草原生态补偿政策实施效果评价——以伊犁河谷为例

恒巴特·阿赛那力，海力且木·斯依提，阿依吐尔逊·沙木西

（新疆农业大学管理学院，乌鲁木齐 830052）

草原是广大牧民基本生活、生产和经济来源的重要物质保障，也是维护国家生态安全的自然屏障。中国有各类天然草原约3.1亿hm2，约占国土总面积的41.7%［1］。由于自然和人为因素，草原遭遇了不同程度地破坏和退化风险。为了控制草原生态环境恶化，2011年开始在内蒙古、新疆、西藏等8个草原牧区省份实施了第一轮草原生态补偿政策，2012年将政策实施范围扩大到黑龙江等5个非主要牧区省份的36个牧区半牧区县［2］，并取得了显著成效。为了继续加强草原生态建设，从2016年起在13个省份实施第二轮草原生态补偿政策。对于草原生态补偿的研究，更多关注的是草原生态改善情况、牧民对政策的满意度、补偿标准以及对牧民生计和收入的影响等方面［3-7］，对草原生态补偿政策从生态效益、经济效益和社会效益综合评价研究相对较少；已有研究对内蒙古、甘肃等地研究较多，而对伊犁河谷研究相对较少且不够深入。伊犁河谷作为中国重要的畜牧业基地，科学、系统地评价伊犁河谷草原生态补偿政策实施效果，对改善当地草原生态环境、促进经济发展与社会进步具有重要意义。

1 伊犁河谷草原生态补偿政策实施情况

1.1 伊犁河谷概况

被称为“塞外江南”的伊犁河谷位于新疆西北部，属于新疆荒漠区北疆荒漠亚区，是中国著名的畜牧业区和旅游区。伊犁河谷天然草原面积为349.29万hm2，占伊犁河谷国土面积的61%。72%的草原以放牧形式利用，其中，夏草场102.14万hm2，冬草场83.66万hm2，春秋草场87.11万hm2。累计建人工草场14.47万hm2，改良草场207.4万hm2。主要有八大类草地类型，拥有3个国家级自然保护区、1个自治区级自然保护区。伊犁河谷天然草原植被发育良好，山地植被垂直带结构明显，而且比较完整。由于气候异常、毒草鼠虫害增加、超载放牧等原因，伊犁河谷草原出现了较严重退化，退化面积约221.07万hm2，占天然草原总面积的63%［8］。

1.2 政策实施情况

草原生态补偿政策是中国在草原生态保护方面投入资金多、覆盖范围广的一项惠牧政策，其目的是为了改善草原生态环境，提高牧民收入。在第一轮草原生态补偿政策实施期间，伊犁河谷每年在重要水源涵养区实施禁牧5.54万hm2，退化严重区禁牧（一般性禁牧）10.33万hm2，实现草畜平衡区292.73万hm2，发放牧草良种补贴和生产资料综合补贴7.3亿元。第二轮草原生态补偿政策根据上一轮的实施情况作出调整，取消了牧草改良补贴和牧民生产资料综合补贴，水源涵养区实施禁牧面积增加约10.47万hm2，补贴标准没有变化，一般性禁牧和草蓄平衡区面积相对减少，一般性禁牧补贴标准调整到90.0元/hm2，提高7.5元/hm2，草畜平衡补贴标准调整到37.5元/hm2，提高15.0元/hm2，到2019年，共计发放9.4亿元。详见表1。

表1 伊犁河谷地区草原生态补偿政策实施情况

2 草原生态补偿政策实施效果评价指标体系的构建

2.1 调研数据来源

根据伊犁河谷的实际情况，选取了伊犁河谷两个典型的牧业县，新源县和尼勒克县作为研究区域，具体分布见图1。在实地调查过程中，采用问卷调查和访谈法，对牧户家进行问卷调查，对政府工作人员进行访谈，到伊犁州、新源县和尼勒克县的林业和草原局收集有关草地资源和政策实施情况的资料。问卷发放以新源县、尼勒克县的6个乡镇6个行政村的牧民为主，主要内容包括被调查者的基本情况、家庭情况、对草地资源现状的认识以及对草原生态补偿政策的评价。发放问卷200份，回收有效问卷188份，有效率为94%。

