基于两类职业技能等级证书的相关标准关系和对接研究

许远

[基金项目]本文系人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心2019年度课题“面向新时代的国家职业标准体系与国家职业教育教学标准体系的联动开发机制研究”的研究成果。（课题编号：CETT/SRP2019-05）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2021）11-0020-07

一、问题的提出

2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《实施方案》），提出启动1+X证书制度试点工作。目前，试点工作进行了近两年，已经备案了四批职业技能等级证书，共有上百家企业、社会培训评价组织的近400项职业技能等级证书通过遴选获准试点，教育部所辖各类职业院校和应用本科、职业本科高校等参加了试点。

1+X证书制度设计强化了职业教育的类型属性，充分彰显了职业教育的跨界特征，强调技术知识的基本特点和产教融合的技能形成过程。《实施方案》鼓励“职业院校学生在获得学历证书的同时积极取得多类职业技能等级证书”，对职业技能等级证书的性质和作用做了描述，规定其“反映职业活动和个人职业生涯发展所需要的综合能力”，是个人“职业技能水平的凭证”。在管理权限方面，提出由人力资源社会保障部门、教育部门在各自职责范围内，分别负责管理监督考核院校外、院校内职业技能等级证书的实施（技工院校内由人力资源社会保障部门负责）;在标准建设方面，提出由人力资源社会保障部门负责制定职业标准，教育部门依照职业标准负责开发教学等相关标准。为了使X证书能够对接日后的国家资历框架，《实施方案》提出各类职业技能等级证书具有同等效力，持证人员享受同等待遇。可以说，《实施方案》对X证书做了原则性的制度设计。

由于1+X证书制度试点的需要，教育部门正在建立职业技能等级标准体系。职业技能等级标准名称上与人力资源社会保障部门的国家职业技能标准类似，内涵上又与职业教育专业教学標准存在诸多联系。因此，有必要对相关概念的本质、区别与联系加以厘定。

二、关于人力资源社会保障部门备案的职业技能等级证书

人力资源社会保障部门备案的职业技能等级证书（以下简称“R证书”）是主要应用于用人方的职业技能评价制度。该证书与国家对技能人才的评价制度紧密联系，其设计目的是通过健全以职业能力为导向、以工作业绩为重点、注重职业道德和知识水平的技能人才评价体系，提高国家的技能人力资源开发水平，从而促进经济高质量发展;其核心要义是建立职业技能等级制度、完善技能人才评价体系，制度渊源是国家职业资格证书制度、职业技能鉴定制度。

（一）改革进展

1993年起逐步建立的国家职业资格证书制度对于我国技能人力资源开发起到了重要作用。2013年以来，为了推进“放管服”改革，人力资源和社会保障部取消了一大批技能人员的职业资格，并实施技能人员社会化职业技能等级认定。水平评价类技能人员职业资格取消后，政府或其授权的单位不再认定发证，改由用人单位和相关社会培训评价组织按照职业标准或评价规范进行认定并颁发职业技能等级证书。为了解决职业资格压减后技能人才评价的客观需要，2019年，人社部又印发了《关于改革完善技能人才评价制度的意见》，开始对技能人才评价工作进行系统性改革，选择部分基础较好的中央企业和第三方社会培训评价机构开展职业技能等级认定的试点工作，逐步完善职业技能等级认定的有关技术规范。

（二）评价标准和模式

从评价标准来看，一是规定了国家职业标准体系的内涵。以国家职业分类为依据，建立由国家职业技能标准、行业企业评价规范、专项职业能力考核规范等构成的多层次的职业标准体系，并逐步完善该体系，将成熟的行业企业评价规范和专项职业能力考核规范纳入国家职业技能标准体系中。二是优化设置了技能等级。坚持职业技能一般分五级（初级工、中级工、高级工、技师、高级技师）的基本原则，同时提出用人企业可根据需要，在相应的等级内划分层次，或在高级技师之上设立“特级技师”“首席技师”等。这实际上规定了社会通用的五级等级制与企业内部的层次设置之间的对应关系，为职业技能等级证书企业间互认、力求评价等值性上奠定了基础，确保了技能劳动在劳动力市场中的统一价值标准。

