乡村振兴，路在何方？

《中华人民共和国乡村振兴促进法》自2021年6月1日起施行。

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上庄重宣告我国脱贫攻坚战取得全面胜利，并强调乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的重大任务。

脱贫攻坚如期收官，25日当天下午4时，北京市朝阳区太阳宫北街1号，国家乡村振兴局牌子正式挂出。此前，“国务院扶贫开发领导小组办公室”牌子已经摘下。

那么，从脱贫攻坚到乡村振兴，两者关系为何？乡村振兴究竟要振兴什么？如何实现振兴？

从脱贫攻坚到乡村振兴

2021年2月25日，国家乡村振兴局正式挂牌。这既是脱贫攻坚取得全面胜利的一个标志，也是全面实施乡村振兴，奔向新生活、新奋斗的起点。

十八大以来，党中央将脱贫攻坚作为党和国家工作的重中之重，作为实现中华民族第一个百年奋斗目标的底线任务，十九大进一步将精准脱贫作为三大攻坚战之一进行全面部署，决战决胜脱贫攻坚。

南京林业大学农村政策研究中心主任、经济管理学院教授高强表示，全面脱贫是十八大之后通过“精准脱贫”实现的，同时也离不开前期的大量积累。

改革开放前，我国已经解决了农业发展的不少基础性问题。改革开放后，1986年国务院扶贫开发领导小组这一专门扶贫攻坚机构成立，我国先后实施“八七扶贫攻坚计划”和两个为期10年的“中国农村扶贫开发纲要”，开始大规模有组织地进行扶贫开发工作。

十八大以来精准扶贫、精准脱贫基本方略先后制定，通过“五个一批”“六个精准”，发动全党、全社会力量，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。经过8年持续奋斗，我国新时期脱贫攻坚目标任务如期完成：现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。

脱贫摘帽不是终点，全面建成小康社会后，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，是实现长效脱贫，走向现代化、实现共同富裕的重要路径。

今年中央一号文件明确，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起，设立5年巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期，“做到扶上马送一程”。

过渡期内，保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，合理把握节奏、力度和时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。抓紧出台各项政策完善优化的具体实施办法，确保工作不留空档、政策不留空白。

针对从“国务院扶贫开发领导小组办公室”到“国家乡村振兴局”改变，中国农业大学文科资深讲席教授李小云表示，乡村振兴和脱贫攻坚实际上是一个问题的两个方面，而不是两个问题。乡村振兴解决的是乡村的发展问题，而贫困又是乡村发展问题中的一个最大、最核心的问题。所以绝对贫困问题解决以后，实际上是解决了乡村振兴工作中的一个最大的短板。乡村振兴是脱贫攻坚的升级版，脱贫攻坚是乡村振兴的基础性的工作。从聚焦贫困这样一个相对窄的乡村发展，向比较宽的乡村振兴方面转变，这是一个工作连续的过程。

乡村振兴，振兴什么？

“当前中国正处在快速城市化进程中。城市是中国经济增长极，农村是中国发展稳定器。在城市化背景下面如何实现乡村振兴，关键在于理解乡村振兴的阶段性。”武汉大学社会学院院长、武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰说道。

回顾历史，新世纪后，我国对于乡村振兴的探索大体上可以分为三个阶段：

1.0阶段，主要是以政府为主体，进行了“美丽乡村”的探索，“美丽乡村”主要是解决了乡村的生态生活环境问题，并没有考虑到乡村自身的造血和可持续发展问题。

2.0阶段，主要是以政府和部分地产企业为主体，推进了“田园综合体”的开发建设，但实际上这还是一个地产发展的逻辑，虽然最后政府通过部门项目的建设实施有效地推动了脱贫攻坚，但是这个阶段依然没有解决核心的产业可持续发展内生动力问题。

3.0阶段，这是未来将要推进的“产业升级驱动”阶段，这需要以乡村特色产业为突破，根据不同的资源禀赋、城乡互动要素、科技成果转化来为乡村创造出新的产业升级引擎，解决乡村产业生态的自我循环。

从本世纪初提出的美丽乡村建设，到2017年提出的乡镇振兴战略，到2018年出台的乡村振兴战略规划，再到2020年的中央农村工作会议、“十四五”规划建议，都将乡村振兴作为工作的重点来提出。时至今日，乡村振兴从形式、内容和目标等等方面都发生了变化。

“十四五”时期，中国将全面推进乡村振兴。由于宅基地制度是乡村振兴战略的重要制度支撑，因此在“三块地”改革（“三块地”改革：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）中相对滞后且影响重大的宅基地制度改革，成为现阶段土地制度改革领域的主要工作之一。

2020年10月，中央农办、农业农村部会同有关部门，在全国104个县（市、区）和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。这是继2015年农村“三块地”改革试点后，中央启动的新一轮农村土地制度改革。

