2021年中国经济走势和政策建议

祝宝良

提 要：2020年，面对新冠肺炎疫情的巨大冲击和复杂严峻的国内外环境，我国统筹疫情防控和经济社会发展，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，大力深化改革开放，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，国民经济呈现稳定恢复态势，全年经济预计增长2.3%左右。新冠肺炎疫苗研发取得积极进展，社会预期和市场信心明显提升，2021年，我国经济增长速度预计达到8%左右。但把2020年和2021年结合在一起看，实际经济增速仍低于潜在增速，企业特别是小微企业和个体工商业者经营仍然困难，就业压力仍然较大，金融风险有所上升。我们既要关注宏观经济，也要关注微观经济；既要注重经济增长，也要注重就业和民生；既要看同比增长速度，也要看环比增长速度。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持宏观调控政策的连续性、稳定性和可持续性，继续深化改革，扩大开放，促进国民经济恢复平稳健康发展。

一、2020年我国经济形势分析

2020年1月，我国遭遇百年来最严重的新冠肺炎疫情，武汉封城，经济社会一度停摆，世界经济也陷入二战以来最严重的衰退。我国科学统筹疫情防控和经济社会发展，从供给、需求两端同时发力，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，全年财政一揽子扩大支出、减税降费政策总量达11.5万亿元（包括财政赤字3.76万亿、抗疫特别国债1万亿、地方政府专项债3.75万亿，三项合计约8.51万亿，比上年增加3.6万亿元；减税降费达到2.5万亿元），新增贷款达到19.63万亿元，社会融资总量达到34.86万亿元。在一系列政策的引导和作用下，我国率先控制住疫情，率先复工复产，率先恢复经济正增长。

（一）供给端恢复较快，工业带动作用增强。在一季度经济急剧收缩后，我国经济开始稳步恢复，一季度GDP同比下降6.8%，二季度增长3.2%，三季度增长4.9%，四季度增长6.5%，全年增长2.3%，是世界主要经济体中唯一实现正增长的国家。工业生产从8月份开始基本恢复到正常水平，全年规模以上工业增加值同比增长2.8%，其中，一季度下降8.4%，二季度增长4.4%，三季度增长5.8%，四季度增长7.1%，四季度增速已达到2015年以来的最高水平。装备制造业和高技术制造业保持较快增长。工业产能利用率不断回升，四季度全国工业产能利用率为78%，已恢复到近几年来的最高水平。服务业生产形势也不断改善，全国服务业生产指数月度增速从5月份开始保持了增长，全年服务业生产指数同比持平。信息传输、软件和信息技术服务业，房地产业，金融业快速增长，货运增长基本恢复。接触型、聚集型服务业如住宿、餐饮业、文化体育娱乐业等恢复缓慢。

（二）内需不断改善，投资拉动效应加大。积极财政政策和稳健货币政策带动了投资较快恢复，投资总量从6月份开始基本恢复到正常水平，较之工业提前两个月实现恢复增长。全年全国固定资产投资同比增长2.9%，其中一季度投资下降16.1%，二季度增长3.8%，三季度增长8.8%，四季度增长15.7%，三季度以来投资增速已明显高于过去四年来的平均水平。房地产投资从3月份开始率先恢复增长并保持较快增速，全年房地产开发投资同比增长7.0%。基础设施投资自4月份以来恢复增长，包括电力投资的基建投资同比增长3.3%，但增速略低于各方面预期，符合地方政府专项债投资的项目不多是主要原因。制造业投资相对低迷，2020年制造业投资同比下降2.2%，计算机及办公设备、电子及通信设备、医药、医疗仪器设备及仪器仪表制造业等高技术制造业和疫情受益行业投资表现较好。随着疫情得到控制，疫情初期被压制的消费逐步得到释放，疫情防控期间形成的新消费习惯和消费模式进一步巩固，但消费需求相对低迷，居民消费倾向降低。全年社会消费品零售额同比下降3.9%。从居民家庭收支调查数据看，2020年，全国居民人均可支配收入32189元，比上年同期名义增长4.7%，全国居民人均消费支出21210元，比上年同期名义下降1.6%，居民的边际消费倾向为65.9%，比上年下降4.3个百分点。