从评价模式来看，职业技能等级认定依据国家职业技能标准或行业企业评价规范开展。由用人单位（第一方）和社会培训评价组织（第三方）按照有关规定开展职业技能等级认定;符合条件的用人单位可对本单位员工自主开展认定或按规定面向本单位以外人员开展认定;符合条件的社会培训评价组织可根据市场和就业需要，向全体劳动者提供认定。在实际实施时，由获准备案的评价机构（包括用人单位和社会培训评价组织）结合实际确定评价内容和方式，运用理论考试、技能考核、工作业绩评审、过程考核、竞赛选拔等多种方式，对劳动者（含拟就业人员）的职业技能水平进行客观评价，并为合格者颁授证书，政府部门不参与证书监制。同时，将专项职业能力考核作为技能人才评价的重要补充（依据经备案的考核规范开展），并保留了职业资格评价（可继续称之为“职业技能鉴定”，特指对《国家职业资格目录》清单内7种技能人员的职业资格评价）的模式。

（三）特点与问题分析

人力资源社会保障部门备案的职业技能等级证书是由用人单位（第一方）、社会培训评价组织（第三方）按照有关规定开展的，主要对象是企业职工、社会人员、职业院校（技工院校）应届毕业生。对劳动者（含拟就业人员）的职业技能进行等级认定，主要是为了确定岗位聘用、核定岗位待遇。同时，认定结果还可作为终身职业技能培训成果认定、积累和转换的依据。R证书最大的特点是与国家职业技能标准直接关联，能反映劳动者胜任相应职业工作的情况，定位清晰，可操作性强，在人力资源市场上的认可度较高。但是，由于国家职业技能标准在制定时对职业的典型工作任务反映不精准、专家代表性不足、调研企业涉及面不够，存在着落后于主流企业实际技术发展的问题，还有很大的提升空间。同时，关于职业技能学分银行的制度体系尚未建立起来，影响了其实施效果。

三、关于教育部门试点的职业技能等级证书

教育部门试点的职业技能等级证书（以下简称“X证书”）是主要用于育人方的教育教学质量和学生学业成就评价制度。该证书与国家对职业院校的教育评价制度紧密联系，其设计目的是扩大行业企业参与，提升职业院校学生综合能力，缓解结构性就业矛盾;其核心要义是促进产教融合、校企合作，制度渊源是“学历证书+职业资格证书”的双证书制度。

（一）试点进展

2019年4月，教育部印发了《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，对试点工作进行了部署。同月，人力资源社会保障部、教育部联合印发了《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》，明确了部门职责和证书监督管理流程等。参加试点的院校以高等职业学校、中等职业学校（不含技工学校）为主，国家开放大学系统和职业本科高校、应用型本科高校也积极参与。目前，教育部门正在抓紧建设“1+X证书信息管理服务平台”和“职业教育学分银行系统”，以便学生获取的职业技能等级证书对接个人学习账户，记录学分并提供网络公开查询等服务，供用人单位识别，以促进学生就业。

教育部门指导有关院校在“三教改革”中积极推进“1”和“X”的融合。一是在培养规格、培养目标上，结合专业目录、专业教学标准的修订，及时将职业技能等级标准与专业目录、专业教学标准有机衔接，将证书培训内容有机融入专业人才培养方案。二是在培养过程中，优化课程设置和教学内容，统筹教学组织与实施，深化教学改革。三是在评价实施中，将职业技能等级考核与相关专业课程考试统筹安排，考试合格者可同时获得相应课程学分和x证书。

（二）评价标准和模式

从评价标准来看，首先，职业技能等级标准是教育部门试点的职业技能等级证书最直接、最核心的标准之一。教育部职业技术教育中心研究所组织制定的《职业技能等级标准开发指南（试行）》（以下简称《开发指南》）将职业技能等级标准的概念界定为“对个体职业技能要求的综合性水平规定”，将其作用描述为职业院校“开展职业技能培训和职业技能等级考核评价的基本依据”，将其内涵描述为“包括职业素养、专业知识和技术技能等方面”。同时，还提出职业技能等级标准的开发应依据职业标准，并结合职业岗位（群）的工作任务，客观、准确地确定标准的范围、等级及职业技能要求，并以表格形式对职业技能等级要求分级列示（按照“工作领域一工作任务一职业技能要求”三个层级描述）。其次，专业目录和专业教学标准也是教育部门试点的职业技能等级证书的重要参考标准。关于专业目录，根据《开发指南》，X证书应明确适用的院校专业，专业名称尽可能与中等职业学校、高等职业学校（专科、本科试点）和普通高校本科专业目录对应，明确面向的职业岗位（群）或主要工作领域。关于其与专业教学标准之间的关系，《开发指南》界定为“职业技能等级标准要与相关专业教学标准衔接，统筹考虑与专业教学标准的共性与差异性”。这也说明x证书更多的是基于专业需要出发点的能力证书。此外，关于等级设置，《开发指南》规定院校内实施的职业技能等级证书分为初级、中级、高级三个等级。

