监察调查同步提前介入的实践模式及规范运行

秦 毅

一、引 言

国家监察体制改革，作为一场事关全局的重大政治改革，重塑了国家机关间的权力结构，调整了国家机构的权力配置。监察权是将行政监察权、预防腐败权、职务犯罪侦查权与职务犯罪预防权等权力吸收、黏合并进行改造的基础上融合而成的一种新型的国家权力，“其本质是国家对现有政治权力的再调整和再分配。”(1)秦毅：《论〈政务处分法〉立法的基本立场》，载《社会科学家》2020年第4期。在《监察法》《政务处分法》等法律法规逐渐颁布之后，监察体制改革的前置性问题已基本得到解决的情况下，目前，监察程序问题以及与刑事诉讼程序的衔接问题，“必然首当其冲地成为显性化的存在”，(2)陈伟：《监察法与刑法的衔接协调与规范运行》，载《中外法学》2018年第2期。成为监察体制改革应该关注的重点。根据《监察法》的规定，监察委员会拥有监督调查处置三项权力，其中调查权是核心，“调查是有效监察的前提，”(3)刘艳红：《监察委员会调查权运作的双重困境及其法治路径》，载《法学论坛》2017年第6期。如何准确定位和配置调查权是国家监察体制改革的重要目标。而提前介入监察调查便是调查权配置中的一个微小切口，虽然只是一个程序性问题但却能实质影响案件进程。作为监察调查提前介入的两种规范模式延续了以往提前介入的制度惯性，保障了案件质量、提高了办案效率。目前，学界对检察机关提前介入监察调查案件的法理、限度、程序等进行了深入的探讨，但对于监察机关案件审理部门的提前介入研究较少，对同步提前介入(即监察机关案件审理部门和检察机关同步提前介入)的研究更是一片空白。实践中，面对法律供给的不足，同步提前介入的应运而生并没有突破现行制度框架，只是通过对两种提前介入模式的整合，实现衔接协调。对同步提前介入的法理反思，应摒弃封闭的思维方式，秉持开放的态度，分析其合理之处，探究其实践意义。尤其是当下仍处于监察体制改革时期，需要在理顺其理论逻辑基础上，从规范和实践两方面观察，用开放型的法治思维加以理性评价。本文尝试总结同步提前介入的实践模式，描述其运行机制及实践困境，在真实的法律实践中寻找现象背后的法理，以期寻找法律成长的方法论启迪。

二、监察调查同步提前介入的理论基础

2018年颁布实施的国家监察委员会与最高人民检察院相关工作衔接办法(以下简称“衔接办法”)配置了两种提前介入监察调查模式，即监察机关案件审理部门提前介入和检察机关提前介入。按照立法者的设计初衷，两种提前介入在介入时机、启动条件、工作内容和纪法效果上均存在不同。(4)钟纪晟：《监委案件审理部门提前介入与检察机关公诉部门提前介入有何区别》，载《中国纪检监察报》2019年3月13日，第8版。在立法技术上，已将两者在功能上作出明确划分，根据一般的理解，监察机关案件审理部门提前介入是在调查取证基本结束，正式移送审理之前；检察机关提前介入是在案件移送审理后，移送审查起诉前。因此两者的内容和功能亦相应不会冲突。但“一个规则的意义，并不完全由规则本身所提供，规则从来都不是完全不证自明的。”(5)[意]D．奈尔肯，[英]J．菲斯特：高鸿钧译《法律移植与法律文化》，清华大学出版社2006年版，第79页。因此，提前介入的意义由提前介入的实践所塑造和决定。很多情况下，法律的实践往往是先于理论的，在办案实践中，同步提前介入在实践层面的广泛运用，彰显其存在的重要价值。2020年12月颁布的有关监察执法与刑事司法衔接的意见明确规定，特殊情况下，可在审理提前介入时书面商请人民检察院提前介入，因此，同步提前介入在某种程度上已经被纳入顶层设计。

