基层治理中的条块矛盾：溯源及优化策略探析

邓雪洁

[摘 要]条块关系是我国府际关系中一对基础性关系，如果两者在政府行政管理的过程中不能协调一致、相互促进，则极易滋生条块矛盾。实践表明，条块矛盾在我国始终存在，深陷“剪不断、理还乱”的局面。究竟“条”与“块”是否存在矛盾关系？若存在，这种矛盾关系是两者在相互作用的过程中自发形成的必然趋势，还是人为干预不当所诱发的？这是文章所探讨的出發点和核心，在此基础上进一步挖掘条块矛盾的表现和根源，从而通过打破“职责同构、上下对口”的机构安排、以部门职能为依托划清条块界限、加强对条块管理过程的再设计等路径对当前基层治理过程中的条块矛盾进行优化和整合。

[关键词]条块矛盾;垂直管理部门;属地管理部门;政府机构改革;基层治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.19.017

条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系。条块关系失衡诱发的条块矛盾是导致基层治理困局的重要因素。可以说，条块矛盾是我国基层管理体制中长期存在却一直未得到妥善解决的深层次问题。

纵观我国政府关系，我国行政管理的不同阶段，条块矛盾始终存在，但矛盾激化程度、阶段性特征迥异。在传统计划经济时期，上至中央下至乡镇都不同程度地深受条块矛盾的困扰。改革开放后的市场经济时期，原有的条块格局已不再适用新形势的要求，在内外压力和阻力的双重驱动下，条条与块块之间的关系正经历着历史性的变革，与之相伴的条块矛盾也呈现新现象、新趋势。

1 条块关系与条块矛盾概述

1.1 内涵界定：条块关系与条块矛盾

“条块”一词将特定政府组织之间的管理实践活动形象化。“条条”描述了上至中央下到地方各级政府中业务内容性质相同的职能部门;“块块”则是由横向不同职能部门组合而成的政府[1]。

条块关系包含以下几点内容：第一，条块关系中的“条条”反映了纵向维度上业务内容、职能性质相同或相近的从中央到地方政府中相互贯通的部门或机构，简言之，“条条”是以职能为依托划分的垂直管理部门;第二，条块关系中的“块块”反映了横向维度上省、市、县、乡各层级政府按照不同的管理内容、业务性质划分的部门或机构，简言之，“块块”是处于同一层级的属地管理部门;第三，条块关系反映的是不同层级的政府部门在“条条”和“块块”基础上形成的相互作用、相互影响的关系。

条块矛盾是条块关系的一种表现形式，当“条条”与“块块”之间的关系处于一种非均衡的状态，不能协调一致时就会产生不同程度的对抗和冲突。

1.2 拓展思考：条块矛盾是否自发形成的

我国的行政体系是一个条块结合、弹性灵活的矩阵结构[2]，但需要适应时代发展要求，通过渐进调试属地管理和部门管理间关系，因地制宜地变革条块结构以优化条块关系，实现央地关系的深度融合。

“上有政策，下有对策”“九龙治水”“上面千条线，下面一根针”都是条块关系中的普遍现象，这种中央与地方、条条与块块之间复杂的对抗与冲突关系正是条块矛盾的外在表现。我国属于单一制的国家结构形式，看似是一个高度权威主义的结构，条块关系在实践中的复杂互动决定了高度集中的政府体制及其权威具有高度分散性，这种条块结构中的权威分散化，极易造成抵制政策贯彻和执行的群体性行为，进而诱发条块矛盾[3]。

文章认为条块矛盾并非自发形成的，中央预先设想的“条块结合、双重领导”模式是为了维持庞大的政府机构的正常运转。条块关系中“条条”与“块块”的关系最初应是统一的，但行政事务自中央向地方贯彻执行的过程中，“条条”的权威逐渐超越“块块”，甚至出现压制的现象。当条块关系超越了均衡状态的临界值，打破了“条条”与“块块”动态平衡关系，条块矛盾逐渐滋生并激化。行政生态学家里格斯曾提出，分化与综合的脱节是棱柱型行政模式的特征之一，亦是行政发展迟滞的表现[4]。条块结构设计的初衷是为了使中央与地方的权力相互牵制、相互监督，但在具体的实施过程中却扭曲畸形，甚至引发新的问题。当前，政策当局和学术界已经意识到这一问题，试图通过条块协调以缓解条块矛盾，主张把握好“条条”与“块块”间的尺度。但是两者之间是否有明显的界线，职权职责能否完全分离、避免交叉，文章认为仍然值得深入探究。

2 条块矛盾的主要表现

改革开放以来开展的十余次政府机构改革均围绕“条块矛盾”，采取简政放权、权力下放等变革措施，虽然在一定程度上缓解了条块矛盾，但始终未彻底摆脱条块冲突的困扰，反而深陷“集权Symbol～B@分权Symbol～B@再集权Symbol～B@再分权”的恶性循环，陷入了条条“一集就死Symbol～B@ 一死就叫Symbol～B@ 一叫就放Symbol～B@ 一放就乱Symbol～B@ 一乱就收”的尴尬窘境[5]。具体表现为以下方面。

2.1 权力摩擦，行政效率低下

一般来说，条块关系的矛盾突出表现为无法充分调动“条”和“块”两方面的积极性，导致政府权力碎片化和行政效率损耗。垂直管理部门与地方政府各自的权限归属、权力运行、责任落实等问题在法律法规中不够细化具体[6]，从而成为导致条块之间权利摩擦的原因之一。

此外，纵观我国行政体制改革的发展进程，深陷“精简Symbol～B@膨胀Symbol～B@再精简Symbol～B@再膨胀”的怪圈，政府机构庞大而臃肿，部门间以及部门内部的摩擦和冲突不断。下级政府撤销或重组机构的决定，不免受到上级政府的干预甚至是阻拦。“条条”和“块块”不仅在行政权归属上存在争夺分歧，甚至还不乏权力内耗现象。

2.2 权责不清，各自为政

在多次政府简政放权的改革中，“块块”各自为政，中央宏观调控不力的现象时常发生。“条条”管多了，“块块”生存受阻;“块块”一旦自主，全局不稳。垂直管理机构与属地管理部门经常出现相互推诿、扯皮的现象。“条条”质疑“块块”的管理权威性，执行效率低下，“块块”抱怨“条条”决策制定权限不明。权责不清、各自为政是导致利益本位主义的重要根源。事实上，垂直管理部门很容易利用自身优势规避责任，致使权责脱节、权责交叉和职能真空的乱象。换言之，无论是垂直管理部门还是属地管理部门设定的分目标都可能不同程度地偏离总目标，忽视与总目标的一致性，产生目标冲突。