从评价模式来看，根据目前的试点情况，教育部门备案的职业技能等级证书主要有单独考试和合并考试两种。单独考试就某项职业技能依据职业技能等级标准进行单独的职业技能等级考核;合并考试职业技能等级考核与相关专业的课程考试合并进行或统筹安排。

（三）1+X证书制度与双证书制度的联系和区别

双证书制度是随着国家职业资格证书制度的建立，开始逐步在技工院校（职业院校）试点实施的，其试点为1+X证书制度提供了实践基础。从这个角度来看，两种证书制度显然存在内在关联。但同时，两种证书制度又存在本质上的不同。首先，与双证书制度是教育制度、劳动制度两种制度在职业教育领域的联合实施不同，1+X证书制度是现代职业教育体系下学校职业教育的基础性制度。其次，1+X证书制度的开发主体和管理模式相较于双证书制度都发生了根本变化，X证书可以吸纳多元主体，更能体现职业教育的跨界特征，更具有开放性。再次，X证书与R证书的界定不同，所依据的测评标准不同，等级划分也有所不同。最后，与主要用于职场的R证书不同，学校教育使用的X证书要经过必要的教育学转化，服务于人才培养。所以，孫善学指出，1+X证书制度既不是双证书制度的延续，也不是双证书制度的“升级版”，而是基于职业教育类型特征的制度重构。

（四）特点与问题分析

教育部门试点的职业技能等级证书是为1+X证书制度服务的，以社会培训评价组织（第三方）评价为主、职业院校（第二方）深度参与，主要对象是职业院校在校学生。对职业院校学生的职业技能、专业能力进行评价，主要是为了确定其职业技能等级，以评价学生学业水平和学校教学质量;同时，评价结果也可以作为终身职业教育学习成果认定、积累和转换的依据。在1+X证书制度实际运行中，还存在X证书与职业标准对接不畅导致不能反映职业工作要求、与专业教学标准衔接不畅导致与专业课程融合困难、校企利益矛盾导致证书公允性受到质疑等问题。X证书毕竟是新生事物，制度框架才刚刚搭建起来，还需要不断完善评价标准、优化评价模式，并且进一步接受市场的检验、企业的认可。

四、职业技能等级证书相关标准之间的关系梳理

人力资源社会保障部门备案的职业技能等级证书的核心标准是国家职业技能标准，教育部门试点的职业技能等级证书的核心标准是职业技能等级标准，而两种证书的核心标准又均与专业教学标准紧密联系，因此需要细致梳理三者之间的关系。

（一）国家职业技能标准与专业教学标准之间的关系

国家职业技能标准是在国家职业分类的基础上，根据职业活动内容，对从业人员的理论知识和操作技能要求提出的综合性水平规定（包括不分级别的基本知识和职业道德要求，以及分级别的工作要求）。

专业教学标准是政府规范职业学校专业建设和专业教学的纲领性文件，是职业教育人才培养的顶层设计，具体规定了专业培养目标、职业领域、人才培养规格、素质能力要求、课程体系结构、教学安排（含实训环节安排）和教学条件等内容，既是各类职业院校组织专业教学以及有关部门组织专业评估的依据，也能为用人单位选用职业院校毕业生提供重要参考。

国家职业技能标准主要由人力资源社会保障部门制定，专业教学标准主要由教育部门制定;国家职业技能标准主要面向接受职业准备教育和培训、职业继续教育和培训的有关人员（含学生等拟就业人员和在职职工），专业教学标准则主要面向接受职业准备教育的各类职业院校在校生。国家职业技能标准是工作标准，体现的是工作要求，专业教学标准是教育标准，体现的是教育过程和要求，二者之间存在着本质上的差异。但不可忽视的是，二者在很大程度上也是紧密联系的，其联系纽带就是对职业能力的描述。同时，两者的开发流程大致相同，均包括制（修）订立项、成立专家工作组、开展调研工作、能力框架决策、编制标准文本、审定和发布、应用和推广7个环节（见图1）。当然，在具体的调研范围和工作细节上，还是存在一定差异的。

