政府安全监管方式探讨及对策建议——探讨篇

连民杰 杨和平

（中钢矿业开发有限公司）

安全生产事关广大人民群众的根本利益，事关改革发展和稳定大局，历来受到党和国家的高度重视。多年来，随着地方政府部门监管力度的加强和企业管理能力地提高，安全生产形势稳步向好，生产安全事故逐年下降。2020年全国生产安全事故起数和死亡人数分别同比下降15.5%和8.3%，事故起数和死亡人数历史最低，重特大事故起数和死亡人数历史最低，首次未发生特别重大事故，首次化工、烟花爆竹、非煤矿山、工商贸等重点行业领域同时未发生重特大事故。但较大以上事故乃至重特大事故仍时有发生，尤其是2019年下半年煤矿行业3起事故（重庆松藻煤矿“9.27”重大火灾事故、衡阳源江山煤矿“11.29”重大透水事故、重庆永川吊水洞煤业“12.4”重大火灾事故）和非煤矿山2021年初2起事故（栖霞金矿“1.10”重大爆炸事故、招远金矿“2.17”较大火灾事故）又一次将安全生产推上了风口浪尖，反映出企业安全管理不到位的同时，也暴露出地方政府在安全监管方面存在诸多不足之处。

1 事故应对不当

企业发生生产安全事故，政府在应对时应按照应急救援预案流程，沉着、冷静、科学、有序地进行处置，但却经常出现应对失措、慌乱处置等状况，主要表现在发生事故慌、现场救援乱、救援表彰快、责任追究拖4个方面。

1.1 发生事故慌

主管部门接警后，不熟悉处置流程，不能在第一时间调配救援队伍、装备及物资，慌乱应对；或是因层层请示或开会讨论，耽误了最佳救援时间，以致事故伤亡扩大；或是缺少可操作性预案，慌乱安排，处置低效，导致救灾迟延；或是赶赴现场的主管人员主观决断，不能完全按照应急指挥部和技术专家建议实施科学救援；或决策机构臃肿，人浮于事；或因新闻媒体等压力，迫使决策者盲目决断，风险辨识不全，违章指挥，进而导致次生灾害发生。综合以上分析，总体表现为灾后反应迟缓、救援不利、危机应对有误【1】，达不到“时间性、效率性、协同性、科学性原则”要求【2】。例如2013年青岛“11.22”漏油爆炸事故，从凌晨3点漏油到上午10点半爆炸，7 h内未发布公开预警信息和警报，未能让公众采取规避措施而增加了伤亡。

1.2 事故救援乱

（1）现场指挥乱。发生安全事故后，相关部门迅速组建抢险救灾指挥部是正确处理事故的关键所在。指挥部成员必须熟知基本救护知识以及指挥原则，懂得在处理各类灾害事故过程中救护队行动应该遵循的基本原则以及必须采取的安全防护措施，确保事故处理方案的科学合理，而不能单纯地以职务高低进行决策。在许多事故救援现场领导众多，真正专业性、业务性领导欠缺；或不能够充分听取技术专家意见，指挥人员未对事故原因及风险进行科学判断，不了解应急救援知识，不清楚救援队伍的救护能力、技术水平和设备性能等情况，对次生风险判别不足，决策失误，违章指挥，冒险作业，以致事故扩大。据不完全统计，1960—2014年全国累计发生矿山救护指战员牺牲的矿山应急救援案例280起，近600名救护指战员在抢险救灾中导致自身伤亡。对截止2014年底124起（涉及427名救护队员自身伤亡）案例进行统计分析，其中违章指挥造成救援指战员伤亡的8起，死亡人数占死亡总人数的12.47%；救护指战员技术、组织措施不当15起，死亡人数占比14.44%（表1），特别是2013年3月29日吉林八宝煤矿瓦斯爆炸事故救援，造成53名矿山救援人员自身伤亡。

