农村环境整治类专项资金项目申报要点及案例推演分析

王 盼 ，赵 芮，何志斌，郝英杰

（云南省生态环境工程评估中心，云南 昆明 650034）

0 引言

一直以来，农村生活污水乱排乱放、污水横流，“农村室内现代化、室外脏乱差”等问题依旧比较突出。在国家乡村振兴的战略部署下，农村人居环境改善显得尤为重要和紧迫[1]。为全面改善农村人居环境，通过中央及地方财政资金支持、引入社会资本共同参与等方式，加快推进农村环境综合整治工作进程，鼓励各地结合实际，通过专项资金支持和引导，探索出符合地方的治理模式[2]。2020年4月，生态环境部办公厅、财政部办公厅联合印发了《中央生态环境资金储备库入库指南（2020年）》(以下简称《入库指南》），用于指导包含农村环境整治在内的4块专项资金项目（另外3个项目类型为大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治）的申报及入库等工作[3]。

近年来，在农村环境整治方面，屡屡出现治理设施“晒太阳”的问题，调查研究发现，与项目前期规划设计不科学、对于设施运维管理考虑不足、工程内容论证不足等前期工作不到位有直接关联[4,5]。项目前期包装不合理、不科学、不符合地方的实际特点和需求，将直接影响后期项目落地的实效性、稳定性和可持续性。为从源头上防控财政资源配置的低效无效，从生态环境部至各级生态环境主管部门基本均建立了事前审查评估制度[6]。为此，笔者结合工作经验，系统研究形成了农村环境整治类专项资金项目申报要点，并以昆明市X县农村生活污水整治项目为例，旨在为其他农村环境整治专项资金项目的编制、各级相关部门审查提供参考，以共同促进该类项目在前期决策、设计、投入产出、持续运行等方面能更加科学、合理。

1 审查程序及审查要点

1.1 典型审查工作流程

结合各地审查工作开展情况，典型省级审查工作流程主要包括：项目申报→省级形式审查→省级技术审查→省级技术复核→推荐入申请库等阶段，如图1所示。《入库指南》文等相关文件要求，为提高审查工作有效性，技术内容审查前设置形式审查，形式审查通过的项目方可继续开展技术审查。形式审查主要对项目基本情况进行审查，包括审查项目与资金支持方向符合性、项目申报材料规范性等是否符合有关文件要求；技术审查主要从技术层面进行可行性审查，主要包括项目实施必要性、工艺技术可行性和适应性、工程造价合理性、绩效目标可考核性、运维管理方案等方面是否符合要求。形式审查、技术审查均通过的项目视为通过省级主管部门审查。一般省级审查前，各州（市）将开展逐级的审核把关。通过省级审查的项目，将作为年度重点项目推荐列入农村环境整治申请库，待国家审查评估通过后进入储备库，作为专项资金支持的备选项目。

图1 典型省级农村环境整治专项资金项目审查工作流程图

1.2 审查材料

根据《入库指南》要求，审查材料应包括：项目实施方案或可行性研究报告及其批复文件、绩效目标表、项目建设后运行维护资金来源证明文件等。准备好各项材料后，项目申报单位须通过中央生态环境资金项目管理系统农村环境整治模块上传上述各项材料，同时申报材料作为省级及各地开展形式审查和技术审查的重要依据。

1.3 审查要点

1）符合农环整治资金支持方向。如《入库指南》中明确支持方向包括农村生活污水治理、农村饮用水水源地保护等5种项目类型，但明确重点支持农村生活污水治理项目[3]。

2）是否属于不予入库的项目类型。如《入库指南》中明确的工作经费类、科研类项目不支持，城镇两污工程不支持，已获中央资金支持过的项目不支持等[3]。

3）所有申报材料应齐全、规范。申报农村环境整治专项资金项目完整材料应包括：项目实施方案或可行性研究报告及其批复文件、规范的绩效目标表、项目建设后运行维护资金来源证明文件等。

