民宿业安全监管治理对策和措施研究

黄曦

摘  要：在“双循环”新发展格局下，我国民宿产业呈现兴旺发展的态势，尤其在我国广大农村地区，乡村民宿业已成为当前乡村振兴中“富民乡村产业”的重要支柱。毋庸置疑，民宿安全运行保障是该行业领域高质量发展的底线需求，面临着民宿新业态属性认识不统一、治理体制薄弱、安全防范措施欠规范、监管机制滞后等诸多新情况、新问题，该文就当前民宿业发展过程中的安全监管机制问题，展开了安全治理对策和措施的探究。

关键词：民宿业  安全保障  监管治理  对策措施

中图分类号：D631.4                         文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）04（b）-0120-04

Research on the Countermeasures and Measures of Safety Supervision and Management of B&B Industry

Huang Xi

（Department of Public Security， Hunan Police Academy， Changsha， Hunan Province， 410138  China）

Abstract：Under the new development pattern of "double circulation"， the B&B industry（Bed and Breakfast Inn）in China is booming. In the vast rural areas of China in particular， rural B & B has become an important pillar of "enriching rural industry" in the current rural revitalization. There is no doubt that ensuring the safe operation of B&B is the bottom line for high-quality development in the industry. However， B&B is faced with many new situations and problems， such as inconsistent understanding of the nature of the new format， weak governance system， lack of standardized security measures， and lagging regulatory mechanism. This paper explores the safety supervision mechanism in the development process of the current B&B industry.

Key Words： B&B industry; Security; Regulatory governance; Countermeasures

2020年是我国全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，在此过程中，地方民宿业发展迅猛，特别在具有人文、旅游、休闲、康养、自然环境等地方特色优势的广大乡村地区，为实现脱贫奔小康，充分挖掘潜力，調整优化供给侧结构，特色乡村民宿迅速发展，成为了地方“富民乡村产业”的重要支柱。但是由于缺乏对新业态的及时关注和正确引导，民宿产业的兴起过程中，在不同程度上出现了安全和防范措施疏忽及治理体制机制薄弱等一系列问题。

1  补齐民宿业的法规短板，构建民宿治理体系现代化格局

1.1 精准把握民宿新业态基本属性，建立全国性民宿业安全法规制度

顾名思义，民宿是指通过对现有闲置及潜力资源的利用开发，民宿主人参与接待，为人们提供体验当地自然、人文环境与生产生活方式的小型生活住宿设施。面对“点多、线长、面广”民宿产业兴起，对此进行前瞻性、全局性、整体性规范引导，给国家职能部门治理和管控能力带来了前所未有的挑战。习近平总书记在党的十九届四中全会上指出：“治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”[1]这一重要论述，对当前正确引导民宿业高质量健康发展，理顺发展与安全的关系，提高职能部门的治理能力现代化水平具有重要指导意义。按照现行法律体制，对具有住宿功能属性的公共服务行业进行安全管理，目前主要由公安机关和应急管理的消防机关等职能部门承担，根据目前我国警察法等规定，对特种行业进行治安管理属于公安机关阵地控制的警务职责范围，传统类型的旅馆业属于法定特种行业。而对于民宿业，它是否带有典型性特种行业的基本特征，是否应当纳入国家管控的特种行业范围，这类问题目前尚未形成统一认识。在治理实践中，也存在对民宿属性认识不统一和不明晰问题。譬如：民宿发展比较成熟的浙江省，出台了关于进一步优化服务促进农村民宿产业规范发展的指导意见，对农村民宿的经营用房、消防安全、办证程序等各方面进行了明确规定，相比旅馆酒店标准均有所降低;上海市也将民宿准入标准有别于旅馆业，在全国各省市自治区的地方性规范文件中，对民宿的定义与范围的规定各不相同，存在较大差异。为了破解这种参差不齐、不规范统一现状，2017年2月公安部就向社会发布了关于《旅馆业治安管理条例（征求意见稿）》规定的旅馆范围包括宾馆、酒店、招待所、客栈、培训中心、度假村、公寓式酒店、农家乐、民宿以及提供住宿服务的洗浴、足疗、按摩等经营场所[2]。此征求意见稿中明确将民宿纳入旅馆业范围，但至今尚未正式认可和实施，在国家层面上，仍然缺乏民宿业统一有效的安全法规，导致民宿长期游走于法律法规的管理边缘。