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近几年，事故应急救援指挥中由于指挥员缺乏抢险救援专业知识和实践经验，不了解现场情况或判断有误，决策不符合现场实际，只考虑尽快救出被困人员而忽视现场的不安全因素和灾害继发性、复杂性，对次生灾害防范不足，冒险救援，盲目指挥出现的伤亡事故屡有发生。2015年天津“11.28”爆炸事故中，在对存放的危化品数量、种类、性质以及风险因素未充分辨识的情况下，盲目指挥消防队员进入火区灭火，以致二次爆炸人员伤亡惨重，110名救援人员丧生。2019年10月22日陕西某矿业发生瓦斯窒息事故，指挥人员违反《矿山救援规程》中“进入灾区救援队员不得少于6人”（仅安排3人）、“携带备用呼吸器、进入灾区前必须检查氧气呼吸器”等规定，救护队员进入甲烷浓度高达80%的高抽巷内探查时，1名救援队员呼吸器发生故障，无备用氧气呼吸器，其他人员在救援中相继窒息，造成矿山救护队1名副中队长、3名救援队员死亡、1名救护队员受伤。

（2）科学组织不足，投入成本巨大。对事故单位所在地的路况、地形地貌、水文条件和致害物的风险、救援设备设施工况、完好性等不了解或了解不全面的情况下，盲目调配物资投运至现场。如钻机性能与岩石硬度、钻探深度不匹配、水泵扬程达不到现场要求，新型装备使用不熟练，救援队伍庞杂，现场组织调配混乱，造成部分人员及设备设施闲置，无关成本增加。2020年福建某酒店“3.7”重大坍塌事故抢险救援过程中，调集了包括国家综合性消防救援队伍、国家安全生产专业救援队伍、中交集团、地方专业救援队伍、社会救援力量等共计118支队伍，5176人，福建消防总队10个支队1086名指战员携带生命探测器、搜救犬及特种救援设备，卫健部56名专家、125名医务人员、20部救护车驻守现场【3】。2007年1月16日包头一铁矿发生透水事故，中国黄金总公司包头鑫达矿业公司、内蒙古武警总队、电力集团公司、神华集团、中煤大地公司、杨圪楞煤矿救护大队、核工业总公司208地质队、包钢集团公司及公安、消防等单位2000多人参加事故救援【4】。2021年栖霞五彩龙金矿“1.10”较大爆炸事故，出动了20支专业救援队690名救援人员，420余台套救援装备，调用了T200钻机、雷达生命探测仪、螺杆式水泵等国内先进救援设备，施工10个钻孔，其中2个钻孔由于受钻机性能、作业工人操作水平和质量控制影响而报废。

1.3 救援表彰快

救援结束后不及时总结救援经验教训，分析不足，改进缺陷，为下次类似事故高效救援、低成本制定改进措施，而是急于对救援先进单位、个人给予表彰奖励。2019年5月5日，某省应急管理厅、省减灾委员会对参与当地“3·15”山体滑坡及“3·14”、“3·29”2起森林火灾抢险救援的52个先进集体、200名先进个人在短时间内即进行了表彰。

1.4 责任追究拖

事故调查处理中，调查人员受限于业务素质和调查权限的影响，不清楚政府监管体制和企业安全管控的差异，基层管理及政府监管经验缺乏，未能深入探究事故真相，推诿扯皮，法律法规适用不准确，违背国家《生产安全事故调查与报告条例》（493号令）调查时限要求，事故调查报告及责任追究久拖不决。2015年12月25日山东临沂平邑石膏矿坍塌事故，2016年2月6日救援结束，调查报告2016年8月12日公布，历经180多天。2019年内蒙古银漫矿业“2.23”车辆重大伤亡事故，10月22日调查报告公布，历时近240 d。

2 停产排查隐患“一刀切”

2.1 对待事故“一刀切”

国家安全生产相关法律法规中对企业停产的规定，仅仅针对安全责任企业，并且需要当地政府的批准。国务院2010年发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确规定“地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务”。但现实中，一旦辖区内发生事故，地方政府主管部门不能真正从事故监管中吸取教训、查找不足、对症下药、强化监管，而是要求地方行业内企业全部停产停业。其通常做法是重大事故全省停产，较大事故全市停产、一般事故全县停产，结果是地方财政受影响，企业员工幸福指数降低，成本无端增加，经济发展减缓，与国家创建市场经济、建设小康社会、法治化国家，创建治理体系与治理能力现代化要求背道而驰。2019年内蒙古银漫矿业“2.23”事故发生后，自治区所有非煤矿山停产整顿1个多月。某省应急管理厅2020年印发的《严禁安全生产执法“一刀切”九条措施》的通知（＊应急函〔2020〕66号）要求“推进限制性政策制定的科学化合理化。对非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危和自然灾害风险较重行业，出台限制性政策措施时，应严格落实规范性文件制定程序要求，认真组织论证并充分征求企业意见，由厅（局）党委（组）集体讨论决定。政策出台后，应根据企业实际分类实施，避免执行中的简单化和‘一刀切’，生产安全事故发生后，原则上不得采用‘一家企业发生事故、同类其他企业停产整改’简单化处理方式”。但在2021年初某地2家金矿连续发生事故后，某省应急厅在未征求企业意见的情况下，要求全省地下非煤矿山自2月17日起全部停产自查，截止4月初绝大部分企业仍未恢复生产。这种法外停产，严重破坏了当地的营商环境。

