我国普惠金融风险分担机制研究

雷曜 祝红梅 吴京

摘   要：在“三农”、小微企业等普惠金融重点领域，因信用、信息不足等问题产生的较高风险制约着金融机构主动服务的积极性，建立多方参与的风险分担机制是缓解普惠金融服务对象融资难、融资贵的重要手段。本文建立以银担合作为代表性机制的理论模型，分析发现，担保降低了银行面临的违约风险，能够有效提升小微企业信贷可得性;当小微企业失信概率一定时，风险识别能力较强的银行更愿意接受比率分担模式;在小微企业经营风险普遍较高的地区，通过财政手段对分担比率高的担保机构给予适当补贴，有助于提高担保机构和银行的积极性。在理论分析基础上，本文梳理了我国普惠金融风险分担机制的现状和问题，并提出完善政府性融资担保体系、借力金融科技完善基础设施等方面的政策建议。

关键词：普惠金融;融资担保;风险分担机制;银担合作

中图分类号：F830  文献标识码：A  文章编号：1674-2265（2021）06-0003-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.06.001

一、引言

“三農”和小微企业融资难的一个重要原因是信用、信息不足产生较高风险，导致金融机构缺乏主动服务这些群体的积极性。通过融资担保等增信和风险分担机制缓解普惠群体融资难问题，是一项重要的制度安排。从国际上看，美国、日本、德国等发达国家均建立了较为完善的融资担保体系。我国从20世纪90年代开始探索融资担保体系建设，行业管理逐渐规范。2015年以来，国务院先后发布《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发[2015]43号）等文件，部署加快发展主要为小微企业和“三农”服务的融资担保行业。一方面，明确了融资担保行业发展的方向，厘清和强化了融资担保行业“支农支小”职能和准公共产品定位，提出大力发展政府支持的融资担保机构。另一方面，配套建立了融资担保考核激励机制和财政支持政策，考核要求不断细化，激励措施不断强化。

2020年以来，在新冠肺炎疫情冲击下，叠加中美贸易摩擦影响，小微企业经营压力加大，对财政、金融支持政策的需求更加强烈。中国人民银行综合运用差别化存款准备金率、再贷款、再贴现等政策工具，并创新两项直达实体经济的货币政策支持工具，引导金融机构加大对小微企业、“三农”等主体的支持力度。财政部发布《关于充分发挥政府性融资担保作用为小微企业和“三农”主体融资增信的通知》（财金[2020]19号），强调政府性融资担保、再担保机构要积极为小微企业和“三农”主体融资增信，努力扩大业务规模。实践中，以融资担保为基础，发展出了政府、担保公司、银行、保险公司等多种主体组合的风险分担机制。总体看，我国普惠金融风险分担机制建设取得了明显进展，但也存在担保机构风险管理能力不足、杠杆倍数过低、代偿率持续走高、风险分担比例设定单一等问题。因此，探讨如何优化体制机制与政策安排、更好地发挥普惠金融风险分担机制的撬动引导作用，对于解决小微企业和“三农”领域融资问题具有重要现实意义。

本文其余部分将围绕如下逻辑主线展开：第二部分是文献综述，归纳了融资担保的功能、普惠金融风险分担机制设计应重点关注的问题，以及我国现行普惠金融风险分担机制存在的问题;第三部分以银担合作为例，建立关于风险分担机制的理论模型，考察不同风险分担机制下各参与方的最优策略选择，并探讨担保机构全额担保和比率担保这两类风险分担机制的适用条件;第四部分介绍我国普惠金融风险分担机制的现状，并结合调研情况，进一步揭示存在的主要问题;最后，提出相应政策建议。

