建议拓展我国住房公积金的制度功能

卢驰文

提 要：住房公积金制度是职工重要的福利制度，因此不能取消这项制度，而是要完善我国住房公积金管理制度。不仅要使其为职工及其家庭成员改善居住条件问题做贡献，而且要将其与社会保险制度、社会救助制度相衔接，弥补职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险与社会救助的缺陷，以便密织我国的社会安全网，提高城乡居民的幸福感。

一、全国住房公积金缴存余额和结余资金规模较大

住房公积金是指中国国家机关、事业单位或企业单位及其在职职工所缴存的用于住房消费支出的住房储蓄金，住房公积金由在职职工个人缴存和所在单位缴存两部分构成。职工建造房屋、购房时，可以提取住房公积金，符合条件的职工还可以申请住房公积金贷款。

据《全国住房公积金2018年年度报告》，2018年末，中国住房公积金缴存总额145899.77亿元，提取总额87964.89亿元，缴存总额扣除提取总额后的缴存余额为57934.88亿元；发放个人住房贷款总额85821.32亿元，个人住房贷款余额49845.78亿元，保障性住房建设试点项目贷款余额46.11亿元，国债余额19.71亿元；缴存余额扣除个人住房贷款余额、保障性住房建设试点项目贷款余额和国债余额后的结余资金为8023.28亿元。

据《全国住房公积金2018年年度报告》，2018年度中国住房公积金缴存总额21054.65亿元，提取额14740.51亿元，比2017年增长15.80%；提取率70.01%，比2017年增加2.03个百分点；住房消费类提取11718.33亿元，占比79.50%，非住房消费类提取3022.19亿元，占比20.50%。

2018年末的结余资金相当于2018年度缴存总额的38.11%，2018年度缴存总额减去提取总额，当年提取后余额为6134.13亿元，2018年当年提取后余额相当于2018年度缴存总额的29.99%。

二、全国住房公积金结余规模较大的原因

在西方经济学中，住房属于投资品，建造住房与购买住房属于投资行为，而不是消费行为。改革开放以来，我国的住房建设和交易制度也是按照住房是投资品的理念设计的。政府征地，拍卖给房地产开发商，采取竞价机制，出价高者获得土地的经营开发权。在土地竞拍制度下，商品房价格不斷攀升，住房不仅是投资品，而且演变成了投机品，全国一度兴起了炒房热潮。房价过高增加了年轻人和低收入阶层购房的负担，不仅削弱了地区对人才的吸引力，而且削弱了实体企业的融资竞争力。

为抑制购房投机，保障民有所居，政府制定了住房限购政策，把住房的建设规模和交易需求量控制在合理范围内，这是住房公积金结余增多的重要原因之一。习近平总书记在党的十九大报告中指出： “房子是用来住的、不是用来炒的。”这一定位具有极强的现实针对性和指导性。20世纪90年代住房制度改革以来，人民群众住房条件大为改观，但不平衡的矛盾日益凸显，解决住房问题必须直面群众对美好生活的追求，只有建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，才能保持房子“居住”的基本属性，才能实现全体人民住有所居的宏伟目标。

坚持房子是用来住的，就要保持住房的需求与供给大体平衡，不能空置过多。坚持房子不是炒的，就要保持住房价格的基本稳定，不能让住房升值过快，投资购买住房的利润率要低于企业经营的社会平均利润率，投资购买住房的利润率最好低于企业经营的社会平均利润率的1/2，甚至可以为零，还可以为负。

基于以上两点，各个地区民众的购房行为将逐渐恢复为理性行为，以投资为目的的住房需求会大大减少，而职工照样按月缴纳住房公积金，因此住房公积金结余规模越来越大。

三、我国现行住房公积金管理制度功能的局限性

我国住房公积金结余规模较大，但使用渠道狭窄，住房公积金在解决社会贫困问题中发挥的作用太少，而且关于提取住房公积金的某些规定也不够合理。住房公积金管理制度存在的具体问题如下。

（一）没有考虑职工家庭因大病致贫需要资金支持问题。按照《住房公积金管理条例》第二十四条规定，职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额：（1）购买、建造、翻建、大修自住住房的；（2）离休、退休的；（3）完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；（4）出境定居的；（5）偿还购房贷款本息的；（6）房租超出家庭工资收入的规定比例的。

