确保立法授权接得住接得稳用得好市人大常委会法工委主任丁伟解读制定浦东新区法规决定

孙鑫

6月23日，市十五届人大常委会第三十二次会议表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》（以下简称决定），这既是上海地方立法工作中的一件大事，也是浦东引领区建设的一件大事。上海市人大常委会承接全国人大常委会的授权决定，承担制定浦东新区法规这一新的重要立法任务，将迈开实质性步伐。为更好地宣传贯彻决定，本刊特别邀请市人大常委会法工委主任丁伟对决定进行解读。

问：6月10日，全国人大常委会表决通过《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，时隔20多天，市人大常委会就表决通过决定，是出于怎样的考虑？

丁伟：为贯彻落实党中央关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的决策部署，全国人大常委会于6月10日表决通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下简称全国人大常委会决定），使中央的决策部署及时转化为具有普遍约束力的法律规定，这也是全国人大常委会首次授权在非经济特区的浦东可以变通适用国家法律、行政法规、部门规章，进一步拓宽了“重大改革于法有据”的法治路径，使得浦东新区开发开放的制度供给能力得到了前所未有的提升。为积极贯彻落实中央的决策部署，有效承接全国人大常委会的立法授权，有必要通过市人大常委会决定的方式，对本市制定浦东新区法规的相关要求以及浦东先行制定管理措施等法治保障工作加以明确。

上海市人大常委会制定决定主要有两个考虑：一是积极发挥人大作为地方国家权力机关的法定职能，及时将中央、市委的重大决策转化为具有法律约束力的法律性问题决定，并依法承接全国人大常委会的立法授权;二是贯彻依法立法的要求。全国人大常委会的决定为制定浦东新区法规提供了上位法依据，但行使该立法权需要有相应的上海立法依据。在刚刚获得授权，尚不具备修改《上海市制定地方性法规条例》的情况下，先出台决定，在积累了立法经验后再适时修改、完善条例。

问：如何理解全国人大常委会决定的丰富内涵？

丁伟：全国人大常委会决定为支持浦东高水平改革开放，给上海地方立法赋能扩权，在现有法律框架下，给了浦东开发开放最大限度的支撑。决定言简意赅，由引言部分和三条规定所组成，释放出强烈的赋能扩权的信号。

引言部分阐明了立法授权的目的：“为建立完善與支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，推动浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区。”这段话包含了两层意思，一是要建立和完善的不是某一项单一的法治保障措施，而是一个完整的法治保障体系;二是这一法治保障体系的建立标准应当是“与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应”的高标准。

决定第一条规定：“授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。”这是一条典型的授权立法条款，但属于特殊的立法授权规定。

第二条规定与第一条规定相衔接，有几个值得关注的要点：一是明确了授权立法的性质是对作为上位法的法律、行政法规及作为同位法的部门规章作出“变通规定”;二是“变通”的对象是“法律、行政法规、部门规章”，将部门规章列入变通范围，将有利于进一步释放制度红利;三是授权立法采用事后备案的方式，分别报全国人大常委会和国务院备案，这一点与普通地方性法规一样，所不同的是，报送备案时应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。全国人大常委会将采用主动审查的方式从严掌握。

问：上海决定有哪些亮点和特色？

丁伟：上海决定由引言与四条规定组成。引言部分的表述与全国人大常委会的决定保持一致，相关表述源自中央对浦东更高水平改革开放的要求。

第一条是承接全国人大常委会授权的条款，综合了全国人大常委会决定第一条、第二条的规定，有关浦东新区法规的立法主体、立法范围、立法应遵循的原则、变通规定的范围、立法的实施范围，均与全国人大常委会决定保持一致。

制定浦东新区法规是上海地方立法新的探索，也是一项常态化的工作，需要建立相应的工作机制，相关的立法工作应当贯穿浦东大胆试、大胆闯、自主改的要求，充分发挥浦东在立法全过程中的重要作用。上海决定第二条第一款对立法的工作机制作了原则规定：“市人民代表大会常务委员会应当建立与制定浦东新区法规相适应的立项、起草、审议等工作规程和制度安排，会同浦东新区人民代表大会常务委员会开展立法需求征集、关键制度论证等工作。浦东新区人民代表大会常务委员会应当建立参与起草、制定浦东新区法规的工作机制。”这一款体现了在于法有据的前提下充分发挥浦东重要作用的原则，第二款则对浦东新区法规的报送备案提出了要求。

第三条是关于浦东管理措施转化机制的规定。本条一是要求浦东建立健全管理措施的执行评估机制，提出转化为法规的建议;二是要求市人大常委会建立常态化工作机制，保障管理措施探索形成的经验做法及时固化为法规。

第四条是实施决定的指引性规定，对市和浦东新区各有关部门加强联动、统筹衔接，推进制度型开放，放大改革综合效应，共同做好法治保障工作提出明确要求，旨在充分调动市和区两方积极性，形成整体合力。市人大常委会作出过多个促进和保障浦东新区改革开放的法律性问题决定，其中，2019年7月25日通过的《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》总结了近年来上海地方立法在引领、推动、保障自贸试验区等国家战略先行先试方面的成功经验，在遵循国家法制统一原则的前提下，综合、集成了多种上海首创并已成功复制、推广的地方立法授权方式，为浦东新区改革开放再出发打造了全方位、多层次的法律保障体系。这些制度性规定仍然有效，并将与浦东新区法规、管理措施共同构成“与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系”。

问：如何按照全国人大常委会决定要求，用足、用好授权立法？

丁伟：在市委、市人大常委会党组领导下，市人大常委会提前谋划、精心组织、周密部署，确保浦东新区法治保障的各项要求得到全面、及时、有效的落实，确保立法授权接得住、接得稳、用得好。

按照市委、市政府的统一部署，由市人大常委会法工委牵头组织编制浦东高水平改革开放急需的“立法需求清单”和不适应浦东高水平改革开放需要“变通实施立法清单”。市人大常委会党组已经研究通过了法工委在前期研究的基础上拟定的“两张清单”编制工作方案。浦东新区人大、区政府也在积极研究近期拟列为浦东新区法规的立法项目。市人大常委会清单编制的工作方案明确了立法项目的提出、调研、筛选、论证以及最终确定的途径、程序和方法，统筹谋划浦东新区法治保障立法项目，特别要确定今年拟提交市人大常委会会议的立法项目，确保“两张清单”能够契合浦东改革发展需求、符合本市工作大局需要。

为支持浦东用足用好制定管理措施的权限，市委、市政府明确制定管理措施的责任主体是浦东新区。市人大法制委、常委会法工委将积极配合浦东新区先行制定相关管理措施，研究建立浦东管理措施适时转化为法规、规章的工作机制，密切关注浦东管理措施的实施效果，适时将其纳入“两张清单”，将其探索形成的好经验、好做法以法规、规章等形式固化下来，为浦东对标国际高标准制定相关管理措施提供支撑和保障，为全市面上改革发展积累制度建设经验。市人大常委会将建立与浦东新区人大、政府的长效工作机制和流程，进一步发挥浦东新区人大、政府在浦东新区法规立项、起草中的积极作用。

获得授权立法为浦东新区乃至整个上海的改革发展提供了前所未有的机遇，用足用好这项立法权将充分发挥浦东立法的溢出效应。市人大常委会将不断加强制度建设、能力建设，为浦东新区高水平改革开放提供更加充分、及时、有效的法治保障。