2.2 推卸责任“一刀切”

日常工作中，不注重提高业务素质和管理能力，履职时或推诿应付，或流于形式；平常不作为，有事“一刀切”；遇到问题不求甚解，好人主义，不担当，不作为，缺乏创新及魄力。每逢节假日，尤其是春节、国家或地方召开重要会议、举办重要活动期间，不考虑企业安全风险程度，不考虑企业生存发展、经营压力和安全基本设施保障等，随意决策，单一使用停产停业的方式。如春节期间，各地通常会要求当地矿山企业全部停产检修，时间最短1个月，甚至更长，企业损失巨大。以山东某地年产70万t的铁精矿矿山为例，2021年1月13日开始停产，4月10日地方通过复工验收，4月16日收到复工批复，长达3个多月的停产，不仅给企业完成年度生产任务带来巨大压力，而且造成经济损失5 000多万元。内蒙古某地年产15万t的萤石矿山，停产1个月损失达500多万元。

3 执法不当

3.1 越权指挥

“尽职履责”是做人的行为准则，也是职业操守。但个别政府监管人员在检查过程中，常常超出自身职权范围，决策指挥企业的长远规划及生产经营，甚至不考虑企业生产现状和经济效益，人为抬高安全设备设施安全标准；有的不顾自身业务水平能力，把企业当成下属单位，越位错位，模糊企业主体责任，干涉企业经营秩序。2020年内蒙古某地强制要求地下非煤矿山将单绳缠绕式提升改造为多绳摩擦式提升，致使企业现有设备闲置、企业停产，井筒改造、设备购置及安装费用高达数百万元；山东某地在当地地下矿山满足双回路电源的情况下，要求企业另行购设1台柴油发电机，企业无形中新增投入100多万元。

3.2 以严为标准

对国家法律法规体系认识不到位，对规程理解不透彻，将规程规定“不宜”理解为“必须”，如《金属非金属矿山安全规程》（2006版）中对提升装置卷筒钢丝绳缠绕层数的规定“竖井中升降人员或升降人员及物料的，宜缠绕单层”，有的地区甚至要求“禁止使用单绳缠绕式提升装置”，不能正确看待安全投入与经济效益的关系，片面夸大安全投入的作用。

注重“硬实力”，轻视“软管控”。不清楚企业取得“安全生产许可证”即满足了国家的法定安全生产条件，政府出于提升安全管控水平考虑，可鼓励、提倡企业积极采用先进的技术和工艺，而不能以地方行政命令代替国家法规，一味从严考虑，一味从提升本质化安全出发，不考虑企业生产能力、安全管理能力，不考虑制度的合理性、实用性，强制推行或提高安全生产准入标准及设备设施水平。如有的地方，在矿山企业强制推行凿岩台车、智能铲运机、装药台车等。

3.3 地方政府支持力度弱

有的地方政府主管部门，脱离国家疫情防控常态化、保民生、稳就业、促发展的总体部署和“简政放权、放管结合、优化服务”深入推进的形势，不从国家发展大局出发，不从增加群众收入出发，不从提升自身业务素质、创新监管手段出发，有的受前期事故责任追究影响，消极对待矿山企业相关事项办理。据中国矿业报记者调研发现，2021年矿山企业复产复工验收，一些省市提级验收，不论矿山企业风险程度和停工停产时间长短，一律需要应急、生态环境保护、自然资源等多个部门和当地政府逐个验收签字，方可复工复产。