除了以上情形，自己或家庭其他成员患重大疾病，治疗住院费用严重超过家庭负担能力的，却不能提取住房公积金。住房公积金本身属于职工个人的资产，只是由政府部门代管，公积金管理制度目前对本人或家庭其他成员患重大疾病的职工，不给予资金支持。

《2018年全国基本医疗保障事业发展统计公报》显示，2018年，全国职工基本医疗保险基金收入13538亿元，基金支出10707亿元；全国职工基本医疗保险统筹基金收入8241亿元；统筹基金支出6494亿元；全国职工基本医疗保险个人账户收入5297亿元，个人账户支出4212亿元。

重大疾病往往导致中低收入家庭致贫。《全国住房公积金2018年年度报告》显示，2018年全国住房公积金当年提取后余额达到6134.13亿元，相当于2018年度全国职工基本医疗保险统筹基金支出的94.46%。2018年末缴存余额扣除个人住房贷款余额、保障性住房建设试点项目贷款余额和国债余额后的结余资金为8023.28亿元，比2018年度全国职工基本医疗保险统筹基金支出多1529.28亿元。2018年末全国缴存总额扣除提取总额后的缴存余额为57934.88亿元。全国住房公积金，无论当年提取后余额的规模，还是历年结余资金的规模，都比较大。

参加缴费的职工的住房公积金账户有较大余额，因大病导致生活陷入贫困，都不能使用产权属于自己的住房公积金，肯定是不合理的。

（二）没有丧失劳动能力的失业者生活困难而不能提取公积金的规定不合理。依据《失业保险条例》的规定，具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：（1）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；（2）非因本人意愿中断就业的；（3）已办理失业登记，并有求职要求的。失业人员在领取失业保险金期间，按照规定同时享受其他失业保险待遇。由此可见，不是所有的失业人员具有领取失业保险金的资格。

依据《失业保险条例》的规定，失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。由此可见，即使有领取失业保险金资格的人，领取失业保险金最长时间为两年，也并不是无限期的。

《住房公积金管理条例》规定，完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的，可以提取住房公积金。但某地区的住房公积金管理制度规定，完全或部分丧失劳动能力且与单位终止劳动关系，提取金额为职工当前缴存账户所有余额。按照以上规定，没有丧失劳动能力却处于失业状态的职工，即使生活困难也无法提取住房公积金，这种规定不合理。

或许有人会说，不能享受失业保险待遇的职工，有可能享受最低生活保障待遇，不需要提取住房公积金。笔者认为，最低生活保障金是维持基本生存的物质帮助，保障水平过低，住房公积金相当于职工的个人储蓄存款，职工失业后即使享受了最低生活保障待遇，仍有权提取住房公积金，用于改善家庭的生活状况。

（三）某些地区关于失业者提取住房公积金的时机和金额规定不合理。有些地区住房公积金管理制度规定，失业者领取了失业保险金，就可以提取住房公积金当前缴存账户所有余额。另一些地区住房公积金管理制度规定，本市户口职工与所在单位终止劳动关系后，未重新就业满5年，可提取金额为职工当前缴存账户所有余额。

住房公积金本来目的是为职工改善居住条件，失业者在失业期间生活确实会变得比较困难，如果失业者能领取失业保险金时就能提取住房公积金当前缴存账户所有余额，有些职工可能会利用短时失业提取住房公积金，这样会影响住房公积金的积累，对这些职工今后买房时使用公积金及使用公积金贷款产生不利影响。如果要等失业满5年，才能领取失业保险金，领取失业保险金的最长时间为两年，在这5年中失业者生活相对困难，却无法利用住房公积金解决生活困难问题，显然也不合理。

（四）职工基本养老保险账户与住房公积金账户没有互济性。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）规定，城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）实施后，参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素確定。国发〔1997〕26号文件实施前参加工作，实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。国发〔2005〕38号文件实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。国发〔2005〕38号文件实施前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。

从上文可知，对于社会保险中人和新人，职工基本养老保险累计缴费未满15年，可以一次性领取个人账户余额，不能按月享受基本养老金。。按照现行政策，即使住房公积金账户余额较多，职工缴纳基本养老保险累计年限不满15年者，却不能利用住房公积金余额补缴职工基本养老保险费。而这些职工的晚年生活保障堪忧。