对待市场发展问题，美国著名经济学家凯恩斯提出过干预主义的政府职能论，此观点认为：市场并不是万能的，如果没有国家的宏观管理，市场经济就会成为万恶之源，资源也会遭到毁灭和破坏。基于这一观点看待，对待我国民宿产业市场的高质量发展问题，地方政府不能扮演消极角色，应该采取积极干预措施，进行主导和合理规划。当前迫切需要摒弃参差不齐的地方性体制格局，汇总梳理地方性治理经验成果，着力推进国家层面统一的住宿服务行业安全管理法律法规体系建设，尽早通过规范化立法来引导和保障我国民宿服务行业的高质量健康发展。

1.2 准确设立民宿安全运行制度，分层次设置结构合理的民宿业法律责任

当前数量庞大的民宿中，大部分普遍规模比较小，季节性运行等特征明显，与传统典型旅馆相比，民宿在接待规模、设施条件、区域地段、营运稳定性等方面存在很大差异。该文认为，民宿业具有多重身份性质，目前状况，对于民宿安全经营保障，各地不同程度存在缺乏有效监管等实际问题，民宿产业领域受市场供需关系的影响一直存活并发展壮大，而在监管最前端的首要环节上，由于没有全面统一的民宿申报登记注册制度，导致底数不清，使得实际监管变得十分困难。该文认为，民宿市场已经成为一个跨界的市场，与传统旅馆业、短租业、康养业等交织重叠，乡村民宿业更多地带有旅游市场的成分特点，生态环境和人文情怀是其主要特色，基本安全保障要求应该统一，但监管方式应该灵活多元化。有一种观点认为，民宿业属于旅游业发展的重要组成部分，但是对于民宿业的登记注册、入住管理、案件管理等相关内容必须要纳入到公安机关的监督管理之中[3]。在实践中，2019年12月北京市文旅局发布《关于促进乡村民宿发展的指导意见》，明确规定乡村民宿经营者需依法办理“一照、两证、统一平台系统”，即营业执照、公共场所卫生许可证、食品经营许可证（如经营餐饮），安装使用公安机关的信息采集系统。这种机制的构建，既解决了以往民宿游走于“灰色地带”的身份问题，又明确了乡村民宿的经营主体、生态环境、公共安全、从业人员、规范经营等有关事项，促进民宿向标准化配套改进。因此，在民宿的基本安全制度上，首先应把握好民宿服务过程主要环节的安全要求，把申报登记、安全防范、公共区域视频监控、入住登记纳入公安旅馆业治安管理信息系统等作为基本点，立足长远，分层次、分阶段全面推广应用，重点解决“违规但不违法”问题，消除杜绝“过陋过简”随意性生长衍生的安全隐患。

目前，对于职能部门的监管依据方面，涉及民宿监管事项的多层次法律法规的体系结构不合理、不统一，存在上位法与下位法、地方性立法之间参差不齐的现象。我国《反恐法》中有关于违法提供住宿服务的法律责任规定，《治安管理处罚法》又有类似规定，公安部《旅馆业治安管理条例（征求意见稿）》也有类似规定，地方规范性法规文件中对类似规定更是参差不齐其中对相同事项的罚款处罚等行政法律责任的规定上，各不相同，数额差别很大，导致出现监管执法乱象，这是当前迫切需要予以解决的。按照“责罚相适应”原理和“过罚相当”原则，合理设立民宿法规责任，分开不同档次，譬如：在《旅馆业治安管理条例（征求意见稿）》中，应体现旅馆、家庭旅馆、农家乐、民宿等区别，不搞“一刀切”和笼统对待，或者分层次、分规格单独设置专门的民宿业治安管理规定和法律责任。