监察机关案件审理部门提前介入和检察机关提前介入之所以能够“同步”，由两者的功能、规则、性质等衔接来决定。

(一)微观规则相似

监察机关案件审理部门的提前介入来源于相关党内法规和司法解释，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称“监督执纪工作规则”)第55条规定，对重大、复杂、疑难的案件，已经查清主要事实并提出倾向性意见的，经批准案件审理部门可以提前介入，这是党内法规对案件审理提前介入作出的明确规定。根据《衔接办法》相关规定，调查取证工作基本结束后对重大、疑难、复杂案件，审理室可以提前介入。上述条款为案件审理部门提前介入提供了条规依据。同时《衔接办法》又规定，国家监察委员会办理的重大、疑难、复杂案件在进入案件审理阶段后，可以书面商请最高人民检察院派员介入。2019年2月，最高人民检察院制定了检察机关提前介入监察委员会办理的职务犯罪案件的相关规定，对检察机关提前介入的任务、主体、案件范围、工作时间、方式方法等内容作出了详细规定，进一步细化了检察机关提前介入的工作要求。由此可以看出，无论是案件审理部门的提前介入还是检察机关的提前介入，其基础规范均是相似的，即对重大、疑难、复杂案件，在调查工作基本结束之际，由相关部门审核把关事实证据、协调沟通案件定性，以提升案件调查质量。

2019年10月，全国人大常委会授予国家监察委员会为执行法律的规定需要制定监察法规的职责，“由此派生了独属监察系统的监察法规制定权”(6)聂辛东：《国家监察委员会的监察法规制定权限：三步确界与修法方略》，载《政治与法律》2020年第1期。，监察法规体系建构起“一个高效的规范供给制度和机制，然后借助这些制度和机制供给监察规范”(7)叶海波：《从“纪检立规”到“监察立法”：深化国家监察体制改革法治路径的优化》，载《政治与法律》2020年第8期。，监察法规具备了国家法律的概念和地位。接下来，监察机关还可以通过制定监察法规的方式，进一步将案件审理部门提前介入予以规制，实现提前介入制度从“党内立规”到“监察立法”的跨越。

(二)基础规范通融

《监督执纪工作规则》规定了案件审理部门的提前介入机制，《衔接办法》规定了检察机关提前介入机制。两者都允许提前介入的部门即案件审理部门和检察机关对重大、疑难、复杂案件，赋予必要的介入监察调查的主动权，一方面作为监察机关案件审理的前置条件，另一方面作为检察机关公诉权行使的前置内容，这一制度安排起到了补充证据材料、完善调查内容的作用，也达到间接监督案件调查活动的目的。

提前介入制度之所以被固化为一项规则，是由该规则存在的基础所决定的，虽然监察机关的调查权和处置权以及检察机关的公诉权在权力基础、权能属性等方面都存在着本质差别，但基于职务犯罪调查、处置以及刑事追诉之间不可分割的特点，决定着监察调查、处置与审查起诉之间存在必然的衔接关系，调查与后续的处置在监察流程上前后相继，在具体内容上无缝承接，无论是对监察机关处置权还是检察机关的公诉权，在作用对象上都是高度一致的。

《监督执纪工作规则》从党内法规的角度明确提前介入的规范形式，包括假定条件、行为模式和处理后果，构成完整的逻辑结构，对案件审理部门提前介入活动提供了明确的指引。而《衔接办法》则对检察机关提前介入进行了规制，也具有上述相似的逻辑结构。两者的目的是相同的，即规范提前介入机制，完善提前介入的程序。从提前介入的实践来看，案件审理部门提前介入和检察机关提前介入具有融通因素，两者的融通性成为了同步提前介入能顺利衔接的规范前提。

(三)价值目标一致

监察体制改革后，尽管监察机关的监督、调查、处置工作受《监察法》规制，不适用《刑事诉讼法》，但是监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。2018年通过的《宪法》修正案和《监察法》将监察机关在办理案件时与审判机关、检察机关和执法部门的关系定位为“互相配合、互相制约”，其中配合是首要定位。检察机关有配合监察机关的法律根据，检察机关提前介入理当解释为互相配合的手段。除上述基本法律外，《衔接办法》、检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪的相关规定等法规亦对检察机关提前介入的条件、内容、方式等作出明确规定。我国《宪法》第140条关于法院、检察院和公安机关配合模式定位为“分工负责、互相配合、互相制约”，并为刑事诉讼法的制定奠定了方向，而《宪法》第127条关于监察机关与其他机关的配合模式定位为“互相配合、互相制约”，对于上述宪法文本中的两个条文的理解，不能囿于文字本身，对于宪法文本中的各要素之间的联系应当采取整体性的方法进行诠释。(8)周佑勇、周维栋：《宪法文本中的“执法部门”及其与监察机关之配合制约关系》，载《华东政法大学学报》2019年第6期。有学者就指出，从法律施行的角度来看，配合和制约的实现必然包含着分工负责的逻辑前提，宪法及相关组织法对国家机关职能定位及权力配置作出规定本身就是分工原则的具体化。(9)陈辉、汪进元：《论“监、检、审”三机关间的分工、配合与制约关系》，载《南京社会科学》2018年第5期。因此，在“互相配合，互相制约”原则的规范指导下，为了节省办案时间、缩短办案周期、固定强化证据，检察机关与监察机关案件审理部门同步提前介入自然属“互相配合”的题中之意。