四、关于大力拓展住房公积金制度功能的政策建议

推行住房公积金功能多元化，规范住房公积金的提取办法，把结存的住房公积金账户余额用于保障职工及其家庭的基本生活，既有利于维护社会稳定，又有利于扩大国内消费需求，而且有利于促进我国经济增长。据此，笔者提供以下政策建议。

（一）开通住房公积金账户支付职工本人患大病医疗费的功能。当职工患大病时，且基本医疗保险卡上个人账户余额不足以支付医疗费的时候，先用尽基本医疗保险卡上个人账户资金，再利用住房公积金账户资金支付大病医疗费用中个人自负部分的欠款。

（二）开通住房公积金账户支付职工家庭其他成员患大病医疗费的功能。是不是家庭成员，要以户口本为依据，以户籍信息为依据。当职工家庭其他成员患大病，该成员基本医疗保险卡上的个人账户资金用尽，且在患者住房公积金账户资金用尽的情况下，可以使用职工本人的住房公积金账户资金支付大病医疗费用。

（三）完全丧失劳动能力的职工，并与单位终止劳动关系的，可以一次性提取住房公积金缴存的所有余额。部分丧失劳动能力并与单位终止劳动关系的的职工，也可以一次性提取住房公积金缴存账户的所有余额。

（四）允许有劳动能力的失业人员在重新就业之前，按月提取住房公积金。对于大部分有劳动能力的失业人员而言，因失业中断劳动收入是暂时的，失业只是导致短时期家庭收入下降。因此，适当增加失业人员家庭收入就可以，未必需要提取公积金账户所有余额。如果失业人员在领取失业保险金期间，每月提取住房公积金的金额为最低工资减去失业保险金之差。如果失业人员在领取最低生活保障金，每月提取住房公积金的金额为最低工资减去最低生活保障金。失业职工领取失业保险金的数额各不一样，同一个失业者在不同月份领取失业保险金的数额都未必相同。如果考虑到动态掌握领取失业保险金的金额和最低生活保障金的金额比较麻烦，有劳动能力的失业人员在重新就业之前，按月提取住房公积金的金额等于所在地区最低工资的金额，或为所在地区最低工资金额的一定比例，并体现领取失业保险金期间与未领取失业保险金期间的区别。

（五）失业人员提取住房公积金，采取申请审核制。有资格提取住房公积金的失业人员，可以申请提取住房公积金，也可以放弃申请。可能有人担心：失业人员按月提取住房公积金会养懒汉，其实，这种担心是多余的。住房公积金相当于私人存款，难道有大笔存款的家庭的孩子大学毕业后就不找工作？难道有存款的被雇佣的劳动者都辞职不工作？答案必然是否定的，劳动是人类的存在方式，就业是实现人生价值的基本途径，每个人都希望实现人生价值。

（六）达到退休年龄时，基本养老保险累计缴费年限未满15年者，允许职工用本人的公积金账户余额补缴基本养老保险费，并折算成基本养老保险缴费年限。职工缴纳基本养老保险费时，缴费基数与同期的住房公积金缴费基数相同，只是缴费比例不同。

假设，职工基本养老保险缴费比例为28%（用人单位缴费比例为20%，个人缴费比例8%），而住房公积金缴费比例为14%（用人单位缴费比例为7%，个人缴费比例7%）。则一年缴纳的住房公积金本金及其利息，可作为补交6个月（14%÷28%×12=6）的基本养老保险费。假设，职工基本养老保险缴费比例为24%（用人单位缴费比例为16%，个人缴费比例8%），而住房公积金缴费比例为14%（用人单位缴费比例为7%，个人缴费比例7%）。则一年缴纳的住房公积金本金及其利息，可作为补交7个月（14%÷24%×12=7）的基本养老保险费。以此类推。

总之，完善我国住房公积金管理制度，不仅可为职工及其家庭成员改善居住条件做贡献，而且可与社会保险制度、社会救助制度相衔接，弥补职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险与社会救助的缺陷，以便密织我国的社会安全保障网，提高城乡居民的幸福感。

（作者为上海政法学院社会保障研究中心执行主任）