中国共产党与高等教育治理：治理体系现代化的视角

曹猛 张务农

摘 要：建党百年来，我国高等教育治理历经了新型办学模式的初步探索、领导行政体系的逐步完善、治理法制化的持续推进、治理体系中国特色不断彰显四个突出阶段。不断改进党的领导方式提升党的领导能力、不断优化权力分配模式释放高校办学活力、不断践行民主的大众的高等教育办学理念、始终坚持知难而上和与时俱进的办学精神，是中国共产党高等教育治理的基本经验。新时代高等教育治理应坚持党建引领发展，不断提升党对高等教育领导水平;坚持法制保驾护航，不断提升高等教育治理法制化水平;坚持人民满意标准，不断彰显高等教育对人民利益的关切;坚持多元主体办学，不断完善和优化高等教育治理体系。

关键词：高教治理;中国共产党;建党百年;治理体系

中国共产党高等教育治理的思想脉络

1.新型高等教育办学模式的初步探索（1921年—1948年）

1921年，中国共产党成立，是中国开天辟地的大事变。教育作为推倒“三座大山”的重要力量受到共产党人的重视，尤其是关注高等教育培养革命干部人才。同年8月，毛泽东等共产党人在湖南长沙创办了一所具有大学教育性质的新型学校—湖南自修大学。共产党人在这所干部大学里废除封建旧教育弊习，打倒“学阀”专断，“施行新教育”，探索新型高等教育办学模式，“实行社会改造的准备”[1]。此后，共产党人又相继创办了多所大学、师范院校等，打破传统办学模式，适应根据地和解放区革命需要。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中回答了“中国向何处去”的根本问题，在此基础上系统地提出新民主主义文化方针，即民族的、科学的、大众的[2]。这也是贯穿教育的纲领，解放区各高校均在这一思想指针下办学。1948年，解放战争胜利在望，亟须对干部教育和高等教育做出调整，将战时教育体制转变为新民主主义以经济和文化建设为中心的正规教育体制[3]。1949年8月，《关于整顿高等教育的决定》通过确立高等教育经费、革新高等教育行政管理体制等建立正规教育制度。经过整顿，制定统一的高等教育学校组织规程，为中华人民共和国成立后开展新民主主义文化教育提供重要基础。

2.高等教育领导行政体系的逐步完善（1949年—1991年）

中华人民共和国成立后，高等教育继承解放区经验，模仿苏联体制，并尝试构建新型高等教育领导体系。《关于高等学校领导关系的决定》《关于修订高等学校领导关系的决定》先后出台，对全国范围内公立、私立以及教会大学进行院系调整。确立了国家统一和集中领导高等教育的管理体制，使政府与高等教育高度一体化。将综合性大学发展为专门学院，由中央部委行业部门直接管理，逐渐形成“条块结构”的高等教育体系[4]。

20世纪50年代末，伴随以扩大地方权力为主要方向的行政管理体制改革，高等教育也逐渐由中央集中管理转为中央和地方共同管理的两级管理体制。在高校内部领导上，存在《关于教育工作的指示》指出的“教育工作在一定程度上存在忽视政治、忽视党的领导的错误”，由此应开展一场“教育革命”，明确规定“在高等学校中，应该实行学校党委领导下的校务委员负责制”。十年动荡期间，高等教育发展严重受挫。中共十一届三中全会后，教育管理体制逐步恢复[5]。1982年，党的十二大拉开了我国开创社会主义现代化的序幕。1983年，邓小平提出教育的“三个面向”，为中国教育事业发展指明了方向。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》在总结前几十年高等教育体制成功经验的同时，提出改革高校内部领导体制，逐步实现校长负责制，并明确党组织的权责，建立健全教职工代表大会制度。1986年，《高等教育管理职责暂行规定》《普通高等学校设置暂行条例》先后发布，在设置标准、检查处理等方面提出规定，促进高校办学规范化。此后，高等教育领导行政体系逐步完善。