二、文献综述

（一）融资担保的功能

小微企业和“三农”等普惠群体普遍缺乏有效的抵押物，以至于传统金融机构常用的借助资产抵押解决信息不对称的方式失效，且难以甄别借款主体真实的还款来源和还款意愿。信息不对称使得融资交易中始终存在逆向选择和道德风险，而融资担保恰恰具备对事前信息不对称的补偿功能（Berger等，2011）[1]。融资担保制度能够缓解因信息不对称而导致的信贷配给，缓解部分“长尾”普惠群体的融资约束，提升其融资可得性（Besanko和Thakor，1987;Columba等，2009）[2，3]。王琰和杨娉（2016）[4]实证检验了担保对中小微企业的必要性，研究发现，与大型企业相比，融资担保在缓解中小微企业融资贵方面的作用更为显著，通过提升中小微企业债券信用等级，进而降低融资成本。

此外，融资担保制度具有风险分担功能，有助于提高银行对普惠金融贷款风险的容忍度，强化对银行的正向激励。融资担保机制促使信息在金融机构与借款主体之间更好地传递，将原来银行与借款主体双方的信贷交易关系转换为银行对借款主体、银行对担保公司、担保公司对借款主体等多方信贷交易契约，产生信用叠加效应，实现多方受益和多重风险防控（Hurwicz，1960;1972）[5，6]。皮上玉（2020）[7]构建了关于风险分担机制对农业供应链各参与方利益影响的理论模型，并进行数值模拟，验证了合理的风险分担机制提升了各参与方的收益，并且有助于缓解金融机构的“慎贷”行为。

（二）普惠金融风险分担机制设计应重点关注的问题

一是道德风险问题。一方面，小微企业和“三农”主体的信息不完全程度高，天然具有较高的道德风险。徐临等（2017）[8]使用层次分析法和熵值法测算出，小微企业的道德风险在融资担保机构风险影响因素中排第四位。与风险水平对应的担保成本可以对借款主体形成约束，防止出现道德风险，这比单纯由金融机构评估信贷风险的约束机制更为有效。另一方面，普惠金融风险分担机制设计也要注意银行的道德风险，防范其转嫁信用风险（徐临等，2017）[8]。

二是激励相容问题。机制设计理论指出，在制度或者规则的设计者不了解所有个人信息的条件下，设计者所要掌握的一个基本原则，即所制定的机制必须能够给每个参与者一定激励（Hurwicz，1960;1972;赵曦等，2009）[5，6，9]。在银担合作过程中，商业银行往往过于强势，对于风险分担比例的议价能力较强，在一定程度上阻碍了合理的风险分担机制的构建（阚晓西等，2018）[10]。此外，部分地方政府采取行政手段，强行压低担保费率，致使担保机构盈利性差、经营能力较弱（阚晓西等，2018）[10]。因此，普惠金融风险分担机制设计要充分考虑激励相容问题。

（三）我国现行普惠金融风险分担机制存在的问题

一是我国担保机构风险与收益不对等问题较为突出。阚晓西等（2018）[10]指出，一方面，担保机构参与银担合作的准入门槛高，且风险分担比例高;另一方面，担保费率较低，政策性担保费率不足1.5%。于孝建和徐维军（2013）[11]认为，银行在银担合作中具有主导地位，出于规避风险目的，尽可能少承担或不承担风险。短期来看，银行承担风险可能会导致收益下降，然而长期来看，银行适度承担风险能够缓解担保体系的代偿压力，实现激励相容，进而提高其总体收益（梅强和许红珍，2014）[12]。

二是我国担保机构代偿率偏高，进一步抑制放大倍数的提升，使其不能充分发挥支农支小作用。梅强和许红珍（2014）[12]借鉴系统动力学的分析方法，以江苏省数据进行动态仿真模拟，研究发现，当代偿率增加到一定值时，增加放大倍數会加重担保机构亏损。

三是银担风险分担比例设定不够合理，部分区域出现“担而不偿”现象。在银担合作过程中，担保机构风险分担比例相对较高（阚晓西等，2018）[10]。徐临等（2017）[8]认为，担保机构承担全部违约损失，银担合作不平等问题较为突出。风险分担比例的设置需要对担保费率、担保比例、再担保费率和再担保比例等因素进行综合考量（梅强等，2008）[13]。此外，黄琦（2019）[14]通过对河南省22家金融机构调研，发现部分区域存在“担而不偿”现象，出险后，担保公司会和金融机构讨价还价，尽量避免代偿。