监察机关案件审理部门和检察机关的提前介入的相关规定，一方面赋予了有关机关在调查和审理阶段提供意见和建议的权力，另一方面也明确了有关机关提前介入重大、疑难、复杂案件提供协助的义务。有关机关应邀参与案件的调查工作，提供专业的法律意见，共同协作查清职务违法和职务犯罪案件，为正确适用法律奠定坚实的基础。同时，通过前期的介入，审理部门可以有效地缩短审核时间，实现准确定性量纪；检察机关同样借此有效准备审查起诉和支持公诉，“因此这是一个互惠互利的过程。”(10)本书编写组：《监察与司法有效衔接工作指引》，中国方正出版社2019年5月版，第43页。案件审理部门、检察机关和案件调查部门能够在重大、疑难、复杂案件中达成如此的默契，其根源在于三者存在共同的价值追求，即惩治犯罪。监察机关调查部门作为犯罪事实调查者，审理部门作为监察机关的审核把关部门，检察机关作为职务犯罪的审查起诉者，都承担着打击职务犯罪的法定职责，通过同步提前介入程序实现上述价值追求，并积极落实互相配合原则，具有立法层面的正当性和合法性。

(四)制度基础相同

按照《监督执纪工作规则》《衔接办法》关于提前介入条款的一般理解，案件审理部门提前介入和检察机关提前介入是有区别的，最主要体现在介入时机上，“案件审理提前介入在案件调查取证工作基本结束、正式移送审理之前；而检察机关提前介入在案件移送审理之后，移送审查起诉之前。”(11)钟纪晟：《监委案件审理部门提前介入与检察机关公诉部门提前介入有何区别》，载《中国纪检监察报》2019年3月13日。法律的生命在于其稳定性，一方面我们要保持现有立法的稳定性；另一方面，由于“大批量的立法显然没有传统立法的那份从容，而对相关概念用语缺乏充分法理分析的结果，加剧法律自身的不确定性或开放性”，为了保持这份稳定，我们可以通过对法律的解释“使法律能适应形势发展需要并保持自身的稳定性”(12)周旺生：《中国现行法律解释制度研究》，载《现代法学》2003年第2期。，以实现“同步”的目的。由此，我们可以对《衔接办法》第12条作出扩大解释，将“进入案件审理阶段后提前介入”处的“审理阶段”解释为包括审理提前介入的整个审理阶段，以此解决介入时机的节点困境。实践中，同步提前介入的适用已不是个案的问题，而是符合各方的意志，作为实践中的优先形式而存在，并随着运用而深化，进而被作为一项新的制度所确定下来。

(五)现实需要一致

同步提前介入在实践中的广泛运用也是办理职务犯罪案件的现实需要。监察体制改革后，监察机关既要对违纪和职务违法行为进行调查，又要对职务犯罪行为进行调查，面临着调查时间短、调查内容繁琐、取证要求高等诸多要求，同步提前介入正好可以在一定程度上解决上述难题。《监察法》规定，留置时间为三个月，特殊情况下可以延长三个月。在最长六个月的调查期限内，监察机关既要完成调查，又要作出处置并移送检察机关审查起诉，办案节奏非常紧凑。而根据人民检察院提前介入的相关规定，提前介入应当在案件调查终结15日前进行。从上述规定来看，以留置案件为例，监察机关拥有的调查时间有限。诚然，在审理部门和检察机关提前介入时，调查部门仍然可以继续调查，但此时的调查往往可能是对个别问题的补充完善，不可能涉及定性等的重大改变。因此，在如此紧凑的办案节奏下，将审理部门和检察机关的提前介入时间适当进行整合，节约了办案资源、缩短了办案时间。

