交通强国背景下水路运输安全生产管理体制研究

摘 要：以我国新时代交通强国建设背景下交通运输安全生产建设目标为基础，分析我国水路运输行业安全生产管理体制现状，梳理出体制所具有的强制性、综合性、专业性三个主要特点及其相较西方国家在安全生产管理体制上的明显优势，分析水路运输安全生产管理体制方面存在的主要问题，并提出体制建设的下一步对策建议。

关键词：安全生产;管理体制;水路运输;交通强国

中图分类号：U698.1            文献标识码：A            文章编号：1006—7973（2021）06-0009-03

1 现状分析

在我国水路运输行业中，水上安全监督管理形成了垂直管理与分级管理相结合的管理体制。水上安全监督管理体制按水域划分，中央管理水域实行中央垂直管理，其他水域实行分级属地管理。根据《国务院办公厅关于转发交通部水上安全监督管理体制改革实施方案的通知》，沿海（包括岛屿）海域和港口、对外开放水域及主要跨省、自治区、直辖市内河（长江、珠江、黑龙江）干线及港口（中央管理水域）的水上安全监督工作，由交通运输部统一领导，中华人民共和国海事局实行业务领导。中华人民共和国海事局统一管理水上安全，归口管理交通行业安全生产工作，组织、协调和指导水上搜寻救助并负责中国海上搜救中心日常工作。交通运输部在水运发达地区的主要港口城市或中心城市设置了直属海事局，直属海事局在所辖区域内重要城市或地区又设置了海事局或海事处、航标处等分支机构和派出机构[1]。

在中央管理水域以外的内河、湖泊和水库等的水上安全监督工作，由各省、自治区、直辖市人民政府负责。沿江（湖）各省、自治区、直轄市人民政府一般设置由交通厅（局）管理的港航管理局（地方海事局），负责所辖区域内的水上安全监督工作[2]。

在水路运输行业外部，交通运输部门主要与农业部门存在职责的划分，其中农业部门负责渔船、渔机、渔港、渔业航标、渔业船员、渔业电信的安全监督管理。

2 体制优势

2.1党的领导是行业安全管理的有力保障

各级党组织在“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产管理体制下，在安全生产的监督管理中发挥着重要的作用，是水路运输行业安全生产的有力保障。党的十八大以来，习近平总书记对安全生产工作空前重视，如明确各级党委和政府主要负责人为安全生产第一责任人，以及对各级管理部门设立安委会等相关要求的提出，均是由党的领导积极推动的。党的领导更有利于行业管理部门及时作出安全生产工作的重要决策，且有利于更好地把握安全生产的发展方向。相对很多西方国家无法对工作及时作出决策不同，党组织在水路运输安全生产领域作出重大决策上的优势是减少了西方议会制、联邦制等体制中否决权的滥用。在水路运输行业安全生产的管理中，在重大问题上可以快速做出决策，支持行业安全发展。

2.2具有较强实践性的政策试点体制

在水路运输行业安全生产管理的试点工作机制在行业安全发展的过程中发挥了重要作用，以安全生产在稳定中寻求发展的改革模式，通过政策试点，逐步实现改革模式的大面积应用。水上交通运输管理部门通过安全生产改革试点的不断尝试，以此更好地保证安全生产工作“稳中向好”。通过“‘平安交通安全创新典型案例”“安全生产风险管理试点”等行业安全生产领域的试点工作，以“从点到面”的方式逐步开始应用，能更好地降低在体制机制变革过程中出现的风险，加强改革过程中的风险管理。安全生产领域的体制改革难点，就是在于保证改革过程中的稳定与发展的平衡点，水路运输行业安全生产通过试点改革机制较好地寻求了这一平衡点。通过各类政策的试点应用，而不是贸然进行大面积改革，在取得良好效果后，通过不同领域和地域逐步推广的方式实施新的政策。

2.3具有较强政府回应性的管理机制

水路运输行业涉及领域众多，政府层面的安全管理很难在事前一蹴而就，正因为有各种来自各领域各地方的经验，在解决水路运输行业的实际问题时，通过及时回应社会需求，实现更好的安全监管。以近几年出现的事故案例为例：如巴拿马籍油船“桑吉”轮与中国香港籍散货船“长峰水晶”碰撞事故发生后，交通运输部迅速组织开展人命救援，并联合四部门开展事故调查。在这个变化过程，通过多次新闻发布会就社会公众普遍反映的问题进行了回应。说明我国水路运输安全管理体制对社会需求具有较强的回应性，每当大量的问题出现，社会公众呼吁或重大事件的发生后，相关政策领域就会发生积极、快速的变化[3]。

3 现有监管体制下主要问题

受限于国家安全生产监管模式，水路运输行业安全生产监管模式也存在监管体制较为单一的问题，主要还是依靠政府部门进行监管。然而政府部门受限机构、编制等要求很难在市场经济环境下对众多经营者进行彻底的监管。当前我国安全生产责任的落实，主要仍然依靠政府通过行政手段的方式，予以强制性推行。但安全生产监督管理本身是一项巨大而又复杂的系统工程，设计了多方对象、主体，完全以政府单方作为监管主体，不充分发挥社会管理的力量，是很难实现监管的有效性，不仅不利于安全生产工作的展开，还给安全生产经营活动带来了弊端。

