韩国“新南方政策”建构的内涵取向

杨光强 程乐

摘要：韩国经济的发展主要依赖于出口贸易，而文在寅执政前后，其国际外部境遇面临萨德入韩、韩美FTA谈判重启及半岛局势恶化等空前挑战。文在寅当政后，迫切需要开辟新的国际市场来扭转贸易发展的不利局面，推出了“新南方政策”。其建构的内涵取向是以确立“特殊战略伙伴关系”为总体目标，以构建“3P共同体”即打造民众交流共同体、经贸互动繁荣共同体、共筑国家区域和平共同体为价值取向，以促进人员交流、构建繁荣共同体、维护地区和平等多领域合作为具体实施路径，使该政策发挥全方位的作用来抵御外界带来的诸多不利影响。

关键词：韩国;“新南方政策”;东盟;战略转向

中图分类号：D73/77文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）11-0033-03

一、引言

韩国人口仅有五千二百万，内需市场有限，对出口贸易极为依赖。近年来，“萨德”（美军陆基战区反导系统）入韩所带来的争议不断，直接导致了与中国贸易的大量流失;韩美从2007年签订双边自贸协定（FTA）后，美国始终寻求在双边合作中的获益最大化，特别是在特朗普执政后，美方立即重启了FTA谈判，使韩国不断地被迫让步;加之朝核问题的逐步升温，朝美关系的激化与对峙，使文在寅政府被困于半岛问题危机的阴霾中。与此同时，东盟国家的经济活力与日俱增，成为韩国国际市场开拓的“机会土地”。

2017年，韩国总统文在寅任职不久，在访问印度尼西亚、越南、菲律宾期间较为系统地将“新南方政策”（New Southern Policy）的要点布诸于世，意在跳出原有“四强外交”（四强为美、中、日、俄）为中心的经贸策略，其价值诉求在于与东盟未来发展的“特殊战略伙伴关系”之中。“新南方政策”作为文在寅政府经济外交政策的重点，凭借以“3P（People，Prosperity，Peace;民众，繁荣，和平）战略”为主要导向，实现与东盟由经贸合作“共同体”向地缘战略“共同体”的转变。韩国政府始终强调“新南方政策”推出的目的在于同中国“一带一路”倡議以及美国“印太战略”实现对接，但是，韩国这一国际战略背后的目的是什么，有必要对其政策提出的背景进行索查，梳理其政策价值的内涵，评析其政策导向与前景。

二、韩国“新南方政策”提出的现实背景

（一）“萨德”入韩导致中韩贸易跌至谷底

韩国经济的发展离不开中国的支撑，从劳动力输出到对外贸易的合作，从底层经济的发展到上层贸易的繁荣，均脱离不了与中国的合作。2003年，中国以351亿美元的贸易额成为韩国最大的贸易伙伴，占其对外贸易总额的18.1%。2007年韩国对华出口额（820亿美元，22.1%）首次超过了对美（456亿美元，12.3%）和对日（264亿美元，7.1%）出口额的总和[1]。直到2014年，中韩两国间贸易额始终保持平稳上升的良好态势，韩国在对华贸易当中获得了巨大的收益。但从2014年韩国意欲接受美国在其本土部署“萨德”的计划，到2016年官方正式宣布启动“萨德”的部署，这导致中韩两国关系跌至谷底，使韩国经济直接遭到损失。必须承认的是，“萨德”入韩对中韩间的政治、经贸发展带来了不小的冲击，韩国意识到只有减弱对中国市场的依赖程度，才能在地缘博弈中更好地应对中国，其国内进而出现了寻求“下一个中国”的主张。

（二）在韩美FTA谈判重启中的被动境遇

特朗普政府当政期间，退出了跨太平洋伙伴关系协定（TPP），想要在多边主义的国际总体局面中再次争夺全球贸易的主导权，于2017年正式与韩国重启了韩美自贸协定（FTA）谈判，使得韩国处于左右为难的境遇之中。韩美FTA于2012年开始生效，在过去的五年中，韩国在双方贸易中不断获益，贸易顺差增加100余亿美元。特朗普执政后，一方面为兑现其就职“承诺”，把流失的国内就业机会带回美国本土，另一方面无法容忍在与韩国贸易间的资本流失，于是决定重启甚至终止韩美自贸协定。韩国基于对自身国土安全的考量，不得不维持与美国的畸形关系，这也成为美国谈判的重要筹码，由于在安保问题上的局限，韩国只能做出让步，并以此来维护韩美同盟关系。修订后的FTA条款已然遵循着美国“全球利益再分配”的导向，利益的中心仍然掌握在美国的手中。韩国经济研究院在2016年12月发表的报告中指出，重启FTA谈判，将在未来的5年间给韩国带来269亿美元的外贸损失，24万个工作岗位也将受到直接影响[2]。所以，韩国急需扩大国外市场以求规避风险。