三、监察调查同步提前介入的运行机制与实践困境

鉴于案件审理部门提前介入具有监督制约和参谋助手的功能，且检察机关提前介入“存在公诉准备和协助调查两种不同的角色定位”，(13)吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，载《法学杂志》2020年第1期。而在如此复杂的情况下，同步提前介入模式作为一种优先选择模式在实践中被采用，是由其现实需要所决定的。需要说明的是，同步提前介入并没有改变案件审理部门提前介入和检察机关提前介入的性质，只是将两者在介入节点上进行整合，从而提高办案效率。

(一)同步提前介入的运行机制

在规范模式中，审理提前介入和检察机关提前介入是两种不同阶段的介入模式，两者在各自的领域都发挥了重要的作用，对案件调查起到了参谋作用，但是在运行中也暴露出介入时间节点滞后、时间不足、质量不高等问题。针对上述问题，学者们也尝试对提前介入尤其是检察机关提前介入的法理、限度、程序等进行改进，但始终没有跳出两种介入方式各自介入的框架。

监察体制改革后，来源于实践的一种全新的同步提前介入模式便应运而生，这种模式既保障了提前介入的质量和效率，又不会改变现有的制度框架，只是在现有框架内对部分程序进行合理调整，以回应现实的需要。通过梳理和归纳，笔者总结出以下同步提前介入的实践机制。

一是完全同步模式。完全同步即案件审理部门和检察机关同时介入，案件审理部门就违纪、职务违法和职务犯罪进行审核把关；检察机关就职务犯罪问题进行审核把关。审核后，对于违纪和职务违法问题，案件审理部门经报批后直接反馈给调查部门；对于职务犯罪问题，案件审理部门和检察机关经过充分沟通，检察机关将意见反馈给案件审理部门，然后由案件审理部门反馈给调查部门。

二是案件审理部门先行介入模式。这种模式由案件审理部门提前介入，对违纪、职务违法、职务犯罪进行总体审核把关，有初步的意见后，再邀请检察机关提前介入，经与检察机关对职务犯罪问题协商后，由案件审理部门反馈给调查部门。需要说明的是，该模式与常规模式中存在的分别提前介入模式还是有区别的，主要区别是在介入的时间节点上，该模式中案件审理部门和检察机关的介入的时间节点均在正式移送审理前，而常规模式中的提前介入，检察机关的介入的时间节点是在案件正式移送审理以后。

提前介入模式一览表

(二)同步提前介入的实践困境

正如波普尔所言，“只有极少部分的社会制度是有意识地设计的。”(14)[英]波普尔：《开放社会及其敌人(第2卷) 》，郑一明等译，中国社会科学出版社1999年版，第163页。同步提前介入亦如此，其并非是立法者有意设计的蓝本，而是在实践中逐渐发展起来的。因此，在实际运行中还存在一些困境。

一是证据标准不一致。《监察法》明确规定，监察机关的证据标准应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。但违纪案件的证明标准是“证据确凿”，而刑事审判的证明标准是“证据确实充分”，两者在表述和具体内容上是有区别的。“证据确凿”是指认定的事实都有确实、充分的证据加以证明，具体包括四层意思：证据必须真实，证据与案件必须有内在联系，证据必须充分，证据之间不能有矛盾。(15)胡驰、罗华滨编著：《纪检监察工作培训教程》，中国方正出版社2010年版，第254页。而“证据确实充分”是一个主客观相结合的证明标准，具体符合三个条件：“一是定罪量刑的事实都有证据证明，二是据以定案的证据均经法定程序查证属实，三是综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。”(16)陈光中主编：《刑事诉讼法》(第六版)，北京大学出版社、高等教育出版社2016年版，第183页。“排除合理怀疑”的证明标准接近确定性；而“确凿”则不用达到确定性的标准。有学者认为：《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》所确立的证据合法性标准与监委职务犯罪调查工作中使用的证据标准还是有区别的。(17)何家弘：《论监察委犯罪调查的法治化》，载《中国高校社会科学》2020年第1期。在同步提前介入时，案件审理部门根据相关标准对纪、法、罪三个层次进行审核，而检察机关只对职务犯罪按照证据确实充分的标准进行审核。审核标准的不一致往往导致两个机关对证据的把握会存在一定的区别，对引导监察调查会有不同的效果。

