中国共产党百年乡村治理：“乡土中国”到“城乡中国”

王玉茹 杨济菡

摘 要：

中国共产党建党以来，对乡村治理的探索已走过近百年历程。在新民主主义革命、社会主义革命和中国特色社会主义建设过程中，党的乡村治理政策方针始终与城乡关系之境况或政策紧密相连。新民主主义革命时期，农村包围城市;在社会主义革命和建设过程中，根据各阶段经济发展的重点，先后经历了城乡二元、城乡失衡、城乡统筹、城乡融合四个时期。各个时期党在乡村治理目标、治理主体、治理方式上都进行了有效的探索和创新。通过对中国共产党的乡村治理思想和实践进行系统梳理，从城乡关系的角度串联乡村治理的变革，以更好地理解百年乡村治理的演变逻辑。

关键词：中国共产党;乡村治理;城乡关系

中图分类号：F129，D23 文献标识码：A文章编号：1007-2101（2021）04-0011-08

收稿日期：2021-04-08

作者簡介：王玉茹（1954-），女，天津人，南开大学教授，博士生导师;杨济菡（1991-）女，四川眉山人，南开大学博士研究生。

乡村治理即基层治理。涉及如何对乡村基层秩序的维护，从而实现乡村社会有序发展[1]，以维护基层社会稳定与社会发展。我国是传统农业大国，乡村治理历来都极其重要。传统中国“政权不下县”，依靠乡绅地主和宗族制度等非正式制度进行乡村治理，城乡之间没有呈现出界限分明的鸿沟，城乡关系遵循着自身发展规律[2]，乡村依附于城市，呈现出一种低水平的一体化。近代以降，工业化、城市化等现代化进程导致城乡差异日渐凸显，农村知识精英大量流失，传统乡绅治理模式土崩瓦解。晚清后期，国家权力开始向农村社会下沉，试图对传统乡村治理模式进行替代;民国时期，地方乡绅和知识分子也不断探索着乡村自救之道[3]，但都成果寥寥。

具体国情和现代化建设的规律影响着城乡关系格局的塑造，这也是中国共产党成立之始进行乡村工作和制定乡村治理基本制度和政策安排的重要出发点。本文从城乡关系的视角出发，分为 “以农村为中心”的革命时期、城乡二元的探索时期、城乡失衡的调整时期、城乡一体化的建设时期以及城乡融合的发展时期五个阶段进行考察。每个时期的城乡关系是指党面临的城乡实际问题或者国家特定发展阶段所塑造的城乡关系格局。这些问题和格局进一步影响了党对乡村治理的基本制度安排。[4]通过梳理这些制度变迁过程和具体内容，本文对中国共产党百年乡村治理的演变进行系统性研究，以更好地理解新时代健全城乡融合发展体制机制，理解党组织在农村基层的领导作用，理解全面推进乡村振兴的战略目标。

一、“农村中心”革命时期的政党下乡

近代以降，西方入侵，中国经济被迫卷入世界体系，逐渐成为世界资本主义经济体系的附庸。无数仁人志士进行抗争与探索以寻求救亡图存之路。中国共产党自1921年成立伊始，在之后28年的革命时期，一直致力于追求国家独立和民族解放。中国共产党成立之初，由于理论和经验不足，在重大决策上更多地参考共产国际的意见，行动上主要照搬俄国革命模式，在大城市领导工人运动。[5]但由于力量悬殊，先后遭到军阀镇压。即便此后国共合作实现，工人运动得以恢复和发展，但国民党反对派背信弃义，“大革命”终以失败告终。以毛泽东为代表的中国共产党人在反思城市革命的经验以及革命中面临的历史和现实问题后，将革命重心从城市转向了农村。此后中国共产党扎根农村，开始进行乡村基层建设，探索乡村治理的经验。

以农村为中心，通过农村包围城市是中国共产党人在革命年代经实践摸索出来的中国特色革命道路，是将马克思主义经典学说与中国革命实际与实践相结合的产物。近代城乡关系格局为道路的形成奠定了客观基础。西方资本入侵，小农业和家庭手工业结合的封建经济开始瓦解，但仍旧占据统治地位。[6]这种只存在于帝国主义间接统治的经济落后的半殖民地的中国[7]的特色城乡关系形成，使传统的“低水平”城乡一体格局被打破。与沿海沿江少数城市的繁荣并存的是广大内陆农村地区的衰败和落后，城市难以对农村地区形成控制，也难以为农村提供发展动力。农村则相对独立地存在，贫农依旧占据多数（70%左右），他们识字率低，也无组织性，加上地主制度和封建宗族势力盘根错节，乡村传统精英边缘异化，生活苦不堪言。这为根据地建设，红色政权的存在提供了革命的土壤。