（三）朝鲜半岛和平稳定面临空前的挑战

朝鲜半岛自韩国建国以来始终争端不断，2011年金正恩上台后继续坚持推行“先军政治”，加速核武防卫进程。据统计，自2011年后，朝鲜共计发射弹道导弹六十余次，被外界报道的核试验七次，试图凭借军事威胁来提升在地缘格局中的影响力。2017年11月29日，朝鲜成功发射了“火星-15型”洲际导弹之后，金正恩宣布“完成了国家核武力历史大业”[3]。同时，韩国国防部对此进行了科学的确认：朝鲜洲际弹道导弹一旦在预定轨道中发射，其打击半径是有能力覆盖全美的。针对朝鲜半岛核导发展态势，美日韩都分别以单边制裁的方式来限制朝鲜半岛危机的可能性发展[4]。

（四）东盟国家的潜在优势提供了合理化的选择

韩国在周边多方不利的情况下，必须扩大外交范围，拓宽新的“机会市场”，而东盟、印度等“南方国家”的发展，为其提供了选择的机遇。东盟总人口达到6.3亿，GDP目前始终保持5%～6%的增长率，内需市场较大，而且韩国商品在东南亚地区广受欢迎，出口额稳步增长。2016年，韩国对东南亚地区的出口为1184.1亿美元，占出口总额的23.1%，比对华出口还要多53.9亿美元。2016年韩国从东南亚获得贸易顺差597.1亿美元，接近韩美经常账户收支顺差（316亿美元）的两倍①。并且，近年来韩国与东盟国家的人员流动量也持续攀升，仅在2019年就有600万韩国人访问东盟，同时东盟有近50万人在韩国工作、生活。文在寅政府清晰地认识到东盟国家的发展活力与未来潜力，并且，东盟十国均早已同朝鲜确立了外交关系，彼此合作时间较长，所以，在推动缓解朝核危机与促进半岛经济繁荣方面，东盟已然成为不可或缺的外部力量。

三、韩国“新南方政策”建构的内涵取向

（一）以确立“特殊战略伙伴关系”为总体目标

文在寅在访问印尼期间，发表了《共同愿景声明》，宣布将同东盟等国的关系从“战略伙伴关系”上升至“特殊战略伙伴关系”。韩国总统府青瓦台经济辅佐官金显哲指出，与以往以G20（二十国集团）为中心的安全外交不同的是，“新南方政策”将以经济外交为核心展开其他方面的的国际活动。

一方面，“新南方政策”直指韩国同东盟诸国、印度等国经贸合作的升级，计划到2020年将双方贸易额增加至2000亿美元，核心目标是通过东南亚、南亚地区贸易市场的拓展，实现向人文领域的深入，进而促进经贸战略伙伴关系的加深。另一方面，东盟在朝鲜半岛问题面前始终犹豫不决，文在寅政府意在通过与东盟外交关系的强化，与之成为真正的多元共同体，半岛问题顺理成章成为其关注的对象。目前，东盟是朝鲜外交最为活跃的地区，金正恩执政后，朝鲜所承受的外交和经济压力更为严厉，朝鲜新一届政府更需要同有着传统友谊积淀的东盟保持稳定的外交关系[5]。同时，东盟与中、美的关系往来日益频繁，“一带一路”由倡议变为现实，东盟、印度等“南方国家”在中国外交中的关键作用不断凸显;而且，美国始终固守对东南亚国家的多领域影响力，随着中美间博弈的升级，东南亚势必成为影响两者竞争的关键地区[6]。由此可见，东盟已然成为平衡半岛地缘的关键性因素，“新南方政策”从战略高度来看也是韩国“繁荣之轴”与“和平之轴”的重要一环，所以发展与东盟、印度等的“特殊战略伙伴关系”对于韩国来说是势在必行。

（二）以构建“3P共同体”为核心价值取向

韩国政府认为，东盟国家经济增长的巨大潜力已逐渐被世界大国所重视，并且中国、美国、日本已经开始对其进行数以千亿美元的基础设施投资，而韩国在经济总量上的弱势，导致只能通过自身软实力资源的优势独辟蹊径。文在寅指出，韩国与东盟的合作，“将从以商品贸易为主的往来扩大到技术、文艺和人员交流领域”，随行的幕僚将韩国新南方政策概括为3P战略[7]。

一是打造民众交流共同体（People）。文在寅政府提出会不断促进韩国与东盟国家间的高层对话往来，扩大政府和民间的多层次人员交流。构建共同体的目的是通过由高层到民间的广泛交流互动，增进彼此间的深厚友谊，以实现普通人民群众的利益增值为最终目标。

二是构建经贸互动繁荣共同体（Prosperity）。文在寅政府清晰地意识到，过去与东盟的外交过分强调本国经济利益的重商主义已经不适合时下的变化，东盟国家的强势发展势必会为韩国经济注入新的活力，所以，合作的前提逻辑是韩国如何凭借自身优势，促进多领域的合作，助力东盟国家的发展，共建惠及双方的繁荣共同体。