三、理论模型

本部分以银担合作为例，使用博弈论方法建立风险分担机制的理论模型，重点考察担保机构全额担保和比率担保这两类风险分担机制下，各参与方的最优策略选择，探讨不同风险分担机制的适用条件。

（一）无风险分担时借贷双方博弈分析

假设小微企业选择向银行申请规模为A的贷款，利率为r。银行有两个博弈策略，分别是“放贷”和“拒贷”。如果银行选择“放贷”，那么对应的资金成本为K。如果小微企业用贷，并能够正常经营，将获得m的净收益率;反之，如果小微企业用贷，但遭遇不可预料风险，将获得m0的净收益率（m>m0）。小微企业有两个博弈策略，分别是“守信”和“失信”。本文假设小微企业不会恶意违约。当银行选择“放贷”策略时，若小微企业经营正常，则会选择“守信”策略，银行和小微企业的收益为（rA-K，mA）;若出现经营风险，才会选择“失信”策略，双方收益为（rA-K-C，m0A），其中，C为银行到期未能收回的本金。当银行选择“拒贷”策略时，那么无论小微企业选择“守信”还是“失信”策略，双方得益均为（0，0）。

根据图1可得，该博弈有两个纯策略纳什均衡，分别是（放贷，守信）和（拒贷，失信），且（放贷，守信）优于（拒贷，失信），因此，（放贷，守信）为帕累托上策均衡，（拒贷，失信）为风险上策均衡。由于小微企业或“三农”等普惠群体具有信息透明度低、抗风险能力较弱、缺乏抵押品等特点，银行更偏好风险上策均衡，因此，低效率的（拒贷，失信）均衡会得到强化，普惠群体信贷可得性较弱。接下来，扩展模型将引入担保机构，构建三方风险分担博弈模型，进一步讨论融资担保在破解小微企业和“三农”领域融资难、融资贵方面如何发挥作用。

（二）有风险分担时各参与主体博弈分析

假设银行（博弈方1）有两个博弈策略，分别是“放贷”和“拒贷”;小微企业（博弈方2）有两个博弈策略，分别是“守信”和“失信”;担保机构（博弈方3）的策略选择是“全额分担”或“比率分担”。

假设不存在小微企业恶意违约的情况。当银行选择“放贷”策略时，若小微企业经营正常，则会选择“守信”策略。令守信的概率为α，即小微企业出现经营风险的概率为1-α。小微企业用贷，并能够正常经营，将获得m的净收益率;反之，小微企业用贷，但遭遇经营风险，将获得m0的净收益率（m>m0）;担保机构可以选择任何策略行动。当银行选择“拒贷”策略时，那么无论小微企业和担保机构选择哪种行动策略，银行、小微企业、担保机构的得益均为（0，0，0）。

假设担保费率为g，全额担保的成本为D，风险分担比率为q，q∈（0，1），比率担保的成本为qD。实践中，担保费用一般由贷款人承担，故模型设定担保费用由贷款人承担，暂不考虑政府部门贴息等财政支持情况。

三方动态博弈可用图2的扩展形表示。其中，（放贷，全额分担，守信）对应的收益为（rA-K，mA-g（1+r）A，g（1+r）A-D），（放贷，全额分担，失信）对应的收益为（rA-K，m0A-g（1+r）A，g（1+r）A-D-（1+r）A），（放贷，比率分担，守信）对应的收益为（rA-K，mA-g（1+r）A，g（1+r）A-qD），（放贷，比率分担，失信）对应的收益为（rA-K-（1-q）（1+r）A，m0A-g（1+r）A，g（1+r）A-qD-q（1+r）A）。

采用逆向归纳法进行博弈分析。首先，分析第三阶段小微企业的最优策略选择。由于mA-g（1+r）A> m0A-g（1+r）A， 即“守信”的收益始终大于“失信”的收益，所以小微企业将选择“守信”策略。其次，考虑担保机构的策略选择。由于g（1+r）A-D0。根据上述分析，（放贷，守信，比率分担）为最优策略，风险分担机制降低了银行面临的违约风险，提高了小微企业和“三农”的信贷可得性，同时，担保公司获得了相应收益。由此，得到：

