后金融风险攻坚战时代银行保险监管 高质量发展的若干思考

尹程 陈璇 汪洋

摘   要：历时三年的金融风险攻坚战夯实了国内银行保险监管高质量发展的根基，但后金融风险攻坚战时代仍然在风险精准识别、监管治理边界、监管资源竞合、金融科技应对等方面存在着多重制约因素。本文基于继承与创新的关系，对银行保险监管的现状和问题进行了剖析，设定了银行保险监管继往开来、革故鼎新、外向共生等高质量发展目标，提出了实现监管高质量发展可能的八个转向，并从理念、路径、措施等角度进行了系统、全面的思考与探索。

关键词：后金融风险攻坚战时代;银行保险监管;高质量发展

中图分类号：F830  文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2021）06-0065-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.06.011

2020年，防范化解重大金融风险三年攻坚战正式收官，标志着党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从维护国家安全战略全局和经济社会发展稳定大局的高度，确定的“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的基本方针和防范化解金融风险的系统方略落地见效，我国金融业逐步转入高质量发展阶段。后金融风险攻坚战时代，监管面临更加复杂的新形势、新挑战、新目标和新要求，金融改革任务更加艰巨，如何实现监管高质量发展，仍然需要不断思考、探索与实践。

一、金融风险攻坚战夯实了监管高质量发展根基

总的来看，三年风险攻坚战后我国金融业量与质、信与行、环与境均得到有效治理和提升，高质量发展根基愈加牢固。

（一）实现了稳健发展中的精准拆弹

与西方主要经济体不同，攻坚期间，我国金融业在持续稳健发展的基础上，做好大额风险的“精准拆弹”。银行业保险业总资产平稳增长，盲目扩张得到根本扭转，与此同时，面对债务杠杆过高的重点企业、担保圈等重要风险引爆点，监管部门联动政府部门、银行机构、涉圈企业，集中政府和市场资源同步推进重点企业债务风险与担保圈风险一体化处置，确保了风险处置走在市场曲线前面。大中型企业债务风险有序化解，一批影响区域性风险的大额信用风险出清;银行业不良资产认定和处置大步推进;影子银行有序拆解，P2P经过清理整顿全部清零;包商银行、锦州银行、恒丰银行以及部分信托公司、保险机构问题妥善处置。

（二）实现了防险治乱的釜底抽薪

围绕“防风险、治乱象、补短板”持续开展市场乱象整治，扎实开展各类行业规范建设活动，通过严督实导、追根问责、根源整改，消除风险和乱象“滋生土壤”，着力塑造合规文化和风险文化。2017—2020年，银保监会累计处罚银行、保险机构11996家次，处罚责任人员15267人次，罚没合计95.2亿元，银行业保险业经营管理乱象得到了有效遏制，资金“脱实向虚”问题得到有力纠正，重速度轻质量的发展理念和经营模式得到了纠正，回归本源和合规审慎运行态势基本形成并逐渐稳固。

（三）实现了消保助力的星火燎原

加强金融消费者保护既是行为监管的重心，也是运用社会监督拓展监管边界的有效手段，更是以“人民为中心”监管观的体现。监管部门强化与金融机构、消费者之间的协同治理，加快补齐信访、投诉、举报制度短板，畅通消保投诉渠道，规范举报信访处置，加强重点问题整治，探索矛盾纠纷多元化解机制，2020年清退、赔付消费者177亿元。金融宣传教育受众面不断扩大，理性消费和合理消费理念逐渐内化，机构和公众法治意识和契约精神明显增强。

（四）实现了失信惩戒的敲山震虎

好的金融环境、特别是信用环境，是防范化解金融风险的社会“共同价值观”。一方面，金融机构失信行为得以纠治。通过监管发力、行业自律，解决了部分银行盲目抽贷压贷引发信用风险和企业可持续发展问题，解决了个别债权银行违反债委会决议擅自行动影响大额授信风险协同有序化解的“拦路虎”，增强银银、银企合作与互信。另一方面，企业失信行为得以惩戒。发挥政监银企“几家抬”的合力，向地方党委政府建言献策，推动开展金融领域失信问题专项治理和打逃债专项行动，出台制度办法和实施方案，协同公检法等部门建立打逃债联席会议制度，排查并公开逃废债务企业及个人清单，主动约谈倾向性企业负责人，力促金融生态良性循环。

二、后金融风险攻坚时代监管高质量发展的制约因素

（一）风险边际收敛，但痼疾犹在

当前，防范化解金融风险攻坚战取得巨大成效，资本无序扩张得到根本扭转，影子银行规模相比历史峰值压降20万亿元，互联网金融风险形势发生根本好转，房地产泡沫等“灰犀牛”得到控制。但谈及“根治”仍为时尚早：中小金融机构的信用风险、流动性风险仍处于高发阶段，资本缺口加速暴露;疫情对实体经济、投资者和消费者信心、市场预期的影响导致银行业不良资产反弹压力骤增;结构复杂的高风险影子银行容易死灰复燃;非法金融活動屡禁不止，且风险向正规金融机构渗透、诱发和叠加。这些风险问题必须加力处置，否则不但影响风险攻坚战成效，更会引发迭代风险和国内外声誉风险。

