能，同时重视工资福利支出、商品服务支出和建设设备支出的不同产出弹性，以科学的方法更加合理地引导资金流向价值洼地，充分调动闲置资源、盘活凝固资金，保障大学相关利益主体的利益诉求。

（二）好钢应该用在刀刃上

《实施办法》里明确提出“以绩效为杠杆”，绩效改革和评价是高等院校转变管理方式、从粗放式管理向精细化管理转变的重要举措。

目前，“双一流”专项引导资金的预算编制，都要求提供“项目支出绩效目标申报表”，并在次年完成绩效自评报告。“双一流”高校对该项工作都非常重视，每项支出绩效都会全面搜集材料、充分论证完成实效。虽然绩效自评已经提交教育部，但尚未收到进一步考评绩效成果的通知。

在“双一流”建设，学校也是鼓励和倡导院系把中央引导专项的经费投入到重大项目、重大设施中去，而非仅仅作为人员经费、办公经费来使用。未来要根据国家有关政策文件规定，制定本校预算绩效管理办法，对学校整体运行和专项支出进行综合评价。健全预算绩效指标体系，加强预算执行监控，建立合理的绩效考评办法，强化绩效考评结果的应用。学校也将加强绩效管理工作培训，提升部门负责人及有关人员绩效管理水平，增强各部门绩效管理意识，深入宣传绩效评价理念，提高专项资金使用效益。

（三）深化校院两级管理体制改革

前述提到“双一流”高校内部逐步开展院系绩效考核工作，建立健全全面绩效管理体系，不少第三方教育咨询公司也在推出适合高校的院系绩效考核平台，作为一种透明化的工具发挥考核的杠杆和引导作用，加快“双一流”建设步伐，更好地发挥学校宏观管理职能，进一步明确学院的建设主体责任[5]。

当下，校院两级管理体制改革已经成高校管理体制改革的主流和方向，既要发挥院系的办学积极性、激发二级单位的办学活力，又要做好学校整体的宏观调控，决定什么权力该下放、什么权力该统筹，绩效评价的成果也会越来越得到重视。考核学院的整体工作，就是考核学院党政负责人或学院领导班子，由校办院走向院办校的改革过程中，应该发挥好制度、规章的硬约束，依法治国、依规治校，深入开展规章制度的废、改、立、释，形成以《大学章程》为“基本法”、以专项配套制度为支撑、实施细则为辅助的校内规章体系，发挥制度的硬约束效用。

结语

2021年是新一轮“双一流”建设的起点，教育部的《“双一流”建设成效评价办法》即将印发，哪些大学能继续名列其中，哪些院校有可能是新晋状元，哪些学校又有可能遭遇动态调整，尚未有定论。而“双一流”建设资金的使用，也必将会随着建设的推进而逐步完善，管理、评价与考核制度也会更加健全，发挥应有的效益。