浦东新区法规：法规家族新成员

林圻 李秋悦

7月15日，中共中央国务院发布关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见，赋予浦东新区改革开放新的重大任务。而在此之前，全国人大常委会已于6月10日作出关于授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的决定。“浦东新区法规”，作为该决定确立的一种新的法规类型，正式入列成为法规家族的新成员。

授权制定浦东新区法规的数个“首次”

当今世界大多数国家都实行授权立法制度，我国也有丰富的授权立法实践，本次全国人大常委会授权决定，创造了新中国立法史上的数个“首次”。

非经济特区的地方人大首次获得授权立法权。在此之前，我国先后五次授权给地方立法，有七个地区获得授权，这七个地区均为经济特区所在的省、市。授权的理由主要是为了“保障经济特区建设顺利进行，使特区的经济管理充分适应工作需要，更加有效地发挥经济特区的作用”。本次授权决定首次给非经济特区的地方人大授权，是与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系的重要内容，是推动浦东高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的重要支撑，具有里程碑意义。

首次通过授权决定创设新的法规类型。近年来，中国特色社会主义法律体系不断完善发展，法规家族迎来了一个个新成员。全国人大常委会综合运用多项法定职权，创设了新的法规类型，与时俱进地发展了法规谱系。2019年10月26日，全国人大常委会通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，直接授予国家监察委员会制定监察法规的职责，创设了“监察法规”这一法规类型。今年6月10日，全国人大常委会通过《中华人民共和国海南自由贸易港法》，规定海南省人大及其常委会可以制定“海南自由贸易港法规”。而这次以“授权决定”的方式，创设新的法规类型尚属首次。

首次将授权制定法规的适用范围确定为市辖区的行政区域。授权制定的经济特区法规，适用于经济特区范围内。经济特区往往不是独立的行政区域，一般横跨多个市辖区（海南经济特区则在全岛范围内）。根据本次授权决定，“浦东新区法规”的适用范围仅为上海市浦东新区。一类法规仅为某一市辖区所专属适用，这在立法史上也尚属首次。

浦东新区法规的作为与边界

浦东新区法规既有广阔的作为空间，也有不可逾越的权限边界。唯有继续保持对社会主义法制统一原则的尊重与敬畏，厘清浦东新区法规不可触及的“负面清单”，方能最大限度地释放浦东新区法规的制度红利。

法律保留原则仍需坚持。上海市人大及其常委会根据授权行使浦东新区法规的制定权，依然不可触碰立法法第八条所定“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项”。理由有二，首先，浦东新区法规的制定主体是地方立法机关，制定浦东新区法规从属于地方立法活动，不因被授权机关获得授权而提升授权立法文件的位阶。其次，从权限上看，浦东新区法规与经济特区法规具有相同的定位。经济特区法规为特殊的地方性法规，同样，浦东新区法规亦为特殊的地方性法规之一。

法律优位原则灵活调适。授权决定虽然并未直接规定浦东新区法规可以变通上位法规定，但是通过规定浦东新区法规的遵循依据和备案要求，体现了对法律优位原则的适用缓和。一是在第一条要求制定浦東新区法规“遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则”，意味着浦东新区法规作出与法律和行政法规“非基本原则”不一致的处理，不被一概认定为“相抵触”。二是在第二条要求报送备案浦东新区法规“说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况”，间接表明可以被浦东新区法规变通的法律渊源包括“法律、行政法规、部门规章”。本次授权决定没有囿于对“变通”一词的僵化理解，将浦东新区法规与部门规章作出不一致规定的情形一并纳入备案审查范围，从而将立法法上“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致且不能确定如何适用”时复杂的裁决机制调整为备案审查机制，加强了对制定浦东新区法规的监督，同时更有力地拓宽了浦东新区法规的权限范围。

认真对待“浦东改革创新实践需要”。立法法第九十七条规定“授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。”授权决定第一条中“根据浦东改革创新实践需要”并非宽泛的原则表述，而是实实在在地构成了本项授权的范围界限，是浦东新区法规立项、起草和制定必须时时衡量的戒尺。是否为浦东改革创新实践之所需，是浦东新区法规合法性、正当性的基石。因此，政治效果、法律效果和社会效果必须统一于制定浦东新区法规的实践，这对于立法者的智慧提出了新的挑战。

制定浦东新区法规的新课题

浦东新区法规是一项新鲜事物，新事物带来新课题。证成浦东新区法规的适用规则、明晰浦东新区法规的重点领域、优化浦东新区法规的制定程序，都将成为当前和今后一个时期推进浦东新区法规制定工作不可回避的艰难任务。

在对标对表中探求重点领域。立法是对时代问题的回应，浦东新区法规是为浦东打造高水平改革开放的重要窗口、社会主义现代化建设的引领区提供的重要法治保障，更要重视对先行先试制度需求的发掘，回答深化改革中的深层次制度问题，破解对外开放中的游戏规则不对称的难题。当务之急是，对标对表党中央、国务院决策部署，对标对表习近平总书记在庆祝浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话精神，编制形成“两张清单”，谋划浦东新区法规专项立法规（计）划，构建适应浦东高质量发展要求的制度框架。

调动“两个积极性”完善制定程序。授权决定授权的立法主体是上海市人大及其常委会，根据授权制定的法规在浦东新区实施。浦东新区是一级政权所在地，设立人大、政府等政权机关，上海和浦东是市和市辖区的关系。这就意味着，浦东新区法规既可以规定市级各部门职责权限，也可以只规定浦东新区区级各部门的职责权限。因此，需要根据实际情况，充分调动市、区两级积极性，对制定浦东新区法规在立法程序上作出相对特殊的安排。制定完善相应工作规程、探索形成高效的工作机制、对现行制定地方性法规的制度进行结构性重塑，将分别是近期、中期、远期值得期待的看点。

建立浦东新区法规优先适用规则。按照“效力优先”与“适用优先”相区分的原则，立法法初步建立了经济特区法规的适用规则，即“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”。与此同时，立法法还区分客观上的“不一致”与法律上的“变通”，未将所有的“不一致”均归为可优先适用的“变通规定”，而是通过全国人大常委会的裁决机制，加强对经济特区法规授权后的监督。浦东新区法规属于“根据授权制定的法规”，应当适用立法法第九十五条第二款“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”的规定;至于如何界定“不能确定如何适用”以及从“不一致”导出“变通”后是否参照适用优先规则，则仍需留待在实践中探索回答。