（二）治理边缘设定，但界限模糊

经过几年对金融领域微观和结构性问题的治理，银行保险机构治理水平大幅提升，治理框架逐渐成熟。但现实中金融与实体、线上与线下、境内与境外、银行证券保险等传统界限已打破，而这种“综合式”经营是否能够实现社会福利最大化、风险如何隔离，都尚未能有效验证或论证。比如，银行旗下子公司进军证券业，商业银行与保险公司在一定条件下允许向对方投资，很多保险产品在一定程度上兼具储蓄与投资功能，越来越多的企业持有银行、保险、基金、信托、第三方支付、小额贷款、典当等多种金融牌照，使得当前金融业态交融、业务交叉、业界交混，金融机构内部各子公司如何隔离、金融机构与类金融机构如何隔阻、金融机构与非金融机构如何隔断，都需要更加清晰、明确的制度设定。

（三）监管边界渐清，但多元发散

随着金融体制改革的深入，我国宏观审慎监管与微观审慎监管边界渐清，监管协调与合作机制更为有效，比如有效处置影子银行和互联网金融风险。但厘清金融监管边界仍需解决诸多现实问题：金融机构间通过“相互联系和依存”掩盖的风险较难识别，一些所谓的“风险分散”往往实际上只是从集中于一家机构变为集中于一类或几类机构;部分实际从事金融业务的企业尚未纳入监管框架，仍然在利用金融和类金融的规则差异进行监管套利;金融服务行为尚未实现产品、算法、资产等多角度的全方位穿透式管理，为违规套利、“脱实向虚”、共债风险和衍生产品乱象留下了空间。金融科技公司作为金融辅助行业如何纳入延伸性监管也需加强多个监管机构以及专业部门的协同。

（四）资源聚合始效，但竞合冲突

“一委一行两会一局”金融监管框架确定后，监管统筹协调得到强化，金融监管标准逐步走向统一。但当前我国金融监管职责设置还存在一些交叉模糊地带，跨行业、跨领域的交叉性监管中仍同时存在监管重叠和监管真空;一些带有金融性质但又不属于传统金融业务的活动，由谁监管、怎樣监管还没有设定权属原则;中央监管机构和地方监管机构的职能分工仍需进一步理顺;地方建立的各种金融发展和风险处置协调机制与金融委办公室地方协调机制如何形成并发挥合力还需探索;基层银行保险监管力量薄弱与日益加重的监管任务和风险处置压力如何匹配等，都亟须尽快加强顶层设计和执行智慧。

（五）创新回归理性，但前端失控

近年来，随着强监管推动金融业回归本源本质，一系列“破坏式金融创新”得到了有效的整治和清理。但金融风险的表现形式、传染路径已经发生了深刻改变，金融科技风险本身既是一种重要风险表现，也成为引发流动性风险、声誉风险乃至信用风险的导火索;金融科技发展带来了网络安全、市场垄断、数据权属、个人隐私保护等方面的问题，对数字化金融业务的监管仍需处理好包容与约束的关系;一些新兴的业务模式仍然在触碰或变相突破监管红线，大量“无照驾驶”的机构打着金融创新、数字金融的旗号混淆视听，使得金融风险更加隐蔽与复杂，具有较强的突发性和破坏力。

三、实现监管高质量发展可能的八个转向

后金融风险攻坚时代实现监管高质量发展，要处理好继承与创新的关系，做到既要“既往”更能“开来”、既要“革故”更能“鼎新”、既要“外向”又能“共生”。

（一）从“治大病”向“治未病”转变

三年攻坚战取得实质性进展，制约金融业发展的“大病”基本得到消解，要及时将关注力从“治大病”转向“治未病”“防隐疾”，运用本源性认知、前瞻性思维、预防性动机，实现风险关口前移。一是坚定不移回归本源本位。历史一再证明，金融危机的发生源于对金融本质的偏离和恶性投机的盛行。对银行机构脱离服务实体经济本职、保险机构脱离保障本位的嵌套式、伪创新、新动态，坚持露头就打，从快从严查处，让金融机构切实认识到监管“这次真的不一样”。二是坚定不移治理重大隐患。对地方政府债务、房地产贷款和互联网金融等系统性风险隐患较大的领域，不断细化和完善审慎监管指标，开展压力测试，加强清理规范，及早介入干预（张郁，2017）[1]。三是坚定不移推进联合授信管理。要推动将联合授信、大额风险化解等要求纳入对政府的考核，及时预警多头授信、过度融资、杠杆率过高等隐患问题，引导企业优化融资结构，回归理性发展。四是坚定不移深化公司治理。加强监管指导，发挥合格投资人、战略投资者作用，推动公司治理结构优化，防止发展战略上“跑偏”，经营管理上“滴漏”，内控合规上“失控”。