（三）出口明显好于预期，成为经济恢复的重要拉动力。新冠肺炎疫情在各国迅速扩散导致世界经济陷入严重衰退，世界贸易急剧下降，我国出口增速面临较大的增长压力。但从实际结果看，按美元计算，一季度我国出口下降13.3%，二季度增长0.1%，7月份以后增速不断加快，三季度增长8.8%，四季度增长15.9%，全年出口增长3.6%，明显好于预期，大大高于世界贸易量下降8%左右的水平。究其原因：一是防疫物资出口保持强劲增长；二是疫情改变生产生活方式，电动自行车、电子产品等出行用品，居家办公、线上用品等相关产品出口明显增长；三是新冠肺炎疫情不断反复，抑制了世界各国供给端的恢复，我国率先控制疫情和复工复产，印度、墨西哥等一些国家的出口订单转移到我国；四是美国、欧盟等国家主要采取补贴企业和居民收入等政策应对疫情冲击，一些国家的需求恢复快于其生產恢复，拉动了我国出口增长。随着国内经济不断恢复增长，我国进口降幅也不断收窄，从9月份开始进口恢复正增长，全年我国进口下降1.1%。

（四）物价涨幅有所回落。猪肉价格在连续上涨19个月后，从2020年10月份起开始下降，并带动居民消费价格涨幅回落，服务消费需求恢复慢和就业压力较大导致服务价格涨幅下降，2020年5月份以来，居民消费价格同比涨幅回落到3%以内，9月份开始回落到2%以内，11月份开始出现负增长，2020年，我国居民消费价格上涨2.5%，不包括食品和能源的核心通胀率仅为0.8%。受疫情影响，国际大宗商品价格从2020年2月份开始下跌并在低位徘徊，国内需求相对不足，工业品价格走低，2020年10月份开始，受新冠肺炎疫苗研发取得积极进展的刺激，石油、铁矿石等大宗商品价格开始上涨，我国工业品价格环比也出现了回升，但2020年，我国工业品生产者价格仍下降1.8%。房地产市场相对活跃，房地产价格不断上升，2020年，按照商品房销售额和销售量计算的住宅销售价格上涨7.4%。

（五）就业压力有所缓解。为应对新冠肺炎疫情对就业的冲击，我国全面强化就业优先政策，大力援企稳岗，保持了就业形势的总体稳定。自 2020年4月份以来，调查失业率不断下降，2020年12月份，全国城镇调查失业率为5.2%，全年平均失业率为5.6%。全国城镇新增就业1186万人，大大超过全年900万人的就业目标。全年农民工总量28560万人，比上年减少517万人，下降1.8%。其中，本地农民工11601万人，下降0.4%；外出农民工16959万人，下降2.7%，减少466万人。

（六）改革开放不断推进。面对较为严峻的经济形势和复杂的国际环境，我国坚定支持经济全球化，不断推进改革开放。2020年，我国推出国企改革三年行动计划，完善股市注册制改革，发布实施《海南自由贸易港建设总体方案》《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025）》。2020年全国外商投资准入负面清单由40条减为33条，自贸试验区外商投资准入负面清单由37条减为30条，进一步扩大了外商投资准入范围，提高了服务业、农业的开放水平。区域全面经济伙伴关系協定（RCEP）正式签署，中欧投资谈判完成。改革不停顿、开放不止步，极大增强了外资对我国的信心，在2020年全球利用外资下降40%左右的情况下，我国利用外资逆势增加。

二、中国经济发展面临的主要问题

新冠疫苗研发取得积极进展，大大提振了市场信心，稳定了社会预期，为2021年经济继续恢复创造了良好条件。但疫苗的生产、储存、推广等方面仍存在技术难度，世界范围内短期难以普及，新冠肺炎疫情发展仍存在不确定性，对我国经济的影响仍难预料。叠加我国长期存在的一些结构性、体制性问题以及科技创新能力不足和核心技术卡脖子等问题，我国经济发展面临的形势依然较为复杂。

（一）企业特别是小微企业经营仍然困难。接触性、聚集性消费需求难以完全恢复，餐饮、旅游、住宿、健康、娱乐等行业仍不能达到正常水平。限额以下单位的销售明显慢于限额以上单位，说明小微商业企业和个体商户经营仍然困难。免、减、缓缴社会保障费、资金成本下降、原材料价格下跌等因素使企业利润恢复了正增长，但从2020年全年看，企业利润总体水平仍然不高，亏损企业数量和亏损额有所上升。一旦恢复缴纳社保费用，普惠贷款还本付息延长期结束，企业的生产经营成本又会反弹。一些关键设备和零部件进口时有中断，产业链和供应链安全受到威胁，影响企业生产。此外，近几年，地方政府累计拖欠企业的增值税留抵税款（增值税征收过程中，进项税额大于销项税额时，出现的留抵税额）和新能源生产补贴数额较大，也增加了企业的财务负担。