4）实施方案或可行性研究报告、批复文件、绩效目标表、填报系统信息等4个方面内容和表述应对称、一致。

1.4 技术内容审查要点

1）项目设计规划合理。实施范围应以县为单位或在一定区域（流域）范围内统筹规划、设计。

2）工程方案设计科学、合理。主要体现在污水量核算、进出水质、排放标准、技术路线/方案、设施规模、管网布设等确定应因地制宜、科学、合理。典型生活污水处理工艺的确定思路为：根据人口规模、用水方式、是否改厕、排水体制等调查、分析，确定污水量；根据实施范围村民用水习惯调查，结合地方生活污水排放标准、排水体制等分析，确定进出水水质；综合污水量、进出水水质情况，确定技术模式，选择合适工艺进行比选、论证，确定最终处理工艺。

3）投资估算客观、合理，体现在计入总投资的项目种类、工程量、工程单价、吨水投资、申请资金支持额度等详实、合理。

4）运维管理有保障，运维模式合理，运维资金估算详实合理、来源可靠且稳定。

2 审查中典型问题

2.1 形式审查典型问题

形式审查中典型问题包括材料信息不一致、材料不规范等，体现在实施方案或可行性研究报告与批复、绩效目标表、申报系统中出现项目名称、工程类、总投资、申请资金等不一致的情况；批复、运维证明材料等不规范，如批复未盖章、无红头或文号；运维证明材料效力不足，出具单位非有财政出资能力部门等。

2.2 技术内容审查典型问题

1）实施范围选择依据不充分、不详实，项目开展的必要性体现不足。

2）工程设计方面存在问题包括：①用水定额核定过高、人口核定偏大等问题，造成污水量核算偏大，从而导致设施规模核定偏大等；②排放标准核定错误、排放标准拔高、与工艺模式不匹配等；③工程模式选择出现一套模式“走到底”的问题，如项目未结合项目区村庄山区（地势不一、人口分散）、坝区（人口集中区）等特点，采用同一套管网布设方式、工艺技术模式，造成管网铺设、治理模式不合理等问题，最终将导致项目实际上无法落地等。

3）投资估算方面存在问题包括：①分项工程详细参数、综合单价等缺失，导致估算缺乏依据；②部分工程单价偏高、吨水投资不合理；③二类费用计入项偏多、二类费用计价不合理；④纳入不合理费用，如将监测费用、运维费用等属于后期地方跟进配套的费用纳入项目投资估算中；⑤未明确财政资金申请额度、申请资金额度不合理等。

4）运维资金测算及管理方面未明确责任主体；运维模式与工艺类型不匹配；运维资金核算无依据、无过程，运维资金未充分说明来源，可靠性不足等。

3 案例推演及分析

昆明市X县A河目标水质为III类，在X县境内河长为14km，径流面积59.8km2，多年平均径流量3 574万m3，由北向南流经9个村委会20个自然村（涉及5 900户，约2万人）后汇入B江，根据《云南省地表水水环境功能区划（2010-2020）》，B江为饮用二级。自2019年起，A河水质已纳入昆明市河长制管理，要求在A河s断面按月开展水质监测。2019年-2020年X县环境监测站对A河下游监测断面开展监督性监测显示水质均呈现劣V类，超标项目集中为氨氮、总磷、总氮。2020年X县已编制完成《X县农村生活污水专项规划》。

案例将重点结合技术内容审查要点中的关键点、问题集中点进行展开推演、分析。

3.1 项目规划

审查中将重点关注实施范围选择是否全面、合理性，必要性论述是否到位，是否结合污水专项规划进行论述等。A河作为有饮用功能的B江汇入支流，目前水质已呈现劣V类，经排查，超标因子主要为流域范围内农村生活污水未经处理直接排入导致。为了后续整治工作能全面见成效，县级应作为统筹规划单位以A河流域作为整体统一考虑，将流域范围内应治未治的村庄统一纳入实施范围开展农村生活污水治理。整个项目统一打包可作为一个项目进行申报，若总投资过高，可考虑分期实施。若分期，应结合已编制的《X县农村生活污水专项规划》考虑纳入各村庄的推进时序。