（二）从“分段式”向“系统化”转变

原先“铁路警察”各管一段的监管模式，越来越不能满足金融深化与发展的实际。从单个监管主体来看，机构、功能和行为“三维立体化”监管模式如何更好地运作，避免监管“内卷化”，需要在厘清各内设部门职责的同时，加强各部门的协调联动。监管主体之间要在一委领导下，研究如何加强各监管主体的顶部协同、落实中部互动和解决底部短板，特别有现实意义的是，如何运用系统思维，解决市级和县域监管力量不足的问题，实现底层宏观监管与微观监管资源更加匹配。

（三）从“外置性”向“嵌入式”转变

金融危机史说明，与金融企业的特殊公众性和巨大外部性相比，当前金融法律法规不是太严，而是失之于软;金融监管往往不是管得太多，而是有可能存有监管空白。从实践来看，重点要解决好金融机构出于自利动机和对上级考核指标更强约束，对监管要求一定程度上存在的“选择性执行”和“敷衍式落实”，提升监管政策、标准的嵌入性，最终实现完全嵌入。一是要强化对金融机构考核激励机制的监管约束，确保监管要求的完全体现;二是要加强对收入分配的久期管理监管，打击短视决策和短期行为;三是要加强内部操作流程的监管嵌套，使之成为“硬约束”和“常态化”;四是推动科学合理改进考核激励机制，将中央政策导向、监管目标纳入考核指标体系并提高考核比重;五是建立监管介入机制，明确监管应主动介入的场景和流程，推动重大风险处置的前置化。

（四）从“表象化”向“穿透性”转变

穿透式监管并非摒弃传统监管方式，而是作为一种新的手段发现事实、追本溯源，将“被动适用”与“主动出击”相结合。实施穿透式监管，要结合横向穿透和纵向穿透两种方式。横向穿透监管偏向于微观审慎监管，其目标在于控制金融机构的单体风险，要按照“实质重于形式”的原则甄别跨领域经营的金融业务和行为实质，穿透金融产品及工具的表面形态而把握其本质属性和底层逻辑（常健，2019）[2]。纵向穿透监管更偏向于宏观审慎监管，以防范系统性金融风险为目标，应对混业经营涉及的金融产品和行为实施全流程监管，将资金来源、中间环节和资金的最终投向连接起来进行监管。此外，还应对商业银行的股权结构进行穿透式监管，通过“早期介入”解决隐名代持以及一致行动的问题，及早发现并避免股权过度集中导致的“内部控制”隐患和“野蛮人”，切实保障董事会职权，形成董事会、监事会、高管层的良好配合。

（五）从“规范性”向“原则性”转变

监管活动需要规则约束，但金融本质更要求监管坚持原则性，才能更好地应对新问题新挑战，并以此形成新生金融活动的“好监管”标准，避免高额的社会成本。对此国内国际既有教训，也有经验。可简单归纳为：第一，看本质，看某项新生事物是否具有金融机构或金融业务特性，以此决定是否及时采取监管活动;第二，看性质，看该类机构或活动属于何种金融活动，以此推动或协同相关监管主体采取行动;第三，看传染，是否具有高传染性、可复制性或高垄断性，以此决定采取何种监管措施。也就是说，在标准化、规范化监管的同时，要对具有金融属性的新经济社会活动，赋予金融监管“第一时间窗口指导”和“自由裁量权”。

（六）从“传统化”向“数字化”转变

金融科技的发展在加速金融业变革的同时，也增强了金融活动风险的隐蔽性，打破了风险传导的时空限制。因此，金融监管部门必须在坚持既有良好监管经验的同时，加快推进监管“数字化转型”，使Reg-Tch与Fin-Tch匹配同步：第一，加快金融科技和监管科技制度体系建设，对数据采集、数据共享、数据交易、數据权属、数据安全等法律法规和监管科技应用领域的相关标准进行统一和规范，研究制定人工智能、云计算、大数据、区块链等信息技术在监管科技应用中的统一标准。第二，完善监管科技标准体系，提升金融监管应用平台质效，构建智能化风险预警机制，将监管规则转换为机器可执行的数字化协议（王景华和郝志运，2019）[3]。第三，有序推进监管科技应用试点，对金融科技领域的监管主体予以适当的创新空间和激励机制，稳妥开展“监管沙盒”应用试点工作，同时构建相应的安全退出机制以及效果评估机制。