为了实现对农村地区的整治，中国共产党将党的权力彻底下沉到农村地区，打破了传统乡村治理的格局。首先，建立党在农村的基层民主政权，壮大党在乡村的领导力量，建立了以党组织为核心的新的组织形态。1926年《湖南省第一次农民代表大会决议案》中提及了有关乡村自治问题的提案。1927年《对湖南工农运动态度问题》明确指出，需要坚持中共五大所制定的纲领，解决乡村的政权问题，在党的领导下着手建立乡村自治政权[8]，以反土豪劣绅，改变乡村无政府之状态。[9]党开始通过领导广大人民群众管理政权，通过群众直接选举执行日常活动，建立代表会议等组织权利机关决定乡村一切政治问题。[10]1933年，随着《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》的颁布，以法律形式确定了党在农村的基层组织建设，从制度上保障广大农民群众的政治权利。在党的领导下农村建立了党支部、农协、农会等各类农民组织，深入乡村治理结构。[11]其次，调整完善土地改革政策，改变并改善农村生产关系，最大程度地团结农民。根据地时期，党领导实行“耕者有其田”的土地革命，进行“平民式”的斗争。[12]最大限度地团结农村的革命力量，并以制度形式保障了土地革命的成果，如《兴国县土地法》《鄂豫边革命委员会土地政纲实施细则》等;此后为应对抗战的需要，实行了“减租减息”的土改政策以鼓励地主阶级参加抗日战争，颁布《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》，推动土地确权登记发证工作;抗战胜利以后，实行废除封建土地所有制的土地政策，最大限度地调动农村社会的积极性。[13]最后，乡村社会建设方面，通过宣传改良废除乡村迷信和宗法社会的旧习，动员农民加入中国共产党以及加强对农村的思想政治教育。通过开办农民学校、发展乡村文化教育改变农民观念，推动农民参与乡村建设和乡村治理。此外，还兴修水利工程，解决难民问题，优待贫民等。[14]

二、“城乡二元”探索时期的一元统合

革命时期的乡村治理经验为新中国成立后的乡村治理奠定了基础。国家战略由革命并最终夺取胜利转向了恢复、发展生产和进行工业化建设，战略的变化也影响着党对城乡关系的认识和调整。在经济恢复发展时期，党在全国进一步开展土地革命运动，解放和发展农村生产力;随着土改的完成，工业化建设成为了国家发展的重中之重。作为后发国家，在当时的国际环境下，优先发展重工业的逻辑意味着农业和农村需要为工业化的发展提供资本积累。党对农村和城乡关系进行彻底地改革，短时间内建立了生产合作社，确立户籍制度等，城乡二元发展形成。党以政、社、经合一的人民公社组织对乡村进行治理。

（一）1949—1953：土地改革与政权下沉

新中国成立初期，中国共产党接收的是一个落后的传统的农业大国。①恢复经济、稳定物价是重要任务之一，城乡交流是重要环节。一方面可以将农产品收上来，另一方面可以使工业品销下去，这样同时利于农民、城市经济和国家。对农村而言，众多新解放区依旧是封建土地制度，土地问题便成为了这个时期乡村治理的重点，目的是为了让农民获得生产资料，解放农村生产力，发扬生产积极性。1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布以后，中国共产党领导农民开展了土地改革，将地主土地没收，按照公平合理的原则，分配给少地甚至无地的贫农。[15]为了积极发动农村参加土改，中国共产党选择解放区革命时期参与的人员组成工作队，自上而下在乡村进行“渗透”。[16]生产资料的获得使广大地区的农民群众获得了经济上的解放，也让农民成为了乡村治理体系中不可或缺的重要力量。为了加强农村地区的基层政权建设，让中国共产党的力量完全下沉到全国的农村地区，党健全了各级人民代表会议，建立党组织，建立了以推销土特产为中心的合作社以及组织劳动互助组，等等[17]，使党和国家意志能更好地深入农村。