3.2 关键量核算

审查中将重点关注污水量核算中用水定额、人口等核定是否合理，污水量计算等是否科学，因为污水量决定末端设施处理规模，污水量往往因人口数核定不准确、用水定额核定不合理造成核算值偏大或偏小，导致末端治理设施与实际情况不匹配，因此，为避免出现这种情况，污水量科学核算至关重要。总体而言，应选择地方用水定额标准再结合实地调研情况，包括地方供水方式集中或分散、是否完成改厕、村民用水习惯等，合理确定地方用水量情况；根据实施范围内农村人口是否空心化、是否涉及旅游等影响农村人口数量确定等情况，合理确认人口数，并适当留有余量；结合当地用水现状、生活习惯、经济条件、管网覆盖情况等确定排污系数、污水收集率等。污水量核算公式为：污水收集量（m3/d）=用水定额（L/(人d)）/1000×人口（人）×排污系数×污水收集率。以X县项目为例，考虑区域城市化进程推进及人口存在一定程度空心化现象，人口基数可以当前人口数进行核算；实施范围基本为集中供水，对照地方用水定额要求及用水实际，选定用水定额、污水收集率等，核算确定项目污水总量。

3.3 技术方案设计

审查中排放标准、排水体制、进出水质、污水治理模式是否因地制宜进行核定、设计是关键所在。

1）排放标准：应优先选择地标，本案例所在地为云南省，目前云南省已发布《云南省农村生活污水处理设施水污染物排放标准》（DB53/T953-2019），排放标准应据此进行选择。

2）排水体制：应根据实施区纳污水体敏感程度、地形地貌、村民生活习惯、地方经济条件等综合确定，纳污水体敏感度高（如为II类、III类水体）、村庄集中、经济条件较好等村庄可优先考虑雨污分流制；反之视情况可采取截留式合流制。

3）进出水质：进水水质应根据实际调研情况确定，若难以获得实际监测数据，应类比当地同类型有数据村庄进行确定；出水水质则应结合地方生活污水排放标准、排水体制等综合确定。

4）污水治理模式：综合前述污水量、进出水水质、场地受限程度等，综合确定污水处理技术模式。根据《农村环境整治实施方案（试行）》，国家鼓励能够形成典型治理模式、具有实施意义的项目[7]，项目治理模式应结合地方特性，因地制宜探索出低成本、低能耗、易维护、高效率、可复制、可推广[8]模式。研究发现，常见农村生活污水处理技术中组合处理模式占比最高（约79.8%），如人工湿地-稳定塘组合处理工艺、A2/O-MBR工艺等；其次为生态处理型工艺（占比约14.3%），如人工湿地、土壤渗滤工艺等；再次为生物处理型工艺（占比约5.9%），如A2/O一体化工艺等[9,10]。生态处理型工艺占地面积较大、出水水质较稳定、吨水投资相对较低，后期运维简单、需投入的运维资金较少；生物处理性工艺往往占地面积小、出水水质稳定，但吨水投资相对较高，且后期需专业运维团队管理，需有可靠的运维资金做保障，维费用需稳定配套[11,12]。以X县项目为例，实施范围存在部分村庄用地较紧张、部分村庄用地较充足的情况，项目应视情况选择可达该标准的常规技术模式进行综合论证、分析，因地制宜选择出适宜的处理模式，再结合实施范围污水量，综合确定设施处理规模。

3.4 投资估算

审查中主要对估算细化程度、综合单价定价合理性、吨水投资合理性、申请财政资金额度合理性、二类费用及总投资等列入项目类别等进行把关。工程投资应充分结合地方定额及清单计价规范进行估算，估算章节应列投资估算表，一般总投资由直接工程费、工程建设其他费、预备费三大部分构成，直接工程费应分述污水收集工程、污水处理工程等主要工程项、工程量、分项工程综合单价、合计价等，该部分一般可申请财政资金支持；其他费主要包括前期工作开展产生的管理费、咨询费、设计费等二类费用，该部分一般为地方配套费用；预备费一般为直接工程费及工程建设其他费用总额的5%，一般也为地方配套费用。

3.5 运维管理

审查中重点关注运维主体是否明确、运维模式是否合理、运维资金来源是否稳定可靠等方面。运维管理及运维资金后期是否到位关系到项目落地后是否能长久稳定地发挥实效，使污水治理设施“建得成、管得好、用得上”，在项目前期工作中应充分论证、合理确定运维主体、模式、资金来源等关键内容。