图1 区域分布

2.2 构建指标体系

建立的评价指标体系围绕实施草原生态补偿政策对牧民及草原所产生的影响，基于已有的研究成果，遵循科学性、系统性、实用性原则，并咨询草原生态环境治理研究领域研究人员，从生态效益、经济效益、社会效益三方面选取18个指标，构建草原生态补偿政策实施效果评价指标体系，具体见表2。

2.3 确定指标权重

为反映各指标的重要程度需对指标赋予相应的权重，采用层次分析法，确定各级指标权重［9］。邀请了新源县、尼勒克县的林业和草原局工作人员以及高校教师、专家等共计20人，对各指标根据相对重要性，按照1～9标度法进行打分，构造数值判断矩阵。对判断矩阵进行一致性检验，使所有判断矩阵满足CR＜0.1时或λmax=n，CI=0的条件［10］。利用迈实层次分析法软件计算各指标权重值，最终得到草原生态补偿政策实施效果评价各层指标的权重，详情见表2。

表2 草原生态补偿政策评价指标体系及其权重

3 草原生态补偿政策实施效果模糊综合评价

采用迈实模糊综合评判软件对数据进行处理，模糊综合评价法是基于模糊数学理论，将定性评价指标定量化的过程，其评价结果是根据最末一级指标的权重和隶属度逐级向上计算得出，具有操作简单且结果可靠。具体如式（1）所示。

式中，B表示评价结果，W表示指标权重向量，wi表示各指标权重系数，R表示模糊关系矩阵，rij表示第i个因素对j中评价的隶属度，“°”表示模糊算子，采用模糊理论中的加权平均算子M（·，＋）。

3.1 确定评价等级

为了直观反映出对草原生态补偿政策模糊综合评价的结果，将评价集合定义为V=｛v1，v2，v3，v4，v5｝=｛好，较好，一般，较差，差｝。由于多级模糊综合评价所得到的评价结果是一个模糊向量，而实际需要的是清晰评价，为了使评价的最终结果明确，需要对该向量进行精确化，或称为反模糊化，以确定综合评价等级［11］。采用模糊综合评分值法对模型所得到的评价结果进行反模糊化。通过模糊综合评价得到隶属度bj=｛bj1，bj2，bj3…bj5｝，并为每一个隶属度赋值yj（yj＞0），即yj1=10（分），yj2=8（分），yj3=6（分），yj4=4（分），yj5=2（分），其中1、2、3、4、5分别代表好、较好、一般、较差、差，利用式（2）对各项隶属度和赋值进行综合评分，得出各指标层的评价指数Yj，并将评分值0.00～10.00划分为5个等级，并依据表3划分草原生态补偿政策实施效果等级。

表3 政策实施效果等级划分

3.2 模糊综合评价

3.2.1 一级模糊综合评价 对生态效益A1进行模糊综合评价，由表2可知，生态效益A1的权重向量W1=（0.315 0.206 0.116 0.097 0.136 0.130）。

（1）进行单因素模糊评价，建立模糊关系矩阵。

（2）进行多因素模糊综合评价

同样可以得到经济效益B2、社会效益B3的模糊评价结果：

3.2.2 二级模糊综合评价 对一级模糊综合评价结果B1、B2和B3进行整理，构成矩阵B，将矩阵B作为准则层评价因素对评价等级的隶属度矩阵R［12］。由准则层的权重向量W=（0.477 0.298 0.255）。

3.3 评价计算结果

根据模糊综合评分值法，对模糊综合评价模型所得到的隶属度B进赋值，计算出评价指数Yj。计算得出生态效益评价指数Y1=0.311×10+0.352×8+0.183×6+0.106×4+0.048×2，保留小数点后两位有效数字，为7.54。

同理可以得出，经济效益评价指数Y2为5.94；社会效益评价指数Y3为7.34；综合效益评价指数Y4为7.01。

4 结果与分析

4.1 生态效益评价

草原生态补偿政策的生态效益评价指数为7.54，处于第二等级6.00～8.00，说明政策使得伊犁河谷生态环境改善效果比较好，草原的植被、生产力得到较大程度恢复，鼠虫害发生率下降。2018年伊犁河谷天然草原鲜草产量达2 069万t，比“十二五”期间鲜草平均产量增加213万t，增幅达11.4%；草原综合植被盖度达65.7%，较“十二五”期间平均增加4.1%。伊犁河谷作为著名的旅游区，以迷人的风景和舒适的气候吸引着国内外游客，带动了伊犁河谷经济的发展。而草原生态补偿政策实施不仅改善了草原生态环境，更是伊犁河谷畜牧业和旅游业可持续发展的保障，良好的生态环境、怡人的气候、天然的风景成为了伊犁河谷人民的骄傲。