（二）1953—1978：城乡分离与政社合一

经济发展战略影响着城乡关系的形成，这决定着党在农村治理体系的形成和变化。为实现使中国由落后的农业国逐步变为强大的工业国的目标[18]，党和国家确立了优先发展重工业的发展战略，这需要有不断增加的大量资金，但资金又难以通过自身积累满足，通过农业获取生产剩余是重要途径之一。②这意味着农业农村的发展需要与工业化的发展相适应，对工业进行最大程度的支援。

土地改革完成以后，广大农民群众生产的积极性被极大地激发，农业经济迅速恢复与发展，随着购买力的上升，城乡交流日益活跃。与此同时出现了两类问题，首先是农村中的分散经营难以使国家有效地获得工业生产原料，汲取农业剩余;其次是城乡经济发展差距的扩大使得农村劳动力开始流向城市，这不仅加大了城市生产生活品的供给和就业压力，而且直接导致了农村劳动力的减少，影响农业生产。可见，在优先发展重工业的国家战略下，城乡之间并不能自发形成良性交流，而应该将城市放在较为重要的地位，以农补工。农村为城市工业发展提供生活资料、生产原料及外汇，并且在一定程度上作为重工业的商品市场（如化肥、农业机械等）。因此城乡之间形成了二元发展模式，户籍制度控制农村人口外流，统购统销制度和工农产品价格“剪刀差”保证农业剩余的汲取。党对农村的治理需要进行调整以对“以农补工”的城乡二元体系形成支持。

在此基础上，党对乡村治理进行了进一步探索，形成了一系列的治理体系。首先，通过农业社会主义改造在农村推行集体化经营，以合作化的组织模式解决农村生产中经济分化问题，从而实现对乡村社会的整治。1953年《中共中央关于农业生产互助合作的决议》中明确规定，依据不同地区经济发展和生产要求等复杂情况，农业生产合作可以由简单的初级劳动互助、常年的互助组以及农业生产合作社三种形式逐步向更高级的农业生产合作社（社会主义集体农庄）过渡。[19]在向高级合作社发展过程中，党对农村的治理产生了变化。在党的领导下，农民开始成为干部参与乡村治理，相对现代化的乡村治理逐步形成，合作社开始衍生为国家基层政权的一部分，成为党对乡村治理的载体。[20]此外，党还通过对互助组和生产合作社进行政治教育和文化教育，提高农民集体生产的积极性。到合作化运动后期，运动带有一定强制性，治理也取得了较好的效果。③其次，随着乡村治理合作化运动的顺利进行，以及工业化进程中资本积累的需要，党开始对乡村完全实行集体管控，以最大限度地限制城乡人口流动，最小成本地获取农业生产剩余。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，城乡二元户籍制度正式建立。同年，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》从规模、所有者形式、组织结构等方面确定了人民公社制度。党在农村全面建立了公社、生产大队、生产小队三级“政社合一”的乡村治理体制，这些组织成为了乡村治理的权力主体。在这种治理模式下，乡村社会在政权建设与农业生产上充分整合，国家意志在农村地区全面渗透。不过，党在农村的公社化治理在城乡间形成了巨大的交流壁垒，尽管利于农业剩余的吸收，资金大量配置到城市，但是并不利于农村经济发展，广大农民生产积极性低下，农村地区生活贫困。④但需要肯定的是，工业化建设、户籍制度等政策所形塑的城乡关系格局是乡村治理公社化的重要推动力，这与当时国家发展战略密不可分。随着现实条件的变化，党需要寻求更为合理的乡村治理机制。

三、“城乡失衡”调整时期的乡政村治

1978年中国共产党十一届三中全会的胜利召开拉开了经济体制改革的序幕。全党工作的重心转向了社会主义现代化建设。随着农村和城市经济体系改革相继进行，城乡之间开始打破了计划经济时期形成的藩篱。在市场逻辑下，生产要素进行着有限流动。但户籍制度的控制等计划逻辑使得城乡之间形成的是乡村向城市的单向资源流动。20世纪80年代城市经济体制改革，尤其是20世纪90年代后城市经济发展对农村剩余劳动力产生了大量需求，城乡之间开始了以劳动力为代表的生产要素的大规模流动。这种在计划和市场双重逻辑下的“以乡促城”，是一定程度上“顾城市发展之此，失乡村发展之彼”[21]。这促使中国共产党在农村的治理体系相应地产生了调整，“乡政村治”的正式制度逐漸建立，乡村治理中党、政、社、经相对开始分离，乡村治理走向了行政化与自治相结合的发展路径。