（二）就业压力仍然较大。我国经济总体上基本恢复正常后，就业压力也有所减轻，一些为应对疫情冲击而出现的新业态如网上会议、办公、学习、生活等产业和社区防疫服务还创造了新的就业机会。但接触性和聚居性消费和相应的行业如零售、餐饮、住宿、交通、租赁、娱乐、家政服务等行业的小微企业、个体工商户经营困难，这些领域的职工就业特别是农民工就业质量不高、就业减少，收入增速下降。城镇中1.45亿在私营企业工作的职工和1.17亿个体就业者基本是城镇的中低收入者，边际消费倾向较高，他们的收入下降对消费影响较大。乡村中8300万在私营企业工作的农民工和6000万个体就业者就业也不充分。2021年，我国大学生毕业数量接近900万人，再加上2020年未就业的大学毕业生，就业压力仍然很大。

（三）金融风险仍在积累。2016年以来，我国实施供给侧结构性改革，相继出清了一些行业的过剩产能和部分僵尸企业，处置了大量不良资产和银行表外业务，通过发行永续债给商业银行注资，加强了金融监管，大大缓解了我国的金融风险压力。2020年，随着我国经济率先恢复正增长，我国又及时出台了房地产企业融资三条红线，利用地方专项债给商业银行注资，未雨绸缪防范化解金融风险。但仍不能小觑我国金融风险的积累，大约7.3万亿元贷款（包括小微企业4万亿元普惠贷款）还本付息应延尽延政策结束后，一些银行的不良贷款会暴露。应对新冠疫情的减税降费政策退出后，部分企业利润会下降，企业违约会增加，银行的资产质量会受影响。地方政府财政困难，债务负担上升，信托、债市等资本市场的金融风险会进一步暴露。

（四）世界经济出现弱恢复。在全球经济处于低增长、低通胀、低利率、高债务、高泡沫、高收入差距的背景下，新冠肺炎疫情严重冲击了世界经济，各国宽松的财政和货币政策易放难收，世界经济恢复势头不强。根据世界主要机构的预测，2020年世界经济下降4.4%左右，贸易量下降8%左右。2021年，由于基数原因，世界经济恢复到5.2%左右。总的看，世界经济仍处于金融危机后的深度调整期，经济、政治、社会矛盾相互关联交织，逆全球化趋势强化，各国宏观政策协调困难，世界经济进入艰难时期。世界经济变化和财政货币政策扩张，给我国经济发展带来较大的不确定性。一是世界经济出现复苏，会增加我国出口，国际资本会继续流入我国，支持我国的经济增长，但人民币升值压力加大，会降低我国商品的竞争力，影响我国的出口。二是我国已经深度融入全球产业链当中，一些国家生产停滞导致我国部分进口出现中断；美国等国家对我国进行技术封锁和金融打压，限制核心零部件出口，影响我国供应链和产业链安全。三是疫情之后全球产业链重塑趋势强化，全球产业布局将从注重成本、效率转向注重安全、效率，涉及国民生命安全和国家安全的一些产业出现回流本国的现象，我国利用外资和对外投资会受到影响。四是部分企业和部分发展中国家经济困难，出现了债务违约，影响我国对外贷款、对外投资的安全。

三、2021年中国经济展望

受2020年的低基数影响，2021年我国经济会出现补偿性增长。假定2021年四个季度环比都为零增长，2021年经济增长速度会反弹到5.7%左右；如果2021年四个季度环比保持在1.4%左右的我国潜在经济增长水平，则2021年经济增速会反弹到9.6%左右。2020年以来，我国采取的宏观调控政策的滞后效应仍会对2021年经济起到推动作用，我国经济会继续恢复。预计2021年我国经济增长8%左右，全年呈现前高后低态势，其中一季度经济增速会达到两位数。