3.高等教育治理法制化的持续推进（1992年—2012年）

改革开放以来，法制建设和依法行政是我国教育行政体制上最重大的变化之一[6]。邓小平“九二南巡”后，我国市场化进程加速，高教治理须加快改革以适应经济、政治和科技体制变化。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出要“加快教育法制化建設，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道”。此后，以1995年的《中华人民共和国教育法》为标志，一系列教育法律法规相继出台。为落实“高等教育要建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”任务，1998年的《中华人民共和国高等教育法》明确高校的法人资格。法人地位是高校根本治理制度安排，在解决高校长期附属于政府问题上迈出实质性一步。20世纪90年代末，初步形成有中国特色教育法律法规体系的基本框架[7]。重点解决了高校治理“有法可依”的问题，实现由“人为”到“法治”，各利益主体可依法行使权力、维护自身权益。

伴随社会主义市场经济体制的确立，法制建设需要展开新的视野。在依法治国基本方略要求下，教育领域全面推进依法行政、大力推进依法治校、完善督导制度和监督问责机制。2012年实施的《高等学校章程制定暂行办法》，要求高校全面进行章程制定和修订工作。依章治校体现大学的“现代性”，促进高校办学规范化、契约化和自治化。章程作为高校内部“宪法”，其公开、监督与评估也有利于高校自我约束机制的形成。

4.高等教育治理体系中国特色不断彰显（2013年至今）

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。[8]并明确要求深入推进学校管办评分离，完善学校内部治理结构，强化国家督导，委托社会评估，进一步消解对高等教育和高校行政部门化管理的手段和思维。

新时代高教治理改革迈进深水区，由内而外构建中国特色教育治理体系，自发追求现代化治理效能是根本。2015年，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》要求进一步增强高校间竞争，激发高校体制创新内生动力，这在一定程度上改变既往由上而下、由外而内的被动治理变革。2019年，《中国教育现代化2035》将提高教育法治水平，构建完备的教育法律法规体系作为实现教育现代化战略的重要突破点[9]。我国高等教育治理逐渐形成以推进治理效能为优先目标，构建依法治理、依章程治校的整体框架，督导巡视、理事咨询的外部支撑，政府、高校和市场多元共治格局，党委领导、校长负责和教授治学的内部管理。

中国共产党高等教育治理的基本经验

1.不断改进党的领导方式提升党的领导能力

实践证明，党委领导下的校长负责制是党对高校领导的根本制度。中华人民共和国成立后，党委领导与校长负责制几经变化。改革开放以来，尤其是1989年的《关于当前高等学校工作中几个问题的意见》要求，不再扩大校长负责制的试点范围，并逐步恢复党委领导下的校长负责制。此后，党委和校长的权责愈发明确，相对平衡。党委主要负责高校内部政治、思想和组织三方面领导，支持校长独立负责地行使职权。校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。逐渐形成党委监督，党政分工、协调合作的高校内部治理制度安排。与既往高校领导体制相比，党委领导下的校长负责制是最科学合理的，是集体领导与个人负责的有机结合[10]。

2.不断优化权力分配模式释放高校办学活力

1953年，全国高校院系调整确立的国家统一和集中领导的教育管理体制，使高等教育为我国社会主义建设作出突出贡献。改革开放后，国家经济实力大幅提升，高等教育管理体制伴随市场化改革逐渐形成中央和地方共同管理，以地方为主的二级管理体制[11]，增强高等教育规模扩张兼顾优质公平的有效制度保障。高教治理中权力的不同分配模式，回应不同时期国家战略需要，是发挥高等教育治理效能的有效手段。

具体来说，政府在高教治理中担任“元治理角色”[12]，承担高等教育发展根本性责任。统筹高教治理各行政权力，整体性、系统性地发挥行政治理效能。与此同时，政府减少“事必躬亲”微观管理，从宏观上统筹和引导高等教育发展。赋予高校办学自主权，激发高校基层组织活力，涵养自身办学能力。高校内部重在制度性保障人事、组织设置和财政等权力自主，营造敢于突破制度环境，孕育创造性决策。合理安排大学内部权力结构，决策权、执行权、监督权分离，形成相互制衡机制。尊重广大师生切身利益，更好调动师生积极性。落实学术委员会权力，完善教授治学机制。建章立制赋予教授相应资源配置权，消解行政岗位异化吸引力，消解高校“泛行政化”。