二是审核范围不一致。案件审理部门是监察机关的审核把关部门，承担着对违反党纪、职务违法和职务犯罪进行审核的职责，并对违反党纪和职务违法的行为作出党纪政务处分，对违反职务犯罪案件进行审核后移交检察机关审查起诉。因此，案件审理部门的提前介入是全案的审核，既包括对违纪部分的审核，也包括对职务违法和职务犯罪的审核。而检察机关只需要对职务犯罪部分进行审核。因此，两个机关在同步提前介入时审核的内容存在区别，案件审理部门提前介入审核的范围是远大于检察机关的。

三是时间节点选择难。以检察机关提前介入为例，上海市检察机关的提前介入是在监委调查阶段，北京市检察机关的提前介入时间则被提前到初核阶段，深圳市检察机关的提前介入时间规定是在案件正式移送之前，这个时间更加模糊。(18)虞浔：《职务犯罪案件中监检衔接的主要障碍及其疏解》，载《政治与法律》2021年第2期。提前介入的时间节点在哪里？如果介入太早，调查部门尚未对线索进行充分的调查，介入活动会影响到调查部门的活动；如果介入太晚，调查部门的取证工作已基本完成，“此时在提出证据补充或者完善建议，很可能因时过境迁，丧失时效性”(19)吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，载《法学杂志》2020年第1期。。尤其是同步提前介入，介入时间节点选择更加复杂，监察机关和检察机关毕竟是两个不同的机关，两者存在职能上的分工，由于独立行使监察权的需要和检察机关提前介入的相关要求，如果调查部门尚未查清基本问题并提出倾向性意见之前就草率介入，不但影响监察调查的独立性，也会“冲击调查活动的保密性”(20)唐麒昆：《提高质效 强化监督制约》，载《中国纪检监察》2019年第10期。。

四是反馈机制不明确。《衔接办法》对案件审理部门提前介入的反馈机制没有规定。对检察机关提前介入的相关规定对反馈机制只作出了一些原则性的规定，比如要求“对证据标准、事实认定、案件定性和法律适用提出书面意见”。在同步提前介入中，如何反馈更具复杂性。一方面应遵从现行制度框架，统一由案件审理部门归口，收集自己介入中的意见和检察机关反馈的意见，一并反馈给调查部门；另一方面，由于提前介入“同步”的实践模式，案件审理部门和检察机关时间整合、同步工作，在介入过程中随时进行沟通，平时沟通意见和正式反馈意见交互存在，如何进行反馈更需要进一步明确。

此外，检察机关提前介入也还存在一些需要明确的情况：一是指定管辖案件是向指定的检察机关反馈还是向被指定的检察机关反馈；二是反馈意见是由提前介入的检察官以个人名义还是报批检察长审批后由检察机关以单位名义出具。

五是处理意见存变数。主要是指存在提前介入的意见和后续正式审理意见不一致的情况是客观存在的。提前介入作为一种实践操作机制，在案件处置和刑事司法实践中发挥重要作用，虽然案件审理部门和检察机关提前介入案件事实调查环节的角色冲突在办案过程中长期存在，但基于对违纪案件的处置和职务犯罪案件的审查起诉的目标指向，使得监察调查和审查的目标定位产生了交集。(21)吕晓刚：《监察调查提前介入实践完善研究》，载《法学杂志》2020年第1期。在同步提前介入这一特殊时期，往往与调查部门能够在一些意见分歧上达成一致。但是到了审理或审查起诉等后续阶段，基于角色定位的不同，或者由于具体工作人员审核更加严谨、抑或是对某些具体问题观点的更改，造成提前介入审理的意见和后续审理或审查起诉时的意见不一致的情形是客观存在的。尽管根据人民检察院提前介入的相关规定，“防止以提前介入意见代替审查起诉意见”(22)陈国庆：《刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》，载《国家检察官学院学报》2019年第1期。，但对如果意见不一致的情况亟需从法律上明确解决的措施。

六是管辖权冲突造成选择难。此外，检察机关提前介入还存在管辖权冲突造成提前介入的检察机关难以确定的情况。监察机关是严格按照被调查人的组织人事关系和级别确定调查管辖权的，而检察机关审查起诉的管辖则是按照《刑事诉讼法》的要求确定司法管辖。监察机关的普通管辖形成“属人为主、属地为辅”的管辖规则，与司法机关“以案定人”的管辖规则有区别。(23)钱小平：《监察管辖制度的适用问题及完善对策》，载《南京师大学报(社会科学版)》2020年第1期。造成提前介入的检察机关和实际审查起诉的检察机关可能不一致。例如海关等中央直属单位的干部涉嫌职务犯罪的，按照干部管理权限，可能由驻海关纪检监察组调查，而按照刑事诉讼管辖制度，则应由犯罪地的基层检察院或市检察院审查起诉，在此情况下可能会发生管辖权冲突，有可能存在提前介入的检察机关和审查起诉的检察机关不一致的情况，影响提前介入的效果。