家庭联产承包责任制的实施，农村生产生活从集体化回归单个家庭，“政社合一”治理模式的经济基础得以解体。农民逐渐获得生产、生活资料的支配自由，原有乡村组织也逐渐松弛，重构乡村治理机制成为了现实需要。对此，党开始探索从集体性的、国家性的到自治性的、建构性的乡村治理模式。[22]1984年人民公社体制基本上在全国废除，“乡政村治”结构模式取而代之，乡镇是国家基层政权的一级，乡镇之下则实行村民自治。1988年《村民委员会组织法（试行）》进一步将村民自治具体化、法律化、制度化，村党支部为核心的村委会作为村民自治的组织形式在全国确立起来，在党的乡村治理实践中发挥着重要作用。通过“乡政村治”，国家对乡村的直接控制大大减少，极大便利了农村劳动力、资金和土地资源支持城市化建设。这是经济发展阶段变化后市场逻辑下的要素流动。由此可见，城乡之间的非均衡既是“乡政村治”治理模式形成的“因”，又是城乡进一步失衡的“果”。

乡镇政权成为乡村治理的主体，与村民自治相辅相成。不过“乡土中国”的属性使得乡镇政权职能的行使不得不高度依赖乡村自治组织，两者之间是合作治理关系。但作为上级政府的代理人，乡镇与农民在乡村事务中很容易形成紧张的关系，干部权威下降，村民的自治权利也存在着被行政权力侵蚀的可能，乡村治理的正式制度安排出现困境。[23]村民自治名实难副，乡镇管理众多掣肘。城乡关系中，农村剩余劳动力大量外流又使得乡村社会组织呈现“空心化”现象，乡政机构抑或村治组织都面临着精英缺乏问题，乡村治理中的非正式制度开始回归，成为行政权力的补充。乡村中自发的、历史的、内在的力量开始凸显。

四、“城乡统筹”建设时期的乡村共治

进入新世纪，经济不断发展。2002年国内生产总值已接近1.5万亿美元，农业所占比重下降到15%左右⑤，农业提供资本积累的历史任务基本完成。与经济发展同时并存的是城乡经济社会发展失衡[24]，这进一步制约了现代化进程，如何解决城乡差别成为国家进行乡村治理的突出問题。十六届三中全会确立了统筹城乡发展的基本方略，我国城乡关系出现了重要转折。十六届四中全会进一步提出建立工业反哺农业、城市支持农村的资源配置机制。这个时期中国共产党对乡村治理的探索以通过政府加大对农村农业的投入、改善城乡关系、促进城乡资源双向流动为主线，提出新农村建设、美丽乡村建设及精准扶贫战略，探索乡村治理模式。

（一）2003—2012：以城带乡与新农村建设

改革开放后“乡政村治”的实施，尤其是村民自治只是在理论上解决了村庄内部秩序问题。村民自治机构并非乡镇政权的行政下级或派出机构，但乡镇政权在财税等方面面临的困难却习惯于通过对村委会进行命令指挥式的传统行政管理，乡与村之间的紧张关系不仅制约着乡镇行政职能的发挥，也很大限度地压缩了村民自治权的空间。乡村治理面临诸多挑战，这将导致城乡发展失衡加剧、收入差距不断拉大、农业收益低下等问题，农业发展难以适应市场经济和现代化的需要。2003年，党的十六大将统筹城乡发展确定为中央战略方向，我国城乡关系开始进入新的发展阶段。党和政府开始主导构建城乡格局，通过加大对农村和农业的投入改善城乡关系。公共财政投入逐渐向乡村倾斜，城乡关系走向了城市反哺农村的道路，这对乡村治理提出了新的要求。