结论1：融资担保降低了银行面临的违约风险，能够有效提升小微企业信贷可得性。

然而，小微企业和“三农”面临较高的经营风险，存在1-α的“失信”概率，意味着银行“放贷”后存在1-α的概率面临收益损失。当担保机构全额分担时，银行期望收益为：

E1 = rA-K                          （1）

当担保机构比率分担时，银行的期望收益为：

E2 = α（rA-K）+（1-α）[rA-K-（1-q）（1+r）A]   （2）

不同风险分担模式下，银行期望收益的差值为：

E1-E2 = A（1-α）[（1-q）（1+r）]                （3）

显然，E1-E2>0。与“全额分担”策略相比，担保机构选择“比率分担”策略会降低银行的放贷激励，风险识别能力弱的银行激励降低程度相对更大，但在一定程度上有助于降低银行道德风险。由此，得到：

结论2：当小微企业失信概率一定时，在银行风险识别能力普遍较强的地区，实现（放贷，守信，比率分担）均衡的概率相对更大。

当担保机构全额分担时，担保机构的期望收益为：

E3 = α[g（1+r）A-D]+（1-α）[g（1+r）A-D-（1+r）A]

（4）

当担保机构比率分担时，担保机构的期望收益为：

E4 =α[g（1+r）A-qD]+（1-α）[g（1+r）A-qD-q（1+r）A]

（5）

不同风险分担模式下，银行期望收益的差值为：

E3-E4 = （q-1）[D+（1-α）（1+r）A]                （6）

显然，E3-E4<0。与“全额分担”策略相比，担保机构选择“比率分擔”策略期望收益更大。当担保机构选择“全额分担”策略时，由（4）式可得，随着“守信”概率α减小，担保机构收益E3降低，但不会影响银行“放贷”意愿（E1保持不变）。这说明：一方面，需提高银行的风险识别能力，防范银行道德风险;另一方面，通过财政手段对选择“全额分担”策略的担保机构给予适当补贴是必要的，有助于提升担保机构积极性。当担保机构选择“比率分担”策略时，随着“失信”概率增加，银行期望收益E2下降，即银行“放贷”意愿下降，小微企业和“三农”的信贷可得性降低，故需提高分担比率q，使得E2增加，给予银行正向激励。由此，得到：

结论3：在小微企业经营风险普遍较高的地区，通过财政手段对分担比率高或全额分担的担保机构给予适当补贴，有助于提高担保机构和银行服务小微的积极性。

四、我国普惠金融风险分担机制的现状和问题

（一）我国普惠金融风险分担机制建设情况

目前，在各项政策推动下，我国已经初步形成“一体两翼四层”①的融资担保体系。从组织形式和运作机制上看，有以下几种类型：

1. 独立法人形式的担保机构。随着融资担保行业“支农支小”职能和准公共产品定位的明确和强化，政府性机构逐步成为行业主体。截至2019年末，全国有融资担保法人机构5562家，其中，国有控股2646家（占比47.57%），民营及外资控股2916家（占比52.43%）。与2013年相比，机构总数量减少2623家，而国有控股机构数量增加725家，体现了政策引导的作用。

2. 由政府等相关方建立的担保基金和风险缓释基金。基金形式的担保机制有的由政府全额出资，也有一些由政府与银行合作成立，如浙江台州的小微企业信用保证基金政府出资80%。风险缓释基金通常是地方政府为支持特定行业或领域的企业而设立，资金来源以财政出资为主。如江西省“财园信贷通”产品由省财政与县级工业园区按1：1比例向银行提供贷款风险补偿金，银行按不超过补偿金8倍金额向园区内企业提供免抵押、免担保、低利率的流动资金贷款。担保基金和风险缓释基金有些由设立基金的政府部门管理，也有一些委托给政府性融资担保公司管理。