一方面，单纯依靠行政监管，不利于现代安全生产监管体系的构建。党的十九大提出了新时期社会治理格局为“共建、共享、共治”。而水路运输行业的安全生产监管涉及多领域、多方面的利益主体，需要对不同类别和层次政府与其他社会力量进行调动，分工配合、共同协作。水路运输行业点多、面广、线长，行业监管部门作为权威组织，管理范围涉及交通行业的多领域，服务对象也是十分多元化，由主管部门承担的安全生产监管模式来承担全社会公共管理职能的模式是很难发挥根本性成效的。另一方面，仅主管部门承担监管的模式无法发挥企业作为安全生产责任主体的作用。不论是国内或国外运输企业，均是以利润最大化作为目标，在安全违法成本低于安全投入成本的环境下，生产经营过程中投入额外的安全成本企业本身是拒绝的。加之行业安全生产监管主要依靠行政力量，企业在安全管理上会不自然地依赖政府，势必造成企业抓好安全生产的积极性无法从根本上调动起来，造成企业没有意愿落实安全生产主体责任。

随着《安全生产法》的修订和实施，企业安全生产主体责任的划分得到了一定程度上的明确和强化，但包括水运行业在内的各行业生产经营单位，均存在将安全生产主体责任甩给监管部门兜底的思想。近年来，我国各个行业的安全生产工作都是各级行业管理部门关注的重点，甚至可以上升到一项政治任务。从党中央国务院到各级人民政府，对保证生产安全、杜绝安全生产事故的要求也越来越高，事故问责机制的加强，使得责任追究越来越严。生产事故责任追究相关政策的不断出台在现阶段对我国安全生产形势“稳中向好”起到了切实的推动作用。但其负面因素也是随之而来，当安全生产事故发生后，对行业基层监管人员以及企业安全管理人员的问责暂时无法形成科学统一的标准，势必会给专职从事安全生产监管的基层工作者造成巨大压力，挫伤做好安全工作的信心[4]。

《安全生产法》及水路运输相关法律法规中要求，生产经营单位是安全生产责任主体。国家在安全生产领域的改革意见中也明确规定，生产经营单位对本单位安全生产工作负全面责任。而在水路运输行业实际发生事故后，当地相关监管部门被问责有扩大化的趋势，但对水运企业未履行安全生产主体责任的追责处罚或执行困难或尺度不一，很难切实触及企业痛处。

4 对策建议

4.1合理限定管理部门职能理顺与市场关系

党的十八大明确指出，要“建设职能科学的政府”，十八届三中全会明确指出，“处理好政府和市场的关系是当前应该解决的重要问题”。针对我国水路运输安全监管方面存在的主要问题，助力综合交通运输体系的构建，水路运输市场的优化必须向政府职能转化。尽可能避免监管部门在行使职能的过程中出现越位缺位，充分挖掘监管部门的公共属性，持续协调和优化行业管理部门与市场，以及管理部门内部的关系，从根本上落实水路运输企业的安全生产主体责任[5]。

管理部门与市场的关系可以说是落实以市场资源配置为基础的宏观调控的问题根本，所以水运行业市场通过供求关系对运输价格的作用必须引起安全生产，应在“大交通”概念下充分考虑这一问题，调动多种交通运输方式的结合或淘汰，实现水路运输行业市场资源的合理配置，是从根本上提升安全水平的基础。

4.2建立适应事中事后监管的信用机制

从全局高度系统推进以信用为核心的新型安全监管体制，充分发挥信用约束机制在事中事后监管中的作用。随着水路运输市场改革的不断深化，水运企业数量不断增加、各种经营业态不断丰富，对水运行业安全生产的监管也面临新的挑战，亟待探索安全生产监管新模式，尤其是通過企业诚信约束机制，在事中事后的安全监管中发挥更大作用。水路运输行业各领域的管理部门应继续加强安全监管协同配合，统筹做好全行业各领域联合惩戒备忘录中惩戒措施的落实工作，规范水运企业信用制度的实施依据、认定标准，加快推进水路运输和水上安全、数据信息统计等领域联合奖惩工作。通过建立健全水路运输企业安全生产违法违规数据系统，将企业主要负责人和关键岗位的从业人员安全生产信用评定结果作为行业安全监管的重要内容，加强对失信企业的惩戒力度，促进生产经营单位及其关键岗位人员诚实守信、安全生产。

参考文献：

[1]乐园.我国水路运输管理体制[J].水运管理，2009，31（11）：13-15.

[2]交通部行政史编写组. 交通部行政史[M].北京：人民交通出版社，2008.

[3]刘若非.科学划分责任完善问责程序[J].中国安全生产报，2017，07.

[4]姜瑶，姜一洲，潘凤明，等.交通运输安全生产阶段性、区域性、体制性、制度性及工作对策研究[R]. 北京：交通运输部科学研究院，2020.

[5]张静丽.大部制下交通运输行政管理体制改革研究[D].长安大学，2015.

基金项目：交通运输部交通运输发展重点问题专题研究项目（20190506）。