三是共筑国家区域和平共同体（Peace）。“韩国—东盟和平共同体”将会发展成与朝鲜半岛周边四大国一起引领亚洲和平繁荣的重要一轴。为此，韩国将加强与东盟在国防、安全和军工产业方面的合作[8]。一方面，韩国政府强调将脱离对抗的外交格局，通过一系列战略举措帮助东盟国家维护和平外交环境。另一方面，伴随朝鲜半岛和平势头的初露，韩国有意展现出维护地区和平的自信，同东盟国家一道构建地区和平。

（三）以促进多领域合作为具体实施路径

首先，在人员交流方面。韩国针对东盟国家修改出台了新的签证制度，在扩大范围对象的同时，延长了签证的有效时间，进一步简化入韩手续;大幅提升政府奖学金数额与留学生的数量，增加职教培训类预算，为东盟国家的人才海外培养营造良好的环境;通过“韩国—东盟工商协议会”“韩国—东盟中心”“韩国—湄公河工商论坛”等商业联盟平台，增强商企互动。韩国政府承诺，会在未来的发展中，提升高层首脑对东盟的访问频次，在增进双方深厚友谊的同时，把新政府的新政策放于“人”上，放于韩国与东盟的民众的身上，融入彼此民间人民的内心当中，凭借广泛的由“人”至“心”的交流，来获得双方合作的共赢。

其次，在繁荣共同体构建方面。文在寅强调，要降低国家和地区之间的多方壁垒，为人员与贸易的良好流通提供保障，所以韩国将不仅仅停留于投资层面，會加大对技术资源共享的支持力度，促进双方相关产业发展的同时，明确合作重点领域。在轨道交通领域，韩国通过越南河内与胡志明市地铁建设工程，分享地铁建设与运营经验，解决东盟国家交通拥堵的问题。在水利建设领域，韩国将教授水利资源知识，帮助泰国卢昂江下游开发项目、菲律宾吕宋正区水电站和布拉干水道项目、老挝阿速坡省水电项目、印尼上水道项目的实施与建设。在能源开发领域，文在寅政府指出，将积极参与和推进在绿色能源与不可再生资源市场一体化等领域的合作，并为越南、菲律宾、马来西亚、印尼的电站建设工作提供技术支持。在智能通信领域，2018年雅加达亚运会韩国在5G移动通信上对印尼予以技术支持，同时，三星电子在越南工厂投资额规模扩大至20亿美元。并且，韩国正重点参与推进新加坡的智慧城市建设，运用移动大数据技术搭建智能城市生活体系，新加坡有望成为世界首例“智慧城市”。

最后，在维护地区和平共同体方面。韩国希望同东盟结成和平安全发展共同体，共同应对朝核危机、暴力极端主义、网络安全问题等国际安全威胁[8]。韩国提议与东盟成立“外交+国防”磋商机制，加强双方在军工领域的深度合作。同英、美等军备出口国的出卖方式不同，韩国向他国的武器输出通常不附加任何条件，即较少地约束武器的部署和使用前提。东盟国家作为单一购买方，逐步带动双方防务安全合作的进程。韩国国防部先后同东盟国家签署了国防工业合作谅解备忘录，目的在于约定双方在参与维和行动、联合演习、人道主义援助时，会将“事后偿还”作为先决条件，以此来促进双方军工合作和共同维护彼此领土和平的意愿。韩国意欲将“韩国—东盟和平共同体”打造成为同以往的G4地缘安全格局同样重要的和平繁荣的关键一轴，韩国与东盟可以通过中等强国外交在缓解区域内紧张关系和稳定地区秩序方面发挥较大作用。

注释：

①韩国“分地区经常收支”，http：//www.kosis.kr.

参考文献：

[1] 詹德斌.韩国外交新布局中的“新南方政策”评析[J].东北亚论坛，2018（3）.

[2] 李小飞.韩报告：若废除韩美FTA韩未来5年或损失百亿美元[DB/OL].环球网.（2017-09-05）.https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnK53cj

[3] 金正恩发表2018年新年贺词[N].劳动新闻，2018-01-02.

[4] Anne Gearan，Simon Denyer.Trump escalates a war of words with North Korea，calling leader Kim a‘mad？man[N].The Washington Post，2017-09-22.

[5] 庞祉慧，张峥睿.试析朝鲜与东盟国家的关系[J].国际研究参考，2017（12）.

[6] 沈大伟.2018年美国与东南亚的关系：延续多于改变[J].南洋问题研究，2018（3）.

[7] 詹小洪.韩国新南方政策的算盘[J].新民周刊，2017（48）.

[8] 文总统将韩印尼关系提升至特殊战略伙伴关系并正式阐述新南方政策[N].中央日报，2017-11-09.

作者简介：杨光强（1989—），男，汉族，吉林省桦甸市人，东北电力大学马克思主义学院副教授、硕士研究生导师，研究方向为政治学、国外马克思主义。

程乐（1990—），女，汉族，吉林省吉林市人，单位为东北电力大学马克思主义学院，研究方向为政治学、国外马克思主义。

（责任编辑：马双）