3. 以金融产品形式提供的融资信用保险。保险公司为借贷等融资合同的履约风险提供保险保障。2009年，宁波在全国率先推出小额贷款保证保险（以下简称小贷险），投保人通过向保险公司投保小贷险，无须额外抵押或担保就可向银行申请最高300万元的小额贷款，若投保人未能按期履行还款义务，保险公司根据相关协议，负责向银行赔偿投保人未支付的贷款本金及利息。实践中，发展出了政府、担保公司、银行、保险等多种组合的风险分担机制。

4. 会员形式的民间互助性担保。互助担保通常由行业协会或村民组织的会员自愿发起，是以会员出资、服务会员为宗旨而组建起来的信用担保互助机构。其资金主要来源为互助保证金，也有部分财政资金和社会捐赠。

（二）我国普惠金融风险分担机制存在的问题

当前普惠金融风险分担机制存在的主要问题：一是放大倍数偏低，二是代偿率走高。

1. 放大倍数低的主要影响因素。一是担保机构展业较为谨慎。政府性担保机构在接受金融监管的同时，还受国有资产管理部门关于资产保值增值的考核。金融监管部门主要从担保机构服务中小微企业和“三农”主体的数量、放大倍数和担保费率等方面进行评价。国有资产管理部门则通过考核经营指标，侧重于国有资产的保值增值。一些地方反映，严控业务风险成为国有资产管理部门的考核重点，以至于担保机构开展业务较为谨慎。二是担保“代偿困难”，银行积极性不足。调研发现，出险后，一些担保机构并不愿意与合作银行按协议代偿，而是希望通过讨价还价减少分担比例、延后支付，甚至避免代偿。如某银担合作产品代偿最短的为6个月，最长的达48个月;某政府性担保机构在多家银行的融资担保贷款形成不良后均未进行代偿。三是行业能力不足、准入门槛高，企业享受服务有难度。由于担保机构风险识别和管理能力不足，授信审批较为谨慎，对企业准入要求普遍较高。如在年纳税额等方面设置门槛、需要提供反担保等。

2. 代偿率持续走高的主要影响因素。一是“三农”、小微企业等服务对象具有风险较高的特点。国发[2015]43号文提出“三农”和小微企业融资担保在保户数五年内达到占比不低于60%的目标。按照政策引导的方向，融资担保机构逐步向“支农支小”职能定位调整。“三农”和小微企业本身具有信用风险较高的特点，加之受宏观经济调整等因素影响，小微企业经营困难加剧，违约风险上升。商业银行贷款不良率和融资担保代偿率都呈上升趋势（见图3）。二是担保机构风险分担比例高，银行道德风险问题突出。风险承担者基于规避风险、保持业务可持续发展的考虑，往往有较高的积极性去管理贷款风险，而被减少风险的参与者则容易出现过度冒险和道德风险。因此，在融资担保机制设计中通常会设定担保限额和风险分担比例，如德国最高担保额一般不超过125万欧元，担保机构与银行風险分担比例为8∶2;美国小企业管理局为固定资产类贷款提供担保比例不超过40%。在我国，国办发[2019]6号文明确规定，银担合作中银行风险分担比例不低于20%，但实际落实效果并不理想。调研反映，担保机构100%承担风险的情况很普遍。银行的道德风险体现在两个方面：第一，进行客户筛选，将风险较高的项目纳入担保贷款项目;第二，放松贷前审查、贷后管理等要求。三是担保机构“小而散”现象突出，人员专业能力普遍不足。截至2019年末，全国注册资本在1亿元以下的国有控股机构近800家，规模小、专业人才缺乏。大部分政府性担保机构特别是市县级机构都是行政化运作，其经营管理层大多由政府职能部门人员抽调任职甚至兼职，且目前我国对于融资担保机构从业人员没有资格认定等相关要求，人员专业能力普遍不足，风险管理水平远低于银行。此外，担保机构缺乏市场化薪酬激励和考核约束，事前业务开展与人员薪酬不挂钩，事后追责方面没有形成与职责匹配的约束机制。