清华大学经济管理学院经济系副教授杨思群表示，本轮农村土地制度改革，开启于“十三五”收官之年，跟前一轮农村土地制度改革相比，有三个主要特点：一是聚焦改革难点、扩大试点范畴；二是改革内容更加清晰明确；三是改革将向制度化和法治化的方向发展。

杨思群称，乡村振兴作为新时期中国农村工作的重点，其目标是实现农村经济社会发展的现代化，所面临的任务也更加复杂艰巨。

对比前两轮土地制度领域的改革试点，可以发现其中的不同。

2015年2月，以十二届全国人大常委会审议通过授权改革试点为标志，在33个试点县（市、区）的“三块地”改革正式启动。其中，征地试点3个，入市和宅基地试点各15个。2016年9月后，改革试点进入统筹推进阶段，征地和入市试点扩大到全部33个试点地区。2017年11月，宅基地制度改革也拓展到了全部33个试点地区。

2017年年底，全国人大常委会决定，“三块地”改革试点延期至2018年年底。到2018年年底，全国人大常委会又决定，继续延期至2019年年底。经过两次延期，“三块地”的改革试点持续了五年。

根据2021年中央一号文件，在“深入推进农村改革”的内容中，包括探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。

杨思群称，新一轮土改试点聚焦对农民利益影响最大的宅基地制度，试点期限为2020年至2022年。此外，新一轮土改试点的县（市、区）数量为前一轮的3倍多，这使得新一轮改革试点的样本更加丰富，内容更加聚焦且更加清晰和深化。

他说，在前一轮土改试点中，宅基地改革的原则之一是，不以“宅基地买卖”为出发点。这既是对改革底线的设定，也是对改革内容的风险管控。然而，在中央提出宅基地改革“三权分置”后，新一轮土改试点明确提出探索这一制度改革的有效实现形式。保障进城落户农户的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权这“三权”，则是针对前一轮改革试点中遇到难题所进行的现实回应。

杨思群表示，保障进城落户农户的“三权”，是乡村振兴乃至城镇化发展中绕不过去的重要问题。让常年在外打工的“新农民”有基本的生活保障，其留在农村的“三权”是底线性的权益。如果这个问题能够处理得好，既可以促进城镇化发展，使“新农民”在城市中留下来，又可以在“新农民”利益得到保障的前提下，更有效地配置农村土地资源。

由于试点地区开展宅基地使用权抵押，需法律另行规定或经全国人大常委会授权，在今年两会期间，全国人大代表、安徽省滁州市市长许继伟建议，完善农村宅基地制度改革配套政策。

许继伟建议，参照全国人大常委会审议通过对前一轮土改授权改革试点，由全国人大常委会授权宅基地制度改革试点地区，暂时调整实施《民法典》中关于“限制宅基地使用权抵押”的相关规定，以便试点地区探索落实农村土地的用益物权，赋予农民更多财产权利，有效盘活农村资源、资金、资产。

乡村振兴，如何发展？

中国人民大学经济学院院长、原国务院发展研究中心农村部副部长刘守英从长期调研中观察到，从上世纪90年代至今，农村正在发生三个显著变化：一、农民代际特征明显，新一代农民与土地、村庄的粘度降低，正在发生一场离土、出村、不回村的“结构革命”；二、整个中国村庄分化演化、适度聚集成为不可逆转的大趋势，以自然村落为基本单位的宅基地制度安排已不合时宜；三、农业产业裂变，农业的内涵、功能、业态更加丰富，城乡互动的增加改变了以耕作为半径的传统农业，对宅基地制度改革提出了迫切要求。

他指出，乡村振兴未来需重点破解四大问题：

第一，人。最大的问题是乡村老人的绝望；二是年轻小孩，原来称他们为留守儿童，现在很多孩子在小学的时候就被家长带到城市，但实际上，家长没有时间来照顾他们，上了初中后，他们又大多回到本镇，高中则回到本县；三是70后的归属问题，70后到底是跟40后、50后、60后一样回到乡村，还是在城市里落下来？这是一个很纠结的事情。

第二，业的问题。整个中国农业的业这个问题不解决的话，农业的回报是上不去的。现在农业的问题越来越单一，回报越来越低，也进行了土地的流转，也进行了规模化，但是从事规模化的这些人越来越内卷。农业的回报越来越低，就越没有新的要素进来做农业。

第三，地。大量的土地被占用，主要是两块。一是农民的房子往路边去盖，这是非常好的现象，原来传统农耕村落的聚落形态开始向交通更便利的地方转变。二是坟地。现在农村的坟地基本上把原来的菜地都占光了。

第四，村庄。农民过去积累的资本全部回到乡村去盖房子。

他指出，这四大问题看上去是乡村问题，实际上是城市化模式的问题。“城市化模式本质是回村的模式，不管在城市干多久，最后还得回村。如果城市化的模式继续按照原来回村的城市化模式，我觉得乡村振兴的路是无解的。”