1）运维主体：关键在于所确定的主体是否能起到切实有效的监管、落实项目落地实施任务，目前浙江省“五位一体”运维组织结构深受推广，该模式明确了责任主体、管理主体、实施主体、受益主体和服务主体[13,14]。

2）运维模式：常见有属地自行运维、第三方专业机构运维、建设运行一体化模式等[14-16]，如江苏省明确设施运维采取政府购买服务形式，实施委托第三方专业机构运维管理；浙江省根据实际情况选择属地自行运维、第三方管护等多种运维模式。调查研究显示，属地运维模式耗费人力、财力较少，但仅适用于污水处理工艺简单，不需专业团队长期跟踪、维护的工艺模式，如人工湿地类、氧化塘类等；第三方专业机构运维管护水平高，设施运行保障性好，但需投入的运维资金相对较高，需有常年稳定资金来源，以确保运维管理工作的持续进行，适用于A2/O-MBR等专业化程度高的工艺模式[4,5]；建设运行一体化模式为部分区域较新式的项目运作模式，指项目设计、建造、运营均为单一社会责任主体，期满后项目将移交至政府部门或相关机构，这种模式一般可实施性高、项目运行效果好，但往往适用于地方财政实力较充裕、且实施中具有客观的经济收益型项目，否则难以吸引社会资本的加入[17]。

3）运维资金：一般由地方配套解决，常见资金来源有3类[14-16]：其一，由地方财政资金长期出资，如省、市（州）、县（区）、乡镇等多级财政协同、配合共同进行担负，这种方式运维资金保障度高，但对于财力不充裕的区域，往往地方配套资金能力有限；其二，由乡镇或村寨向村民集中收集排污费，这种资金来源方案收集排污费一般有限，资金长期稳定性欠佳；其三，为前两种方式的组合，即地方财政资金配套一部分，村民收集一部分，两部分比例可视地方经济情况灵活确定，这种方式可操作性一般较高。

以X县项目为例，项目实施范围较广，X县人民政府可作为运维责任主体，负责项目落地后设施运维方面管理、考核等，设施所在乡镇作为管理主体，村委会作为落实主体，确保设施落地、运行维护、监测、监管等各项工作稳步开展。假定项目治理设施根据地方特点，主要选择为A2/O一体化工艺、塘表湿地处理两种工艺模式，运行维护模式可分为2种类型：A2/O一体化工艺后期运维专业化程度高，选择委托第三方专业单位运维；塘表湿地处理工艺主要选择属地自行运维方式，但可考虑第一年委托专业人员对本地人员进行培训后，具备上岗运维技能后再由地方全面接手。运维资金由地方配套解决，结合地方经济等特点测算每年运维资金总费用，确定资金来源，如分为2个渠道：其一向每户每年收取适量污水费；其二剩余部分每年由地方财政配套解决。

3.6 综合审查结论

结合形式审查及技术内容审查结果，对《入库指南》重点关注方面给出优化建议，使项目规划设计更科学、合理，后续可实施性更强。

4 推进农环专项资金项目申报工作的建议

农环专项资金项目申报工作涉及多个层面，包括地方人民政府、省内各级生态环境主管部门、编制单位等，为了项目前期工作更扎实、更有效，其实需要各方面通力合作，有以下几点建议：1）地方人民政府应做好统筹实施，复盘辖区内农村环境问题，本着统一考虑、统筹推进的原则，认真仔细包装，仔细谋划，以县或一定区域范围内打包项目进行申报。2）省内各级生态环境主管部门认真梳理、掌握相关政策精神，做好对地方的技术指导，严格审查，确保专项资金项目符合国家相关入库要求，切实发挥专项资金效益。3）编制单位应深入项目实施地，切实开展实地调研，编制中抓准设计的关键点，科学、客观、合理、因地制宜进行项目工程方案设计。

5 结语

在农村环境整治专项资金项目申报工作中，不同时期审查侧重点可能随相关政策调整而变更，对照《入库指南》，通过对本时期农环专项资金项目审查要点研究、举证，旨在为相关人员提供可供参考的思考模式、审查方式、工作程式；在资金下达后，可利于项目落地实施，提高资金执行率，同时更便于主管部门管理。