五、政策建议

（一）完善政府性融资担保体系建设

一是理顺监管考核机制。在《政府性融资担保、再担保机构绩效评价指引》（财金[2020]31号）基础上真正落实降低政府性担保机构资本保值增值和盈利要求，重点考核政策效益和经营能力。发挥绩效评价的导向作用，对于评价结果良好的机构，在资本金补充、风险补偿、财政补贴等方面给予切实的支持。二是建立长效资本补充机制和逆周期调节机制。建立财政对政府性融资担保机构的持续增资机制，将补充资本金纳入财政预算。将财政支持政策与宏观经济运行状况及政策性担保业务情况挂钩，及时动态调整资本补充、风险补偿、保费补贴、业务奖励等政策，激励担保机构在经济下行期稳定放大倍数、降费让利。三是建议制定相关工作指引，建立健全“尽职免责”机制，激发担保机构扩大业务的积极性。

（二）创造良好政策环境提升银行的积极性

落实《关于做好政府性融资担保机构监管工作的通知》（银保监发[2020]39号）要求，将银行与政府性融资担保机构合作情况作为单独指标，纳入商业银行小微企业金融服务监管评价体系。结合银行业金融机构实际承担的风险责任比例，适当降低对资本实力强、经营稳健、财务状况良好的政府性融资担保机构提供的银行贷款的风险权重。

（三）探索完善银担合作模式

一是科学设定、动态调整风险分担比例。如最初可考虑以合作银行小微企业平均风险水平作为银行承担风险比例的上限，担保机构承担风险溢出部分。在合作机制运行过程中，可根据银行不良率、担保机构代偿率的变动灵活调节分担比例，建立银行不良率上升越快，风险分担越多的联动机制，以抑制过度冒险倾向。二是完善风险分担的免责机制约束道德风险。通过不良贷款审计等机制明确在银行没有尽到准入审核和风控管理职责的情况下，担保机构免于承担担保责任，促使商业银行更好地履行风险管控职责。

（四）借助金融科技手段完善基础设施建设

一是大力支持有意愿、有技术、有能力的融资担保机构接入金融信用信息基础数据库。加强普惠金融信息平台建设，整合政府相关部门数据资源，降低交易成本，提高风险分担机制各参与方的风险管理水平，促进银担合作效率和稳定性。二是提升担保机构信息化水平和数字风控能力，优化业务流程，强化内部控制管理，提高审贷和贷后管理水平。三是探索数字技术在代偿流程标准化、担保品处置等方面的应用。

注：

1政策性担保为主体，商业性担保和民间互助性担保为两翼，全国、省、市、县分层组建。

参考文献：

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Research on Risk Sharing Mechanism of Inclusive Finance in China

——Taking the Cooperation Between Banking and Insurance as the Example

Lei Yao1/Zhu Hongmei1/Wu Jing2

（1. Financial Research Institute of PBOC，Beijing   100033，China;

2. Postdoctoral Mobile Research Station of Financial Research Institute of PBOC，Beijing   100033，China）

Abstract： In the key areas of inclusive finance，including "agriculture，rural areas and farmers"，small and micro enterprises，the high risks caused by the lack of credit and information restrict the enthusiasm of financial institutions to actively provide service. The establishment of risk sharing mechanism is an important means to alleviate the "difficult and expensive financing" of inclusive financial service target. This paper establishes a theoretical model based on the representative mechanism of banking and insurance， and it is found that guarantee reduces the default risk faced by banks，and can effectively improve the credit availability of small and micro enterprises; when the probability of credit failure of MSMEs is certain，banks with better risk identification ability are more willing to accept the ratio-sharing model;in areas where the business risks of small and micro enterprises are generally high，appropriate subsidies through financial means to guarantee agencies with high sharing ratios can help increase the motivation of guarantee agencies and bank. On the basis of theoretical analysis，this paper sorts out the current situation and problems of the risk-sharing mechanism of inclusive finance in China，and puts forward policy suggestions for improving the governmental financing guarantee system and leveraging financial technology to improve the infrastructure.

Key Words：inclusive finance，financing assurance，risk sharing mechanism，cooperation between banking and insurance