简析莫迪政府“东向行动政策”的推进及影响因素

杨晴　路玉兵

摘要：2014年印度政府宣布，将实施20多年的“东向政策”升级为“东向行动政策”。该政策是在“东向政策”实施20多年取得成效基础上推行的，是印度大国战略的具体体现，与亚太地缘政治格局变化密切相关。“东向行动政策”旨在通过一系列双边和多边安排，深化印度与亚太地区国家的经济、政治、安全合作，扩大印度地缘战略空间。该政策的实施推进，既有诸如印度文化软实力、印度侨民的推动等有利条件，也面临南亚安全形势、印度东北邦的互联互通、印度政府执行力不足的制约。分析印度“东向行动政策”形成的动因、成效以及影响因素，有助于我们妥善应对该政策实施带来的风险和挑战。

关键词：莫迪政府;东向行动政策;影响因素

中图分类号：D83/87文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）13-0056-03

一、引言

2014年5月，莫迪领导的印度人民党以压倒性胜利赢得竞选，在新政府的带领下，印度积极开展关于外交政策的探討。2014年8月，印度外交部长斯瓦拉吉在东南亚和东亚印度“使团团长”集思广益会上积极讨论了新外交举措，并督促不要仅仅向东看，而是该向东行动了。2014年11月，莫迪在缅甸內比都举行的印度—东盟峰会上发言表示：“自六个月前上任以来，我的政府以极大的紧迫感和速度将我们的‘东向政策（LOOK EAST POLICY）转变为‘东向行动政策（ACT EAST POLICY）。”此后，“东向行动政策”正式成为印度外交政策官方话语的一部分。从“东向”到“东向行动”不仅仅是表面术语的变化，更显示出印度外交的重大野心，“东向行动政策”是“东向政策”的升级版，其落实与推进必然给亚太地区的局势和发展带来显著影响。

二、莫迪政府“东向行动政策”形成的动因

自1991年经济改革以来，“东向政策”一直是印度外交的重要组成部分。2014年，莫迪政府的强势上台更是为“东向政策”的升级提供了强大动力。“东向行动政策”的推出，不仅仅是印度外交政策的延续，更传递出印度正越来越愿意扮演更积极和更突出的战略角色的信号。

（一）“东向政策”的实施为“东向行动政策”提供了物质基础

上世纪九十年代，为应对国内经济和政治形势的不断恶化，时任总理纳拉辛哈·拉奥及其财政部长曼莫汉·辛格开启了经济改革，启动了“东向政策”。“东向政策”的实施，成功地将印度与东南亚的经济体联系起来，帮助印度迅速增加了与东南亚国家的贸易额，并为印度与东南亚乃至东亚地区建立更紧密的经济关系开辟了道路。自拉奥政府提出“东向政策”已经二十余年，在该政策的指导下，印度的经济发展取得了巨大成效，为其参与地区与国际事务、发展对外关系提供了基础。因此，可以说“东向行动政策”和“东向政策”是同一枚硬币的正反面，代表印度对亚太地区政策演变中不同却持续的阶段[1]。

（二）印度大国战略为“东向行动政策”提供了内在动力

尼赫鲁时期，成为世界大国就是印度独立以后的民族梦想，但现实却是印度由于种种原因长期受困于南亚地区。因此，印度要实现其“大国梦”，就必须挣脱仅仅是南亚地区大国身份的束缚，以一个世界大国的形象重新走向世界。在此过程中，印度精英们认为，应以东南亚为突破口，摆脱地缘政治束缚，迈出塑造印度大国形象的第一步，从南亚走向亚太地区，再从亚太地区奔向世界，最终实现印度的“大国梦”。为实现这种战略安排，印度加快了从“东向政策”升级为“东向行动政策”的步伐。新政策的背后是印度外交政策与国内发展抱负之间的紧密联系[2]。“东向行动政策”的出台，一方面肯定了过去二十多年在“东向政策”的指导下印度取得的种种成绩以及道路方向的正确性，另一方面也对“东向政策”的不足进行了调整改正，加快其“东进”步伐，以便最终实现“大国梦”。

（三）亚太地缘政治格局变化为“东向行动政策”提供了机遇

冷战结束后，中国在亚太地区迅速崛起，该地区的地缘政治格局出现了巨大的转变。印度一直视中国为其在亚洲地区有着巨大威胁的潜在对手。印度对华战略思维的主流看法是，“中国近期不会构成对印度的军事威胁，但从长远来看是不确定的，因此印度需要防备中国未来在南亚地区力量的渗透。”[3]而美国则认为中国崛起造成了地区力量的失衡，奥巴马政府提出了亚太再平衡战略，意图重返亚太施加影响，特朗普上台后推行“美国优先”，提出了“印太战略”，其中的重要目标便是拉拢印度制衡中国。日本则由于历史因素、领土争端等影响，对中国的崛起忧心忡忡，在日本看来，必须把与中国有同样恩怨的印度拉拢进来以达到平衡。除此之外，澳大利亚、东盟等也对印度的“东向行动政策”持积极开放态度，这助长了印度加快东进速度的信心。