结合前述分析可以梳理出国家职业技能标准和专业教学标准之间的关系：第一，各自独立运行，服务于不同的主体制度（即劳动制度和教育制度）;第二，存在目标指向和开发路径的一致性，具有协同关系;第三，存在适用对象上的区别性和连续性;第四，存在内容上的反映与被反映的关系（即国家职业技能标准是各类职业教育专业教学标准的起点要求和基础，国家职业技能标准也为职业教育和培训提供更科学的人才培养规格和评价标准并作为职业院校教材编写的依据之一）以及互动关系（国家职业技能标准的更新影响专业教学标准的内容制定，专业教学标准的内容完善对国家职业技能标准的升级具有推动作用）。

（二）专业教学标准和职业技能等级标准之间的关系

专业教学标准是专业性的能力框架，是教育部门认定的作为人才培养方（第二方）的学校对技术技能人才培养目标的设定的一部分。专业教学标准本身已经包含了国家职业技能标准的要求，以及有关专项职业能力规范和企业岗位规范的要求。虽然高职教育的技能倾向比较明显，但是面对复合型人才需求，专业能力的前瞻性、多元化培养是必不可少的。因此，对于一些尚未被规范化但企业中已经出现的新技能，专业教学标准也应当有所反映。此外，为了提高对未来社会和职场的适应性，核心素养、核心能力、行业通用能力也要被包含其中。

职业技能等级标准虽包含“职业”“技能”等字眼，但仔细分析就可发现，其本身属于专业能力范畴，除了包含国家职业技能标准、专项职业能力规范、企业岗位规范外，其他社会培训、企业培训的内容规范亦可纳入。国家职业技能标准、专项职业能力规范、企业岗位规范均是用人标准，其中国家职业技能标准、专项职业能力规范是由人力资源社会保障部门制定的权威第三方标准，企业岗位规范则是第一方标准。可见，职业技能等级标准应该被第二方吸纳，进入学校人才培养方案。

由上述分析可就专业教学标准和职业技能等级标准之间的关系得出如下结论：第一，职业技能等级标准与专业教学标准一样，均是服务于学生专业能力建设的;第二，职业技能等级标准应该是对学校专业教学标准的深化、拓展，以促进学校教学与企业实践的精准对接;第三，职业技能等级标准不必像专业教学标准那样包罗万象、考虑周到，培训评价组织在制定职业技能等级标准时应重点突出特色;第四，从时间上看，专业教学标准先于职业技能等级标准，且专业教学标准已经形成体系，要求职业技能等级标准对接专业教学标准是可行的。

五、职业技能等级标准与相关标准之间的对接策略

（一）与国家职业技能标准的对接

做好职业技能等级标准与国家职业技能标准的对接，要尽力避免能力要求的碎片化、边缘化，确保X证书对相关职业标准要求的全覆盖。X证书对应的职业技能等级标准应该是对学校教育标准的有益补充，从而确保人才培养对接企业一线。但实际操作时，有的X证书所对应的职业技能等级标准更像是对国家职业技能标准的补充，其内容游走于多个国家职业技能标准之间，既不完整又不系统，没有形成对职业标准所规定的典型工作任务的覆盖，亟待加以改进。具体来说，应该根据专业教学标准中所列举的国家职业技能标准，梳理职业功能，提取典型工作任务，补充职业分析，将国家职业技能标准中尚未涉及的相关企业的最新技能需求吸收进来，或将行业普遍要求而国家职业技能标准规定不够细致的通用技能补充进来。

（二）与专业教学标准的对接

《开发指南》指出，职业技能等级证书要“对接职业标准，按职业技能领域划分，具体名称要直观反映其核心技术技能”，但不宜用员、工、师等带有职业身份（或岗位名称）作后缀的词语命名，也不宜直接使用专业名称命名。这表明，X证书并不是与职业标准一一对应的，也與专业的范畴有所不同，至少不是整个专业的范围。实际上，这样的证书所对应的能力是从整个专业能力框架中裁剪出来的一部分，或者说是将企业实际职业生产活动中与专业能力框架体系能对接的那一部分设置为X证书。换句话说，X证书的“选题”范围是专业能力框架体系中的各种能力，但最后能否被备案成为证书，还要看这些选出来的能力有无单独进行培训的价值、与企业的联系是否紧密、学校的教学条件是否具备等。