2  创新民宿业监管治理措施，提升治理能力现代化水平

2.1 针对不同的发展形态，及时创新不同类型的治理监管模式

“明者因时而变，知者随事而制”。习近平总书记指出：“努力提高统筹贯彻新发展理念的能力和水平，对不适应、不适合甚至违背新发展理念的认识要立即調整，对不适应、不适合甚至违背新发展理念的行为要坚决纠正。”这一科学论断对当前促进民宿业发展和治理的具有重要现实指导意义。

“国家活动不断增加的法则”的建立者德国经济学家瓦格纳也认为：为满足较高的社会发展，干预与调节的政府活动也必然随之增加。文化旅游、公安、市场监管、应急消防等职能部门要引导住宿服务行业领域的健康发展，根据不同类型、实施分类型、分层次的区别对待。2016年2月，国家发改委等10个部门制定的《关于促进绿色消费的指导意见》发布，支持发展共享经济，鼓励个人闲置资源有效利用[4]，其中还明确提到要有序发展“民宿出租”的要求。越来越多的乡村服务行业，为人们提供多品位的食、玩、旅游观光、休闲功能等多层次的服务，同时也为有需求的人员提供住宿服务，民宿得以应运而生，由于地处广泛的乡村地带，多种经营的不确定性，淡化了职能监管部门的视线。一些地方和部门要么采取以堵卡等限制性的传统模式;要么采取不闻不问、不主动作为的态度对待。目前，标准化旅馆业的管理标准，明显不适用于小规模的民宿发展，针对民宿发展现状，福建、北京的多位人大代表、政协委员提交了关于加快发展民宿经济的建议，核心意见是加强政策扶持，针对精品项目，在环保、市场监管、治安、消防等准入许可和经营许可等审批事项上，在确保安全的前提下，特事特办，合理营造良性发展氛围。甚至于还有观点认为，民宿要有区别于宾馆与酒店而单列标准，而且要统一标准，民宿不同于一般的宾馆，对民宿管理，用传统的审批制方式可能会管死，对民宿宜采取备案制，而不采用审批制。

当前社会治理领域面临一系列新情况和新问题，我国民宿产业发展迫切需要通过深化改革，转变传统老套的社会治理模式，创新治理模式和治理机制。民宿产业发展迅速、市场旺盛，但大多数民宿经营基本处于一种尚未取得合法经营身份、被默许经营、脱离监管的尴尬阶段，如何才能做到“管而不死，放而不乱”？一是要坚持活力和秩序相统一原则，做到管而不死、活而不乱，使民宿市场始终处于健康持续发展的状态;二是提升民宿业安全运行事项的关键环节和核心内容，具体操作中，简化繁琐审批监管流程，合理营造良性发展氛围，使民宿业领域发展既生机勃勃又井然有序。