三、莫迪政府“东向行动政策”推进的成效

2014年，莫迪上台后雄心勃勃地宣布，印度不仅要向东看，还要向东行动。“东向行动政策”作为印度主流外交政策支柱之一和“东向政策”的升级版，超越“东向政策”以东南亚和东盟为中心，而是着眼于亚太地区的邻里关系，强调与该地区的国家进行更直接、更有效、更积极的互动。

（一）扩大战略空间

“东向政策”最初虽是一项经济举措，但多年的实施积累，不仅将其地理范围从东南亚扩大至东北亚、印度洋、太平洋区域，而且还承担了重要的战略和政治任务。印度驻新加坡高级专员贾伟德·阿什拉夫表示“一开始主要是经济上的接触，现在在内容上已变得越来越具有战略意义。印度与东盟国家以及其他主要国家和更广泛地区国家之间，已经发展了强大的政治、经济和国防关系。”[4]印度不仅将部长级和高级别的外交和国防事务定期磋商制度化，而且还与该地区一些国家和国际组织建立了战略伙伴关系。2012年印度与东盟建立了战略伙伴关系，印度与东盟拥有30个部门对话机制和7个部长级互动机制。与此同时，印度还加强了与日本、韩国和澳大利亚的关系。2014年莫迪上任后出访的第一个非南亚国家即是日本，并同日本建立了“特殊战略和全球伙伴关系”。印度和韩国自1996年以来，定期举行外长级联合委员会会议，并举行秘书级外交政策与安全对话，两国国防部长和安全顾问也定期举行会晤。可以说，印度在该地区构建了一个庞大的制度网络，为印度与其他国家或地区建立紧密的双边或多边关系提供了支持，这有利于印度超越南亚次大陆的地缘限制，转向更广大的亚太地区，在地区交往中扮演更积极主动的角色，从而拓展印度的战略利益。

（二）增强经济互利

通过实施“东向政策”，印度与东南亚国家有了广泛的接触，经贸往来在双方的交往中扮演了重要角色。以更加积极的姿态融入地区经济发展一体化浪潮并借力亚太地区经济发展，构成了本届莫迪政府“东向行动政策”的首要努力方向[5]。印度与东盟2009年签署了自由贸易协定（AIFTA），2015年印度与东盟签署关于服务与投资的自由贸易协定，双边贸易和投资取得显著成效。双边贸易额从1992年的20亿美元增加到2019年的960亿美元，增幅显著。大量的东盟投资也进入印度的众多领域，包括港口建设、高速公路、食品加工、航运等。除此之外，莫迪政府坚定不移地深化与亚太地区的国家接触。印度分别于2009年和2011年与韩国和日本签署了重要的全面协议，其中包括投资和服务以及商品的自由化。在“东向行动政策”的指导下，印度正在积极努力营造一个有利于经济进一步增长和稳定的环境，以促进经济的现代化。

（三）深化安全合作

自“东向政策”实施以来，印度向东出发的进展多停留在争议较少的经济领域，随着交往的不断深化，印度从一个与世隔绝的大国，到如今被视为区域安全架构不可或缺的参与者，印度与亚太地区国家的互动逐渐深入到政治和安全层面，其中海事安全是“东向行动政策”的关键组成部分。鉴于东盟内部存在部分不同的安全利益，印度与东盟之间的安全合作主要采取与东盟成员国之间的双边合作形式。越南是印度东进的有力支柱，2015年印度和越南发表《2015—2020年联合愿景声明》，双方还建立了许多互动机制。新加坡是印度在东部地区最亲密的海事合作伙伴，新加坡—印度海上演习（Simbex）一直都是印度海军在东南亚最富有成效的海上行动。印度和印度尼西亚于2001年达成防务协议，2002年开始进行联合海上指挥和控制，2018年建立战略伙伴关系，双边合作已扩展到联合军事演习、分享最佳实践和加强军事研究协调[6]。除了东盟国家外，印度还加强了与其他主要国家的安全合作。2014年莫迪访问日本，双方一致同意加强印日军事关系，签署了防务领域的合作与交流备忘录，并强调定期双边海上演习的重要性。2017年东盟峰会期间，美日印澳重启了四方安全对话，旨在安全合作一体化，四国之间的军事合作则主要通过马拉巴尔联合军演进行。从积极参与亚太地区经济发展到主动扩大亚太地区战略合作，再到重视区域防务和安全合作，表明莫迪“东向行动政策”在新形势下谋求以区域安全合作增强本国的安全保障，进一步扩大印度在亚太地区事务的参与度，从而在亚太地区发挥有力影响。