（一）房地产和基建投资会保持稳定，制造业投资恢复增长。在积极的财政政策和稳健的货币政策支持下，2020年投资到位资金比上年增长7.8%，增速比上年加快3.3个百分点，其中国家预算资金增速高达32.8%；新开工项目计划总投资增长11.9%，增速比上年加快10.8个百分点，资金充裕和新开工项目计划总投资增长为2021年投资增长带来较好支撑。2020年，地方政府专项债券、地方政府一般性债务预算用于基建投资的支出和中央预算内投资资金总额超过5万亿元以上，比上年至少增加1.5万亿元以上，加上提高专项债券用于项目资本金的比例，基础设施投资的资金来源大幅度增加，由于疫情导致项目开工推迟，部分资金会结转到2021年使用，2021年还会继续实施积极的财政政策，可以保障基建投资资金来源稳定增长。房地产在建项目面积和新开工项目面积维持上升趋势，房地产价格也存在上涨预期，房地产投资会稳定增长，但房住不炒、房地产企业融资的三条红线约束会抑制投资的过快上升。制造业产能利用率已经达到合意水平，规模以上工业企业利润总体有所改善，制造业投资会恢复增长。预计2021年投资增长8%左右。

（二）消費出现补偿性反弹。就业压力较大，居民可支配收入增长相对缓慢，消费能力会受到影响。接触性、聚集性消费需求还难以完全恢复。我国有45%的城镇家庭和23%的农村家庭已经购买汽车，汽车正在进入中低收入家庭，这部分家庭主要是中小微企业职工、个体工商业者和农民工家庭，他们受疫情冲击较大，对汽车等一些非必需品的消费带来一定的影响。但随着新冠疫苗研发不断取得进展，消费者的信心会不断提升，居民的边际消费倾向会有所提高。2020年，消费在三大需求中遭受疫情冲击最大，恢复最为缓慢，基数效应也最大，预计2021年社会消费品零售额会反弹到12%左右。

（三）出口会继续保持增长势头。影响2020年我国出口超预期增长的因素在2021年还会继续存在，新冠疫苗会首先在一些发达国家开展接种，但要在广大发展中国家普及使用尚需时日，新冠疫情在世界各国仍可能不断出现反复。这意味着，2021年，世界各国消费者的信心会继续增强，需求端恢复仍会继续快于供给端，从印度、巴西、墨西哥等国家转移到我国的出口订单大部分仍会留在我国。但世界各国经济恢复会部分替代我国的出口，人民币升值也会降低我国的出口竞争力，部分外资企业撤出我国会减缓我国出口增长，我国出口会继续保持适度增长。我国经济进一步恢复会增加对进口产品的需求。预计2021年我国出口增长5%左右，进口增长7%左右。

（四）物价总体平稳。全球货币政策宽松，世界各国需求端恢复快于供给端，能源、金属产品需求会有所增加，自2020年10月份以来，国际大宗商品价格出现了阶段性回升。但2021年世界经济实际增长速度仍低于各国的潜在经济增速，国际大宗商品价格不会出现大幅度上涨的趋势。虽然新冠肺炎疫情导致部分生产停顿，但并没有破坏各国的生产能力，而大部分发展中国家2021年的经济只能恢复到2019年的水平，美国、欧盟、日本等主要发达国家可能到2022年才能恢复到2019年的水平。猪肉价格是影响我国消费品价格的重要因素，受非洲猪瘟、环保政策、猪周期等因素影响，我国猪肉价格从2019年2月份开始连续19个月环比上涨。2019年下半年开始，我国采取保障用地、生产补贴等措施复产扩能，生猪存栏、能繁母猪自2019年四季度开始连续回升，2020年末全国生猪存栏40650万头，比上年末增加9610万头，同比增长31.0%，恢复到2017年末的92.1%和2018年末的95%，猪肉价格从2020年10月份开始下跌。综合考虑我国经济发展、国际大宗商品价格、粮食生产和生猪价格、人民币升值等因素，预计2021年居民消费价格上涨1.0%左右，翘尾影响为零；工业产品出厂价格上涨2.0%左右，翘尾影响上涨1.4%。

四、2021年政策建议

2021年，既要关注宏观经济，也要关注微观经济；既要注重经济增长速度，也要注重就业和民生；既要增强经济发展动力，又要防范经济风险。要保持宏观调控政策的连续性和稳定性，支持小微企业和个体工商户的政策要谨慎、逐步退出，防止出现政策悬崖。