4 个别执法人员不担当

在安全生产领域，责任问题、腐败问题、作风问题是“三大顽疾”，不担当不作为问题时有发生。在项目验收、证件办理、复工复产、安全标准化等级评定等关键环节，存在执法不严，关系优先等情况。中纪委督办的内蒙古煤炭系统倒查20年，截止2021年2月底，查处厅局级干部56个（其中涉及煤炭系统34个以上）、县处级216个。江苏响水“3.21”事故暴露出地方监管执法队伍素质有待提高，专业能力不足、作风不实等情况【5】。不良的安全监管政治生态，滋长了部分违规企业老板的思想意识，“安全投入就是乱花钱，安全上能不花就不花”、“安全靠的是运气和侥幸”成为少数人的理念。个别监管执法人员原则的丧失，制度的背离，埋下了安全的隐患。

5 安全检查方法不科学

政府履行安全检查职能时，由于缺乏相应的专业技术人员，专业业务技能满足不了工作要求，检查方式方法针对性差。

5.1 专业技术人员缺乏

安全检查是专业性非常强的一种手段，考验的是检查人员的业务能力、经验和水平。目前，多数应急管理部门专业性人才缺乏，部分配备人员无高危行业基层工作经验。从原国家安监总局2008年对安监系统人员调研结果来看，85%为非专业人员，15%为公务员招录和公开招聘人员，在这些人员中，安全生产专业技术人员偏少。安监机构和执法队伍中，本科以上占57%，大专及以上占82%，其中煤矿、非煤矿山、化工、冶金有色等4类专业人员仅占总数的13%，距国家要求75%的比例还有很大差距，而且近十几年，人员组成变化不大。

5.2 人员编制及经费来源复杂

系统人员有行政编制、事业编制，还有混合编制，如贵州、河南、甘肃、浙江等有超过50%的事业编制。经费来源有全额拨款、财政补贴及自收自支多种形式。

5.3 检查方式方法不正确

履行检查职能时，检查人员除应具备一定的专业技术水平外，对检查的方式方法、检查人员的职业素养要求也较高。目前，检查人员多是从地方企业或中介机构抽调，且缺乏规范、全面的检查标准。抽调人员的专业技术水平、安全管理经验参差不齐，组织方式具有临时性、松散性，检查内容不规范、不全面。

检查过程中，大多停留于企业安全隐患的表面，对隐患的认识不足，重现场，轻管理。对查出的安全隐患，只是就隐患论隐患，不查究隐患深层次的问题和管理上的缺陷、漏洞。安全检查的重点是通过隐患排查查找出企业安全体系责任链上的“梗阻点”，指导企业疏通“阻塞”，完善自我修复功能；忽视企业安全风险的分级管控与隐患排查治理执行力缺陷，忽视事件的原因与教训、员工的安全素养与意识、技能的提升以及深层次的管理矛盾等，重复性隐患、习惯性违章将杜而不绝。据媒体报道，响水工业园区自2001年始至少发生了5起安全事故，相邻的连云港聚鑫生物科技有限公司2017年12月9日发生了重大爆炸事故造成死亡10人，轻伤1人，直接经济损失4 875万元。频发的事故仍未引起当地安监机构的警醒，2019年又发生了天嘉宜化工“3.21”爆炸事故，造成78人死亡、76人重伤，640人住院治疗，22 046户房屋受损，直接经济损失达19.86亿元。

5.4 系统安全管控手段缺乏

长久以来，政府监管部门在促进、提升企业安全生产管理水平方面缺乏一个系统、完善的管控体系或方法，更多的管控体现在企业隐患排查治理方面，忽视企业自身保持体系运行良好、实现持续改进才是企业发展的根本及长远之道。前些年，国家推行的安全生产标准化建设就是以风险控制为核心、全员参与、过程控制和持续改进的符合现代化管理模式的动态安全管理体系，但监管部门在安全生产标准化的创建、评定、持续改进等环节缺乏狠抓、细抓、严抓的铁手腕，推行遇阻后，不认真分析原因，不从改进上想办法，不采取激励手段，不从提高企业自主创建上想措施，以致停滞。现在很多企业制度材料一大堆，体系好几套，真正实用的符合企业管控机制的却很少。

6 结语

安全发展、高质量发展是国家今后很长一段时期的发展战略，地方政府在安全监管上应从法制建设、思想理念、制度创新、监管手段等多方面进行完善和变革，才能适应国家发展需求，为实现国家治理体系现代化提供安全助力。