有人提出，要求职业技能等级标准要与相关专业教学标准衔接是削足适履。的确，按照常理，专业教学标准与用人标准衔接，反映人力资源市场的需求，方为正解。况且目前的专业教学标准在制定程序上已经与国家职业技能标准对接，如果再要求职业技能等级标准与相关专业教学标准衔接，就有为证书而证书之嫌了。其实，如果将此类证书看成专业能力证书，作为检验学生专业能力掌握情况和学校专业教学标准实施成效的依据，就能另辟蹊径了。因为教育部门一直缺乏对职业教育成效的考核手段，苦于没有证书，对职业技能操作考核的力度不够。因此，“职业技能等级标准要与相关专业教学标准衔接”的提法是在专业教学标准先于X证书和职业技能等级证书标准产生的现实情况下相对比较务实的选择。

X书与专业核心课程的相关程度是检验“职业技能等级标准要与相关专业教学标准衔接”的重要指标。目前，一些学校采取简单的课程替换的模式，将专业核心课程用X证书课程替换，却没有充分考虑其科学性，导致人才培养方案实施时偏离了专业教学标准（从目前对一些X证书的分析来看，其所代表的能力和专业教学标准、国家职业技能标准的要求还有偏差，因此这些课程在进入人才培养方案时，只能是职业拓展课程，替换核心课程的可能性不大，甚至可能沦为人才培养方案以外的“第二课堂”课程）。究其原因，主要是这些证书对产业界的“四新”（新工艺、新材料、新设备、新技术）挖掘不够，对技能人才培养规律掌握不足，而学校的教学和办学条件还无法达到这些证书课程的实施要求。因此，X证书与专业教学标准（或专业人才培养方案）中课程的结合需要有一个磨合、适应、补充、替换、融合的过程。

（三）与其他相关证书课程标准的对接

从课程资源的视角来看，各种证书的核心价值是其所代表的課程资源对职业能力或专业能力发展的贡献度。职业技能等级标准和X证书所带来的开放性框架，使得各类证书课程资源可以通过融合、置换、补充等形式进入职业院校的正规教育体系，客观上促进了职业教育和职业培训的融合，密切了职业院校和企业的联系，有利于职业能力的形成，是符合现代职业教育发展趋势的。

具体来看，一是要加强与企业技能证书对应的企业技能课程标准的对接，重点突出“四新”;二是要加强与专项职业能力证书对应的专项职业能力课程标准的对接，强化实用职业技能的培养;三是要加强与其他职业培训证书对应的各类培训课程标准的对接，需要注意的是这些培训课程的举办机构必须是具有社会力量培训办学许可的;四是要加强与《国家职业资格目录清单》内的技能人员职业资格鉴定课程（即原来的双证书课程）标准的对接。

六、展望与结论

（一）发展展望

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中指出：“完善职业技术（技工）教育国家标准，推行‘学历证书+职业技能等级证书制度。”根据国家的发展规划，结合前述分析，未来可以在不同的教育阶段分层推进职业技能等级证书开发。中等职业教育的专业属性弱、职业属性强，所以中等职业学校应当以技能掌握为导向，继续实施双证书制度，将其作为1+X制度实施的特殊情况来考虑（可以把双证书中另一证的范围扩展到R证书，以适应技能人员国家职业资格减少的新情况）;专科层次高等职业教育的人才培养目标中，已经包含较强的专业能力目标，需要学生具有较为宽广的视野，以适应未来劳动力市场的变化，所以高职院校（含技师学院）可以较多地考虑由第三方培训评价组织开发的职业技能等级证书;本科层次职业教育（包括职业本科高校、应用本科高校）对专业技术的要求更高，因此这一阶段的X证书可以对接专业技术人员的职业资格证书标准，或直接引入专业技术人员的职业资格证书。

（二）结论

总结来看，人力资源社会保障部门备案的职业技能等级证书和教育部门试行的职业技能等级证书，虽然名称都是职业技能等级证书，但二者的制度设计、实施范围、功能作用有所不同，属于相同职业能力观下的不同能力评价方案;两种职业技能等级证书通过沟通、联动，共同构成现代职业教育体系和终身职业技能培训体系的基础性制度。中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》提出，“健全职业学校评价”要重点评价各类职业院校（含技工院校）德技并修、产教融合、校企合作、育训结合、学生获取职业资格或职业技能等级证书、毕业生就业质量、“双师型”教师（含技工院校一体化教师）队伍建设等情况，扩大行业企业参与评价，引导培养高素质劳动者和技术技能人才。可见，在各类职业院校评价中，都要全面发挥两类职业技能等级证书及相关制度和标准的作用。