党的十六届五中全会确立了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设的发展要求，乡村基层治理发生了重要转折。[25]农业税全面取消，财政投入向农村倾斜，乡镇政权在乡村治理中的角色被弱化。乡村基层结束了税费征收、政府职能开始了向服务型转变的重要阶段。党和政府对农村实现了从“汲取”到“给予”的转变。自2005年始，国家对乡镇机构进行改革，旨在转变政府职能，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制。[26] 这既缓解了农民与基层政权机构的竞争关系，又对乡村自治开展进一步探索。为改变以往存在的行政式治理方式，中国共产党强调通过社会组织或者利益团体协商治理。2006年《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出，通过加强农村地区的民主政治建设完善社会主义新农村的“乡村治理机制”。在建立村党组织领导的村民自治组织的基础上完善农村的民主议事制度，并首次明确提出培育新型社会化服务组织。中国共产党通过更新治理理念，继续在农村探索实践新的治理机制，完善“乡政村治”模式。

2007年，党的十七大报告明确提出统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设，必须建立“以工促农、以城带乡的长效机制” ⑥，继续通过加大对农村的直接投入改善城乡关系，建设新农村。新农村建设需要乡镇两级的协调。随着之前乡镇机构的变革和税费改革，农民负担有所降低，但乡镇在财、事、人方面的权力向县级部门集中，使得党和国家这期间对乡村的治理直接越过了乡镇政权，这又直接带来乡村治理的悬空。[23]财权、事权的弱化，乡镇在提供乡村公共服务上存在缺位，也缺乏动力，从财政上支持的农村公共项目建设进行困难，国家对乡村的控制减弱。乡村治理继续在如何收缩乡镇权力和完善村民自治两方面规范和完善，[JP+1]强调在党组织领导下，培育和发展农村社会组织，扩大村民的自治参与，以实现政府行政管理与基层群众自治的良性互动。⑦乡村治理模式转向多元化治理、政府间接治理。

（二）2012—2017：城乡一体化与美丽乡村

随着经济发展与社会转型，城镇化进程加快。城乡流动逐渐加大，农民愿意走出农村参与到城市化发展过程中，大批农民进城导致农村“空心化”现象加剧。[27]这给乡村治理带来了难题，如治理主体缺失、留下的村民政治参与不足等。2012年党的十八大提出通过城乡一体化解决“三农”问题。在城乡发展关系上，在以工促农、以城带乡等之外，进一步强调了城乡一体。构建新型工农城乡关系是城乡一体化之具体方略，城乡一体化过程中给乡村治理带来了新的发展，而乡村治理的创新也是实现城乡一体化的内在要求。

党的十八大明确指出乡村治理目标是“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”，并第一次提出了“美丽中国”的概念，美丽乡村则是美丽中国的重要部分。2013年中央一号文件中首次提出了“美丽乡村”的目标，旨在加强农村生态建设、环境保护等的同时加快农村地区经济发展，增加农民收入，这是城镇化、农业现代化和新农村建设进一步发展的重要举措。[28]需要建立符合国情，充满活力的乡村治理机制，“探索村民自治的有效实现形式” ⑧。2015年6月《美丽乡村建设指南》正式实施，乡村治理强调政府引导和村民自主力量共同推动的政社互动。通过政策、社会组织动员以及资源人才输入等激发村民参与乡村事务管理的自主性。[29] 为探索乡村自治活力，地方乡村治理在自治单元的界定和选择上进行创新，比如广东清远将原行政村变为服务站，村委会下移到各自然村或小组;湖北、四川等村落自治则是在村委会之下设更基层一级自治组织。[30]

2014年随着户籍制度的改革，统一了城乡户口登记制度，农业户口与非农户口的区分被逐步取消。⑨城乡一体的基本公共体系（养老保险、教育经费等）也逐渐建立，扶贫开发开始作为实现全面小康的重点任务。这些都进一步推进了乡村治理能力的改善。在美丽乡村建设过程中，农村新社区成为新的重要载体。与基于血缘、宗族的传统村落不同，社区是城市化与城乡一体化发展过程中重新聚合的生活单元。这些农村社区由行政村落、自然村整合规划而成，或是依靠产业发展集聚农民集中居住的公共空间，具有较为齐全的公共基础设施。农村社区是农村环境与农民生活方式变革的重要途径，也是新型的乡村治理单元，因此需要形成新的治理模式。这类社区由政府、农民以及各类社会组织共同构成，本质上兼有政府治理和村民自治双重属性，但需要以团体自治为基础[31]，形成党政主导，社会组织多元治理的合作与互动。由于农村社区构成的客观基础不同，党和国家在这个时期利用了新苏南模式、诸城模式以及中山模式等围绕着多元组织参与和引进市场主体的方式进行探索。如新苏南模式主要是借鉴城市社區管理模式，依靠乡村精英发挥主导作用[32];诸城模式主要是依靠地域进行农村规划整合，集中治理社区党总支，建立服务中心等一系列完善的组织架构。组织架构以农民为主体，整合多方（政府、社会志愿者、企业等）的力量;中山模式则探索出 “2+8+N”社区建设模式等。[33]