4.2 经济效益评价

草原生态补偿政策的经济效益评价指数5.94，处于第三等级4.00～6.00，说明该政策在伊犁河谷的经济效果一般。随着物价不断上涨，牧户得到的补偿资金无法完全弥补因禁牧或减畜带来的经济损失，从而降低了部分牧民对政策的积极性，政策的实施对增加牧民经济收入的效果有待提升。随着草原生态补偿政策实施，牧民的非牧业收入逐渐增加，牧民们开始发展集约化舍饲畜牧业，暖季放牧、冷季舍饲，这一过程需要修建更多牲畜棚圈，饲草料需求量也加大，增加牧民的经济压力，需要牧民减少牲畜数量，更注重品种改良。

4.3 社会效益评价

草原生态补偿政策的社会效益评价指数为7.34，处于第二等级6.00～8.00，说明政策在伊犁河谷的社会效果较好。随着草原生态补偿政策的落实和“牧民定居”工程的实施，牧民已不同程度实现了定居，生活环境和生活条件得到了极大改善，牧区的基础设施和治安情况得到了提升，推进了牧区生态文明的建设。随着禁牧和草畜平衡制度的逐步落实，减少牲畜的牧户转变了为少量牲畜而全年放牧的生产方式，将草场和牲畜流转给其他人，自己则从事饲草料种植、牲畜育肥或务工等，从原来只从事畜牧业变成了多种就业方式。

4.4 综合效益评价

综合效益评价得分为7.01，处于第二等级6.00～8.00，说明草原生态补偿政策的实施在伊犁河谷地区整体上取得了较好的效果，取得这样的成果，得益于伊犁河谷地区政府工作人员和牧民们的共同努力。但取得的成效与政策理想目标还有一定差距。为了实现草原生态环境得到改善的同时，更好地促进牧民收入增加，达到伊犁河谷畜牧业高质量发展的目的，不仅需要提高政府工作人员政策执行力，而且需要广大牧民积极配合政策执行，意识到实施草原生态补偿政策、保护草原生态的重要性。

5 小结与讨论

运用AHP-模糊综合评价法，对伊犁河谷草原生态补偿政策的实施效果进行综合评价，研究结果表明，伊犁河谷地区通过实施草原生态补偿政策，草原生态环境得到了较好的改善，牧民的生活环境和生活质量提高，而增加当地牧民收入的效果一般。草原生态补偿政策在伊犁河谷实施取得的成效比较显著，其中生态效益、社会效益和综合效益处于较好的水平，而经济效益处于一般水平。

有学者认为，草原生态补偿政策的有效实施，在一定程度上改善了伊犁河谷草原的草地退化现象，推动了当地传统畜牧生产方式的转型，然而因政策资金分配不合理，资金补贴低，难以保障牧民的日常生活开销，没有显著增加牧民的收入［13］。也有学者认为，草原生态环境状况有所改善，但对于农户家庭收入影响相对较小，也未使得农户收入有显著改善［14］。

实施草原生态补奖政策是为了实现保护草原生态和促进牧民增收的双重目标［15］。在草场禁牧期间，虽然草原植被、生态恢复较快，但长时间舍饲圈养难以实现且不利于牲畜健康，牧民只能租用草场或转交他人放养牲畜。同时因为饲料饲草用量和劳动力成本增加、补贴标准偏低、发放不及时和政策监管力度不足等原因，增加了牧民生产支出，影响了政策实施效果。牧民普遍文化水平低、缺乏技能，严重制约了牧民转变生产方式和再就业。

伊犁河谷地区在继续改善草原生态环境的同时，需要根据实际情况提高补偿标准，调整补偿金发放时间；加强政策监管力度，杜绝边保护、边破坏的现象；提高牧民自身素质，加快转变牧民生产方式，从而增加非牧业收入等，为促进伊犁河谷畜牧业健康发展和农牧民持续增收打下坚实的基础。