四、同步提前介入运行机制的衔接协调

监察机关作为监察调查的主体，其调查权的行使可能会对被调查人的权利产生一定的影响，而提前介入阶段，由于处置权和移送审查起诉权的紧密联系，为避免提前介入过程中对被调查人合法权益的损害，应赋予被调查人足够的异议救济权。“一个国家能不能容忍以及能在多大程度上容忍辩护制度和接受辩护人，在很大程度上反映出这个国家的文明和法治程度。”(24)李奋飞：《律师为什么要为“坏人”辩护》，载《司法》第9辑，厦门大学出版社2014年版，第133页。目前，我国实施“实体一元、程序双元”的刑事追诉模式，(25)朴宗根、乔良：《监察调查提前介入：正当性、问题和体系完善》，载《广西社会科学》2021年第4期。更是应该在调查、处置各阶段保障被调查人的合法权益，其中包括在同步提前介入阶段。因此，有必要加强监察机关的内部监督、严格内部审批程序、遵循法治原则和保障人权原则，强化监察调查与刑事诉讼的衔接，以法治思维推进同步提前介入在运行中的协调。

(一)同步提前介入不会影响监察权的独立行使

从国家立法来看，目前《监察法》虽没有对提前介入作出规定，这一机制形成于检察机关和案件审理部门提前介入重大疑难复杂案件调查的客观经验和现实需求。但我们仍然可以从法理上找寻其合理性、正当性。诚然，在法治国家建设的大背景下，对于形式合规的尊崇应该被放在十分重要的位置，但是面对实践中自发生长起来的而又极具生命力的实践样态，我们也得深刻发掘其背后的生长逻辑，甚至可以促进现行的规则，进而促进立法工作。

《宪法》和《监察法》均规定，监察机关独立行使监察权，这一原则规定的意思是，监察机关独立享有监督调查处置的权力，不受行政机关、社会团体和个人干涉。同步提前介入虽然对调查过程中的部分问题提出意见，但这丝毫不会影响监察权的独立行使。一是国家监察体制改革后，《宪法》《监察法》均将监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的关系定位为“互相配合、互相制约”，这一定位的首要要求是“互相配合”，同时也体现监察机关是行使国家监察职能的专责机关。同步提前介入自然满足了两机关互相配合的工作要求和原则。其次，提出案件处置建议的案件审理部门提前介入，以及检察机关的提前介入，是否会干涉监察机关调查部门独立开展调查的权力呢？我们需要从监察独立原则与提前介入的关系来进行分析，一方面，监察调查提前介入的目的有：消除分歧、把关证据、衔接诉讼、监督制约，(26)唐麒昆：《提高质效 强化监督制约》，载《中国纪检监察》2019年第10期。提前介入的功能主要还是参谋和协助，并不直接参与调查活动；另一方面，就监察调查部门来讲，是否需要邀请案件审理部门和检察机关提前介入，是否需要采纳提前介入的意见，调查部门仍享有主动权，案件审理部门和检察机关始终是处于协助的地位，居于主导地位的仍然是调查部门。调查部门可以广泛的采取谈话、讯问、询问等多项监察法赋予的调查措施自主开展职务犯罪调查；调查部门可以自主的决定是否邀请案件审理部门或检察机关参与提前介入；调查部门还可以决定是否采纳提前介入的意见。从整个调查过程来看，调查部门拥有绝对的自主权，其独立开展调查是得到充分保障的。

(二)准确把握同步提前介入的角色定位

尽管同步提前介入在实践中得到了监察机关一线办案实践的运用，但鉴于监察调查权与检察起诉权的本质区别，我们仍然需要准确把握同步提前介入中的角色定位，以期发挥应有的效果。