3.不断践行民主的、大众的高等教育办学理念

中国共产党在建立高校伊始就实行“平民教育”，提高群众革命觉悟。土地革命时期，苏维埃教育方针提出各主体平等，受到根据地群众广泛欢迎和积极拥护。在苏区的大学中为彰显民主管理精神，多实行校长为首的委员会制，将民主集中制作为学校行政管理基本原则[13]。

改革开放以来，我国以一种技术化的治理权力替代总体性支配权力[14]，转变生产关系，解放基层生产力。一方面，加大力度促进权力下沉;另一方面，着力构建政府放权之后“接得住”“用得好”制度，发展与市场经济相适应的治理体制。多年探索在高等教育治理中形成三个层面路径：一是中央对地方的放权与中央部委行业高校划转地方管理，解决“条块分割”矛盾与部门办学体制问题。形成中央和省级政府共同管理，以省级政府为主的教育管理体制。二是地方政府对高校的简政放权，支持高校法人地位以及内部人、财、物和部门设置权回归。三是高校对内部学术人员与基层组织的权力下放，逐渐形成“党委监督、校长行政、教授治学、以院为主”的高校内部治理机制。治理既有经验层面的结构与行动，也具有目标导向与精神内核[15]。民主是治理的精神内核，大众参与计划、决策、评估与监督是经验层面的行动，二者互为表现，形成引领高等教育办学的价值理念。

4.始终坚持知难而上和与时俱进的办学精神

百年来，党在把握和解决高等教育治理突出问题中展现知难而上和与时俱进的办学精神，表现在找准和勇于牵住治理发展的“牛鼻子”。中华人民共和国成立前，囿于战时混乱环境没有形成完整的教育系统。但共产党人对旧教育腐朽、低效的培养模式进行彻底革命，强化联系实际、服务民主革命的人才产出標准。中华人民共和国成立初期，“高教六十条”的颁布确立党在高校工作中的领导核心地位，解决党委权力过于分散问题。虽然此时党委领导表现为“以阶级斗争为纲”的政治化倾向[16]，但联系当时国际、国内的严峻局势，加强对高校的直接干预与控制是迫于形势的政治需要[17]。改革开放以后，高等教育治理面临与我国经济体制改革和发展脱轨问题。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》使高等教育体制实现了历史性的突破，外部力推简政放权，内部管理上将党组织从过去包揽一切的状态中解脱出来。新时代党的治国理政方式更加与时俱进，体制创新对于国家发展的驱动得到党中央高度重视，提出推进治理体系与治理能力现代化、加快建设现代大学制度、实施“双一流”建设等重大战略。

对高等教育治理体系现代化的几点反思

1.坚持党建引领发展，不断提升党对高等教育的领导水平

党的十八大提出要提高党的建设科学化水平，不断提高党的领导水平。依托党建提升党对高等教育的领导水平，将党对高校政治、思想和组织领导有机统一。具体来说，选优配强“领头雁”[18]，将政治建设摆在首位。党委书记和校长充分沟通，达到政治互信，严格自律。在《中华人民共和国高等教育法》层面明确党委和校长分工，拟定实施细则，在学校章程中应得到贯彻和落实。党委认真落实民主集中制原则，完善学校民主决策机制。院级党组织是高校治理的中坚力量，选人突出政治标准，以德为先。选用业务能力过硬、能将党建和学院事业融合发展的干部人才。高校基层党建是治党、治校的“最后一公里”。应积极创新基层党建模式，扩大党的群众基础。1958年，毛泽东在天津大学视察时叮嘱高校要抓住三个方面：一是党委领导;二是群众路线;三是把教育和生产劳动结合起来[19]。其中，群众路线就是将群众的意见集中起来再到群众中宣传，化为群众的意见。提升领导水平实则是扩大影响力，坚持群众路线，将其作为党对高等教育领导的生命线和根本工作路线，从而增强凝聚和动员能力，切实提升党对高教领导水平。