五、“城乡融合”发展时期的乡村振兴

随着以城带乡、城乡统筹以及城乡一体化发展进程，党和国家从“乡政村治”到“乡村共治”，进行了有关村民自治、村镇共治的深入探索和实践，农村农业的发展也取得了一些成效。乡村治理进入了新的历史阶段，这也是新时期乡村进一步治理的基础。2016年中央一号文件中提出需要加快补齐农业农村发展短板，加快农业现代化。农村现代化发展需要摆脱就乡村论乡村的局部视角，而是将乡村和城市结合起来，走融合发展、共享成果、互利共赢的道路。城乡融合发展应运而生，2017年党的十九大明确提出健全城乡融合发展的体制机制，这是面对城乡发展实际构建新型城乡关系的思想指导，在此基础上部署了乡村振兴战略。

城乡融合发展下的乡村振兴需要乡村治理体系的有效支撑。党的十九大报告中首次明确提出自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系。法治本质上划定了政府的权限以确保自治的正确方向，德治是通过发掘乡村内部的情感线索，用以维护自治秩序。[34]三者相互协调和补充。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》就乡村振兴做出了具体指导安排，指出治理是乡村振兴的基础，强调通过城乡融合实现乡村振兴。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》进一步对乡村治理体系提出了要求，如加强农村的基层党组织建设，强化党组织的领导地位;坚持自治的方向，健全党组织领导的村民自治机制建设;坚持法治理念，建设法治乡村以及提高德治水平等，为乡村由管理民主向有效治理的升级找到了方向。[35]

进入21世纪以来，中国共产党在进行乡村治理探索时，乡镇与村组织参与治理一直存在行政化逻辑。城乡融合的城乡关系对乡村治理的支配性逻辑有所变化，城乡融合不仅要求城乡人员、资金、资源等要素的双向流动和融通，打破乡村的封闭，更需要推动“公共服务向农村延伸，社会事业向农村覆盖” ⑩，这对乡镇和村级组织的公共服务能力提出了更高要求。公共服务应当成为乡村治理的主要思路。公共服务逻辑与行政化逻辑截然相反，后者是向上负责，而前者却是向下服务，向下服务意味着乡村治理应当更加深入地探索内生性的村级自治组织。在城乡融合的背景下，乡村治理中还更多地出现了市场化、社会化的力量。只有立足农村农业发展实际，才能对新时代的乡村治理进行更好地探索。我国农村地区差异较大，发展状况不一，这决定了不同城乡发展程度的乡村治理体系各异，内容多元、形式多样、结构多层，但都强调“行政、自治、民主、服务”的整合[22]，强调党对农村工作的领导，强调基层党组织在乡村振兴中贯彻党的思想方略、领导基层治理以及团结动员群众的政治和组织保证。

六、百年乡村治理的演变逻辑

从以农为本、以土为生的“乡土中国”走向城乡互动、城乡融合的“城乡中国”[36]的本质是从传统农业大国向现代化工业大国之转变过程。城乡关系中的“三农”问题是现代化建设中面临的核心问题之一。随着国家战略侧重点的变化，城乡关系发生了相应的变化与调整。[37]这些变化与调整影响着农业农村发展的方向和道路，进而影响党对乡村治理的探索和实践。百年以来，随着革命目标的变化、社会主义建设、改革开放以及深化改革，我国城乡关系经历了城乡分离、城乡二元、城乡失衡、城乡统筹、城乡融合的发展演进，中国共产党从基本国情出发进行了有效的乡村治理。党通过自上而下的深度嵌入和有效整合，成为乡村现代化建设的支柱力量，并在不同的历史发展阶段上形成了各具特色的治理特点[38]。乡村治理体系中主要包括了治理目标、治理主体和治理方式，在不同经济发展阶段的城乡关系下形成了不同的治理逻辑，构成了百年来中国共产党乡村治理变迁的主要内容。