1.明确同步提前介入的案件范围

根据《衔接办法》及检察机关提前介入的相关规定，提前介入案件的范围均表述为重大、疑难、复杂案件，然而就何为重大、疑难和复杂的标准并没有给出明确的界定，由于没有明确重大、疑难、复杂案件的具体操作标准，造成实践中难以把握，这也是目前提前介入案件率过高的重要原因。根据办案力量和必要性的要求，平衡分工和配合关系的角度出发，有必要明确提前介入案件的具体标准。有学者参照检察机关的相关规定，提出了相对具体的标准：“重大”即涉案金额重大、涉案人员级别较高、涉案行为造成的后果较为严重、涉案行为造成的社会影响较大。“疑难、复杂”即涉案行为事实认定存在困难、涉案行为法律适用存在困难。(27)本书编写组：《监察与司法有效衔接工作指引》，中国方正出版社2019年5月版，第33-34页。此外，由于同步的独特要求，需案件审理部门和检察机关均认为属于重大、复杂、疑难案件才能启动同步提前介入的程序，否则只能按照分别提前介入的模式进行。

2.恪守同步提前介入的功能定位

监察调查权的目的是为了查清违纪违法事实，而监察处置权和检察追诉权的运行目标中则含有对案件调查部门的制约和监督的因素。这两个流程之间原本是泾渭分明的，由于提前介入机制的设置，使得两者之间产生了交集。提前介入和后期的案件审理、移送审查起诉是截然不同的两个阶段，不得以提前介入意见代替审查起诉意见。(28)郭竹梅：《完善程序机制 做好提前介入工作》，载《检察日报》2020年2月16日。因为虽然监察调查与提前介入虽然在目标指向上有重叠，但是在权力行使的规律上存在差异，如果以提前介入意见代替了后续的处置意见，则会造成后续程序空转，监督制约的功能落空，影响预设的制约结构。因此，在提前介入中，应当定位为参与而不包办、建议而不决策。所谓“参与”和“建议”是指发挥案件审理部门和检察机关在证据审核和条规适用方面的优势，从专业的角度提出建设性意见，协助调查部门高效、规范开展监察调查，为后续监察处置和刑事追诉提供坚实的证据基础，但不得直接参与案件的调查活动。

3.细化同步提前介入的职能分工

根据检察机关和监察机关的不同性质，明确提前介入的职责。一方面，明确双方各自提前介入审核的范围和内容，监察机关提前介入以对违纪、职务违法和职务犯罪问题审核为主，检察机关提前介入以对职务犯罪问题审核为主，在此基础上对提前介入审核方式进行优化，以避免重复审核，提高审核效率。另一方面，还需要明确反馈的具体内容和方式，优化反馈环节，尽量做到全面、同步、书面反馈，以方便调查部门一并进行补证。

4.优化同步提前介入的具体流程

“现代法律已经变成一种指引和分配机会并且解决社会中的功能失调的机制，这些功能失调问题是迅速增长的功能系统内部分层所导致的一个结果。”(29)[英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第354页。因此，有必要发挥同步的优势，在监察调查阶段，由案件审理部门和检察机关共同对案件定性量纪、条规适用、证据形式进行参谋，推进调查工作顺利开展。一方面由于监察调查的时效性极强，如果不在监察调查阶段就提前提出意见建议，或造成证据的灭失或者无法取证，为后续调查造成障碍；另一方面，调查的方向性非常关键，甚至可能决定调查的成败，同步提前介入阶段对调查方向提出建议，提高调查的针对性。就流程而言，目前是需要进一步细化同步提前介入的商请、实施、具体内容、反馈和审批流程，准确选择同步提前介入的时间节点，从制度上保障同步提前介入的顺利进行。

五、结语

《监察法》《政务处分法》的颁布是国家监察体制改革的重要成果，使相关探讨从理论研究向实践推进。但理论阐述和解释的价值并不会得到弱化，而是需要进一步加强。国家监察体制改革带来方方面面的新情况，尤其是监察调查和以审判为中心的刑事诉讼制度改革的衔接问题成为一个重要的方面，这些衔接的问题既是理论的，也是实践的，需要学者以更加务实的对待、更加深入的研讨。“同步提前介入”就是实务人员面对理论供给不足给出的答案，面对监察调查时间的紧迫性、证据要求的高标准、程序的复杂性，“同步提前介入”有效解决了上述难题，成为个案中的非正式模式，为实践中监察机关和检察机关的有效衔接提供了优先选择。可喜的是，这种实践的做法已经被立法者所采纳，这在某种程度上初步回应了实践的做法，也许就是理论(制度)对实践的呼应。虽然同步提前介入当前仅以内部规定的形式面世，愿随着实践的深入，不断总结同步提前介入的经验，为正式立法提供实践蓝本。