（一）继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。保持宏观政策的连续性、稳定性、可持续性，保持对经济恢复的必要支持力度，政策更加精准、有效、不急转弯，防止出现政策悬崖。积极的财政政策要提质增效，更可持续。要保持适度支出强度，加大对科技、民生等重点领域支出的保障力度，推动“十四五”规划中国家重大战略重点任务的有效实施。建议2021年一般财政预算赤字和地方政府专项债规模基本保持2020年水平。完善减税降费政策，针对小微企业的增值税降税等政策应继续保留。稳健的货币政策要灵活精准，合理适度。保持流动性合理充裕，货币信贷和社会融资规模增长速度同名义经济增速相匹配。加大对小微企业、科技创新、绿色发展的支持力度。支持银行通过发行普通股、优先股、无固定期限资本债券、二级资本债等方式补充银行资本金，鼓励地方政府通过专项债注资银行。保持人民币汇率弹性，发挥汇率稳定国际收支基本平衡的作用。

（二）深化生产要素市场的改革。一是深化资本市场改革，提高金融市场效率。建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，有效发挥其市场融资、价格发现和资源配置功能，加快以注册制为核心的多层次资本市场的建立，鼓励更多的企业通过股权融资，引入“源头活水”。二是提高劳动力市场效率。以深化户籍制度改革为突破口，加快农业转移人口市民化。三是促进土地流转，保障重点区域、城市群、城市圈发展的土地需求。确保农民能够成为土地增值的受益者和获得者，提高农村常住人口的收入水平。四是提高技术市场效率。推进知识产权、产业和金融的结合，以金融手段来推动知识产权成果的产业化，培育发展技术转移机构和技术经理人。五是培育数据要素市场。尽快制定相关法律法规，对数据的所有权、使用权、收益权、处置权等进行规范，加快培育数据交易市场，并与国际数据市场对接。

（三）扩大更高层次对外开放。以高水平对外开放打造国际合作和竞争新优势。一是要积极参与全球经济治理体系改革，推动完善更加公平合理的国际经济治理体系。二是推进贸易高质量发展，大力发展服务贸易和数字贸易。继续扩大市场准入，扩大包括金融保险、贸易、物流、信息服务、商务服务等生产性服务业对外开放，促进生产性服务业与制造业的有机融合。进一步扩大医疗、教育、旅游、养老等生活服务业对外开放，继续满足人们日益增长的消费需求。三是推進“引进来”与“走出去”并重的战略，提高利用外资的综合效益，以完善我国的产业布局和战略资源供给保障为重点优化对外投资布局。四是构建我国对外金融体系，稳步推进人民币国际化，加强国际金融合作。

（四）实施扩大内需战略。扩大消费最根本的是促进就业、完善社保、优化收入分配结构、扩大中等收入群体。要激发全社会投资活力，发挥政府投资的引导和撬动作用，增强投资后劲。一是加快消费型基础设施建设，促进投资和消费双增长。加快以5G网络、人工智能等为主的新型信息基础设施建设，推动城乡冷链物流设施有机衔接，推动都市圈、城市群内部基础设施互联互通。二是加强出口转内销渠道建设，推动国内国际双循环相互促进。鼓励外贸生产企业应用大数据、工业互联网等，精准对接国内市场消费升级需求，开发适合国内需求的产品和品牌。三是稳步扩大中等收入群体规模，增强国内市场支撑力。实施中等收入群体倍增计划，努力在10-15年之内使我国中等收入群体人数从4亿人扩大到10亿人。四是通过优化收入分配政策、扩大社会保障体系的覆盖面等，提高居民收入水平，提升城乡居民的消费能力。五是合理增加公共消费，提高教育、医疗、养老、育幼等公共服务支出效率。

（五）以科技创新催生新发展动能。要大力提升自主创新能力，尽快突破关键核心技术。一是强化国家战略科技力量，充分发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，发挥好主要院、所、校的国家队作用，打好关键核心技术攻坚战。依托我国超大规模市场和完备产业体系，创造有利于新技术快速大规模应用和迭代升级的独特优势，加速科技成果向现实生产力转化，提升产业链水平，维护产业链供应链安全。二是强化企业在技术创新中的主体地位。鼓励企业设立研发机构，通过创新来提高竞争力；全面落实企业研发费用加计等普惠性措施，推动企业加快技术改造，完善设备加速折旧等政策。三是加大政府对基础研究、前沿研究、社会公益技术、重大共性关键技术的投入，健全公共科技服务平台，完善科技重大专项实施机制。四是要大力培养和引进国际一流人才和科研团队，加大科研单位改革力度，最大限度调动科研人员的积极性，提高科技产出效率。

（作者为国家信息中心首席经济师）