（七）从“单循环”向“双循环”转变

党的十九届五中全会作出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重大部署，金融监管要把握好一体两面：一方面，服务好“双循环”格局。坚持金融供给侧结构性改革战略方向，服务国家重大产业战略和区域战略，推动形成支持科技与创新、绿色金融、普惠金融、消费金融等的金融体系，重点提升产业链供应链自主可控能力，对“卡脖子”环节、薄弱环节以及“长板”和“独门绝技”创新金融产品和服务，促进投融资便利化，降低实体经济成本，提高资源配置效率。另一方面，金融要形成“双循环”。金融业极易“脱实向虚”，形成“单体循环”并不断自我强化。要推动建立金融业与政府和经济的“能量交换”机制，银行保险业要坚持向实体经济输出金融资源，服务经济高质量发展;政府要输出信用环境和合格金融股东;监管要做好“守夜人”，促进金融与经济社会正向“双循环”。

（八）从“耗散性”向“自组织”转变

金融危机的频繁爆发，使得以金融机构单体稳健性为目标的微观审慎监管暴露了金融系统性风险监管的短板，如同失去平衡的“耗散性”系统，亟须通过自我纠偏、自我进化的“自组织”过程完成动态协调和有序演进。金融监管只有具备“自组织”能力，才能带动金融向更高层次的有序化跃升。第一，建立金融监管工具储备池，明确各类工具的设计原则和使用原则，形成金融监管工具的动态调整机制;第二，建立金融信息共享机制，促进金融监管部门和金融机构之间的信息互通、交流、协商，避免因信息不对称造成的监管失灵;第三，完善金融监管协调机制，加强金融委与其他监管主体之间、各金融监管主体之间的协调，通过恰当的激励和约束机制加强对金融监管部门的再监管（段礼乐，2021）[4];第四，建立监管预期管理体系，搭建双向的信息沟通渠道，根据市场的预期反应调整监管政策，提升政策预期引导的有效性。

参考文献：

[1]张郁.商业银行资产管理业务的穿透式监管：本质、难点及对策 [J].南方金融，2017，（10）.

[2]常健.论“穿透式”监管与我国金融监管的制度变革 [J].华中科技大学学报（社会科学版），2019，33（1）.

[3]王景华，郝志运.强监管下金融机构的转型与发展 [J].国际金融，2019，（3）.

[4]段礼乐.互联网金融创新与审慎监管 [N].深圳特区报，2021-01-05.

[5]付争，王皓.竞争还是竞合：数字金融赋能下金融包容与银行体系发展 [J].国际金融研究，2021，（1）.

[6]陈荣.开放银行趋势下金融消费权益保护面临的挑战与对策 [J].金融发展评论，2020，（8）.

[7]冯辉.论“嵌入式监管”：金融监管的理念创新及制度应用——以民间借贷的法律监管为例 [J].政治与法律，2012，（8）.

[8]程雪军，尹振涛，李心荷.金融科技创新与监管路径探寻：基于监管科技的研究视角 [J].电子政务，2021，（1）.

[9]中国人民银行海口中心支行青年课题组.金融科技监管的国际经验借鉴及政策建议 [J].金融发展研究，2019，（11）.

[10]鲁篱，陈阳.论我国金融监管“试验性规制”的路径与机制 [J].社会科学研究，2021，（1）.

[11]王刚.实现“十四五”时期银行业高质量发展的关键抓手 [N].金融时报，2020-12-21.

[12]陈诗佳.我国互联网金融创新与监管边界选择[J].现代商业，2020，（35）.

[13]徐奇渊.双循环新发展格局：如何理解和构建[J].金融论坛，2020，25（9）.

[14]王靖夫.强化金融数字监管能力建设 [J].中国金融，2020，（17）.

[15]王涛，诸方卉，刘丁.论金融科技创新与金融监管平衡 [J].行政管理改革，2020，（8）.

Thoughts on the High-quality Development of Banking and Insurance Supervision in the Post-financial Risk Tackling Era

Yin Cheng/Chen Xuan/Wang Yang

（Tai'an Branch，China Banking and Insurance Regulatory Commission，Tai'an   271000，Shandong，China）

Abstract：The three-year battle against financial risks has consolidated the foundation for the high-quality development of domestic bank insurance supervision. However，in the Post-financial risk tackling era，there are still multiple constraints in terms of precise risk identification，regulatory governance boundaries，regulatory resource competition，and financial technology response. Based on the relationship between inheritance and innovation，this paper analyzes the status quo and problems of bank insurance supervision. Also，it sets the goals of high quality development of banking and insurance supervision such as past opening，reform and outward symbiosis，puts forward eight possible turns to achieve high quality development of supervision，and carries out systematic and comprehensive thinking and exploration from the perspectives of concept， path and measures.

Key Words：post-financial risk tackling era，bank insurance supervision，high-quality development