2.坚持法制保驾护航，不断提升高等教育治理的法制化水平

伴随全球新公共治理改革，政府由微观操控到宏观导引与服务的转变激发了各主体活力。在高等教育系统内，政府越来越遵循市场化、制度化规律。通过与社会成员平等交易的形式，增强高等教育治理效能，从而达到自身目标和公共利益最大化。但当前我国高等教育各相关主体仍存在法制思维薄弱、法规之间协调性差和操作性弱等问题，突出法制状况和高等教育现代化治理体系建设不相适应。治理实践中多元主体的协商，实则是资源交换、利益博弈的过程，期间必然伴随冲突的产生。法制化发挥保障各主体平等协商、合法解决、有序有效的重要作用。

通过法制化设计增强行为预期，形成高等教育稳定治理秩序。实现成员与高校内部规则，高校内部规则与外部规则有效互动。中央和地方政府须加强顶层设计，科学统筹。处理好制度的分层、制度的嵌入性和制度的多样性，从而构建具有丰富层次性和系统性的制度体系，融通“大学之制”与“大学之治”[20]。高校要依法依规基于自身实情制定章程，在制定主体、实施监督、反馈评估等方面充分发挥广大师生作用。在“有法可依”的实践中培育高等教育各相关主体“有法必依”的理念认识。着力构建操作性强、符合教育文化的法律法规体系，落实“执法必严、违法必究”，从而将决策方式由政策理性向法治和政策理性兼容转变[21]。

3.坚持人民满意标准，不断彰显高等教育对人民利益的关切

百年来，党领导高等教育始终坚持以人民为中心的价值引领。现代化高等教育治理应坚持人民主体地位，增强高等教育治理人本化。在高校办学规范化、权责对等的同时，为高校内外部更多利益主体提供更多表达利益诉求的渠道。积极借助外部市场力量，合理运用市场化管理手段，完善高等教育治理结构。高等教育普及化使学生群体教育服务意识逐渐增强，学生团体参与治理、表达自身诉求的愿望较以往任何时候都更加强烈。高校应积极创设平台、健全渠道，发挥学生群体在高校发展中的作用。

以增进人民福祉为目标的改革，才能调动各方面积极性、扩大社会参与度，充分发挥人民群众的首创精神[22]。建立和完善高等教育治理决策听证制度，将高等教育参与者与相关者的利益作为推进治理体系现代化的重大关切。重大治理政策和長远规划的出台广泛听取人民群众的声音，关心民众的利益诉求，才能增强高等教育治理组织能力、动员能力，发挥人民主体的自主性和创造性。从我国人民民主百年探索的政治逻辑出发，对人民利益的关切就是实现发展成果人民共享[23]。高等教育治理在遵循人民自由、人民平等和人民参与逻辑前提下应不断彰显人民利益的关切。实现高等教育治理改革成果由人民共享，增进人民群众的教育获得感。

4.坚持多元主体办学，不断完善和优化高等教育治理体系

2014年，《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》提出要“形成政府宏观管理、学校依法自主办学、社会广泛参与支持的格局”，首次明确高等教育治理中多元主体共治。多元主体共治的重要形式之一是多元主体办学，指国家层面的由政府一元办学向社会团体及境外民间团体办学的多元转变。多元主体办学促进高校多样性和多层次，进一步满足人民群众“选学上”的个性全面发展需要。在大力发展公立高等教育的同时，支持和鼓励非财政性经费办学。能够破除信息不对称，推进高等教育稀缺资源的有效配置，降低政府财政危机。落实政社分开原则，激发社会组织活力。当今我国高职院校的“政校行企”协同理念，在决策机制、组织机制和激励机制等方面上做了探索，积累多元协作治理经验。

完善和优化高等教育治理体系，就要有好的治理制度、治理秩序、治理规则和有统筹能力的政府宏观指导，否则治理必然是低效的。调整权力结构，适应新时期发展要求，不断增强治理的系统性、整体性和协同性。通过政府和高校领导层面放权、分权、让权等形式拓宽治理渠道，将社会资源转化为教育资源，在既有治理格局基础上探索内涵更加丰富的治理体系。实现各种治理机制的相对均衡，发展具有中国特色的“治理均衡器”[24]。使高等教育治理体系更好地服务高校培养拔尖创新人才，产出重大原始创新成果。

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（作者单位：河南大学教育科学学院）

[责任编辑：苑聪雯]