四、莫迪政府“东向行动政策”的有利条件和制约因素

“东向行动政策”作为印度主流外交政策的支柱之一，有效地促进了印度与东部邻国（尤其是东南亚）的互联互通，取得了一定的成效，但其在实施过程中存在一些问题，制约着印度的东进步伐。

（一）有利条件

首先，印度与东南亚诸国有着深厚的历史文化联系，这些文化力量是印度东进过程中推行公共外交的天然资源。印度与东南亚国家的共同点很多，双方拥有一些共同的文化和宗教价值观。这些相似之处为双方之间的交流以及互联互通创造了基础，文化软实力也构成了印度与东南亚交往的天然渠道，推动了“东向行动政策”的实施。其次，印度侨民在促进“东向行动政策”实施过程中发挥着桥梁和平台的作用。印度的侨民散居在世界各地，活跃在各个领域，印度对侨民的重视为培育印度发展与各国的相互关系提供了独特的机遇。此外，莫迪还寻求通过推广瑜伽和复兴古老的那烂陀大学来增强印度的文化软实力。总而言之，莫迪政府对佛教、旅游业、民间交往等文化软实力的运用，将有助于推动“东向行动政策”的实施，增加其他国家对印度的好感。

（二）不利条件

首先，“东向行动政策”的推进在一定程度上受到南亚安全形势的制约。南亚国家民族构成复杂，教派矛盾突出，长期以来恐怖主义和暴力事件构成了该地区安全稳定的主要威胁。未来，如果南亚局势恶化，恐怖袭击发生在印度领土，印度的首要关注将迅速转向其邻国，以稳定周边局势。其次，印度东北邦与东南亚的互联互通进展缓慢，阻碍了“东向行动政策”的实施。印度东北邦长期以来一直较为贫困，“东向行动政策”本想将落后的东北邦作为通向“东南亚的门户”，与强大的东南亚经济体联系起来，印度为此开展了许多双边和多边项目，但并未产生预期的效果，收效甚微。第三，印度政府存在执行力不足的问题。冷战结束后，联合政府成为印度政治的常态，而由于各个政党间存在利益分歧，彼此间的争权夺利、内讧等激烈的政党恶斗对印度政治经济发展起到了不小的消极影响。2019年印度人民党虽以压倒性优势获胜，但联合政府存在的问题在某种层面上制约着政府的决策执行力，造成政策执行不彻底、效率低下等问题，在一定程度上阻碍着政策的推进。因此，国内局势稳定、经济社会发展以及政府执行力等问题，都将使“东向行动政策”的推进不可避免地遇到挑战，削弱人们对该政策执行的信心。

五、结语

“东向行动政策”深深植根于印度的国家利益，从“东向政策”到“东向行动政策”的转变，传递出印度坚定致力于这一政策的决心，也显示出印度在巩固经济领域合作的同时，扩大更多战略层面互动的野心，以加强与更广泛的亚太地区的接触。过去印度并没有在东南亚和东亚清晰阐明其战略抱负，如今在莫迪政府“东向行动政策”的指导下，印度的地区参与获得了显著的实质内容和发展势头。印度已加紧与亚太地区国家以及区域和多边组织建立更紧密的伙伴关系，经贸、人文、互联互通明显改善，印度将会追求在亚太地区扮演更有野心的角色，以期成为亞太地缘政治格局演变的有力参与者和强大的推动力量。对此，我们要理性看待印度“东向行动政策”的发展，积极应对该政策的推进带来的风险和挑战。

参考文献：

[1] 凯萨万.印度的“东向行动政策”与区域合作[J].ORF特别报告，2002（2）.

[2] 基耶蒂吉·巴佩.印度东向政策的转变/东向行动政策[J].当代东南亚，2017（2）.

[3] 弗朗辛·弗兰克.印中关系：美国需要知道的[M].纽约：哥伦比亚大学出版社，2004：33-34.

[4] 拉吉夫.“解读印度的东向行动政策”[J].ISAS工作文件，2018（1）.

[5] 葛红亮.莫迪政府“东向行动政策”析论[J].南亚研究，2015（1）.

[6] EFSAS.从东向到东向行动：印度在印度太平洋地区的姿态变化和对中国的遏制[J].欧洲南亚研究基金会，2020（7）.

作者简介：杨晴（1998—），女，汉族，河北邯郸人，单位为河北师范大学法政与公共管理学院，研究方向为大国关系与中国外交。

路玉兵（1994—），男，汉族，山西长治人，单位为河北师范大学法政与公共管理学院，研究方向为政治制度与政治发展。

（责任编辑：朱希良）