总体来看，乡村治理的目标是为了实现农业农村的现代化发展，党始终是重要的治理主体，党中央决定乡村治理的方向，是具体路线方针政策的制定者;政府为具体执行者，而村民群众始终是乡村治理的依靠力量，乡村社会组织也越来越成为不可或缺的参与者和重要部分。乡村治理方式是一个制度、政策不断创新的过程。通过将治理方式制度化、法律化，并不断结合自治和德治体现。党的乡村治理囊括了政治、经济、文化、生态等方面。具体而言，在不同发展阶段，结合党和国家的战略布局和城乡关系发展重点，呈现了不同的特点和表现方式（见附表）。

中国共产党百年乡村治理的历史与逻辑表明，乡村治理需要遵循客观城乡经济发展规律，也需要不断进行改革和创新，坚持在党的领导下走中国特色的乡村治理道路。进入新时代，在城乡融合的背景下，乡村会涌入更多的人才、资源、资金和项目，社会主义市场经济需要不断壮大的多元的社会组织参与治理，因此，需要“打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理格局。”[39]“十三五”期間，我国农业现代化取得了重大进展，脱贫攻坚取得胜利。进入“十四五”全面建设社会主义现代化国家的新时期，乡村振兴正在全面推进。如何做好乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接，需要进一步对乡村治理进行创新。百年乡村治理的历史回顾表明，党组织始终是领导作用，需要积极动员乡村多元主体，保证农民广泛参与以形成开放包容的多元共治格局为方向进行不断积极探索。

注释：

①1949年，农村人口占全国总人口的89.39%，农业占国民收入的68.4%。国家统计局编：《我国的国民经济建设和人民生活》，统计出版社1958年版，第5页。

②1950—1952年短短三年，农业对国家财政收入从25.54亿元人民币增加至37.06亿元人民币，农业在工农生产总值中所占比重也达到了57%。董辅礽：《中华人民共和国经济史（上卷）》，经济科学出版社1999年版，第10页。

③1957年粮食产量比1952年增长约19%;农林牧渔业总产值从1952年的461亿元人民币增加到1957年的537亿元人民币。参见：彭干梓、吴金明：《中华人民共和国农业发展史》，湖南人民出版社1998年版;国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴》，中国统计出版社2018年版。

④1978 年农村贫困发生率高达 97.5%。数据来源：http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/ggkf40n/201809/t20180903_1620407.html， 2018年9月3日。

⑤数据来源：《中国统计年鉴（2003年）》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，2003年7月1日。

⑥《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html，2007年10月15日。

⑦《中共中央 国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，http：//www.gov.cn/jrzg/2008-01/30/content_875066.htm，2007年10月23日。

⑧《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，http：//www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201401/t20140121_3743917.htm，2014年1月20日。

⑨《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm，2014年7月30日。

⑩《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/2017-02/20/content_5169482.htm，2017年2月20日。

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责任编辑：武玲玲

Centennial Rural Governance by the Communist Party of China： From Native Rural China

to Urban-rural China

——Based on the perspective of urban-rural relationship

Wang Yuru， Yang Jihan

（School of Economics， Nankai University， Tianjin 300071， China）

Abstract：Since the founding of the Communist Party of China（CPC）， the exploration of rural governance has gone through nearly a hundred years. In the process of the New Democratic Revolution， Socialist Revolution， and the construction of socialism with Chinese characteristics， CPCs rural governance policies have always been closely related to the situation or policies of urban-rural relations. During the New Democratic Revolution， the party used rural areas to encircle the cities; and in the process of socialist revolution and construction， according to the focus of economic development at each stage， there has experienced four periods： urban-rural dual， urban-rural imbalance， urban-rural coordination， and urban-rural integration. The party has made effective explorations and innovations in the objectives， subjects and methods of rural governance. By systematically combing the thoughts and practices of rural governance of the CPC， the transformation of rural governance was linked from the perspective of urban-rural relations， so as to better understand the evolution logic of rural governance over the past century.

Key words：Communist Party of China（CPC）; rural governance; urban-rural relations