2.2 开发和应用现代科技信息手段，提升监管治理水平的广度、深度和高度

美国兰德公司的查·沃尔夫主持完成的《市场或政府——权衡两种不完善的选择》的研究报告的结论是：既要使政府在改善和扩展市场中发挥作用，又要利用市场力量改善政府功能。借鉴这一双向理论成果，对引导我国民宿业市场健康发展，处理好民宿业发展与政府职能部门的管控关系有着积极意义，换句话说，利用政府的基本管控治理措施弥补民宿市场盲目发展的缺陷，同时利用社会对民宿市场需求来发挥政府积极的主导作用。在我国，民宿业分布广、数量大，民宿业的信息系统硬件建设发展不全面、不平衡，特别是乡村民宿共享资源的智能化应用水平普遍处于低水平状态。习近平总书记强调指出：“要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预测预警预防各类风险能力。”当前，对于解决民宿业安全问题，特别需要利用好互联网和网络信息技术，加快提高网络空间管理水平，采用网络信息平台，联动融合推进民宿业安全治理，提升民宿监管治理的智能化水平，民宿行业应该探索发展和采用“互联网+公司+民宿”的安全经营方式，对民宿市场的智能化改造，是当前提升社会治理现代化水平和推进社会治理创新的基本途径。湖北省政协常委叶青建议，“发展民宿经济，政府应当搭建平台”，由政府在互联网上做宣传，由政府统一研发相关App或设置公众号，可以让经营者降低成本，把有限的资金集中火力用在强化“内功”上[5]。在监管实践中，2020年浙江省舟山市普陀山公安分局深化民宿智能提质管控，对可办特种行业许可证的民宿，一次性告知申请手续及消防要求，全部审批发放了特业许可证，并纳入旅馆（民宿）系统进行管理。具体操作中，应该对暂不符合特业许可证申领要求的全部纳入民宿网约管理，全面推广安装前端采集模式，结合网络平台获取民宿信息数据，进行实地排查，梳理辖区内网约民宿数量，有效提高网约民宿信息录入率，全面核查清底数，精准施策，以破解“盲区”监管难题。

2.3 建立区域性民宿行业协会，有效发挥行业协会及社区组织的自律自治作用

目前，民宿产业发展呈现显著的集团化和分散化两种格局并存的发展趋势，但是分散型民宿呈现单体性、无序化的特征，大多数民宿一般呈单体独立经营模式，单体民宿之间竞争激烈，民宿数量的日益增长和既成局面造成规划、监管的困难，民宿业主及经营者专业素质与责任能力的差异性，直接关系民宿经营安全底线，而且随着互联网时代的发展，目前国内民宿业发展开始进入共享经济住宿业时代，很易形成“无组织无纪律”状态，共享经济住宿容易规避有关部门的监管，消防安全、特许经营许可、规范的安保服务等基本安全制度，很容易形同虚设。使民宿业的治安风险监管做到堵疏结合，打破传统分散隔离的治安风险监管状态，探索“架构起由国家+市场+社会组织的现代共享民宿的治安风险监管体系”机制[6]。美国公共行政和组织方面的理论家巴纳德提出过组织平衡的思想，组织平衡理论是有关组织生存、发展的原理，他认为组织能否持续存在，取决于其内外部是否平衡。因此，要妥善处理民宿业与政府职能管理部门之间，民宿行业协会与政府职能部门之間、民宿行业协会与民宿业之间的三者关系，有效依托行业协会和社区自治，保障民宿业的健康、安全、有序发展。

3  结语

在当前“双循环”新发展格局下，民宿产业发展已成为当前乡村产业转型升级、精准扶贫、双创以及美丽乡村建设的重要抓手，服务型政府及其相关职能管理部门，要坚持以务为导向、贯穿安全于服务的发展理念，面对发展中的新情况、新挑战，及时治理和解决发展中的新问题。

参考文献

[1] 习近平.习近平谈治国理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020：118-130.

[2] 公安部.旅馆业治安管理条例（征求意见稿）[EB/OL].（2020-03-16）[2020-12-12].https：//www.mps.gov.cn.

[3] 王楠，杨丰泽.共享经济背景下民宿治安管控途径探究[J].辽宁警察学院学报，2018（5）：50-58.

[4] 中华人民共和国国家发展和改革委员会.关于促进绿色消费的指导意见[EB/OL].（2016-03-01）[2020-12-12].https：//www.ndrc.gov.cn/fggz/hjyzy/stwmjs/201603/t20160301_1161167.html.

[5] 王丽丽.民宿红火背后身份尴尬：绝大部分处于灰色运营状态[N].检察日报，2017-6-5（5）.

[6] 范佳华，杨晟杭，范冠中.共享经济视阙下民宿业治安风险的回应性监管研究[J].山西警察学院学报，2019（3）：73-78.