内部审计视角的地方政府专项债券政策跟踪审计路径

蔡莉

[摘要] 2020年以来，地方政府专项债提速扩容、优化投向，资金加速落地到各重大项目中。在此背景下，专项债使用单位的内部审计如何助力专项债政策落地实施，特别是在“严格管理专项债的资金用途，确保专项债资金真实地投入到项目之中”方面，如何有效履行审计监督责任，成为“十四五”期间摆在内部审计人员面前的重要课题。本文结合广东铁投集团政策跟踪审计方面的探索与实践，试图提出内部审计保障专项债政策落地实施的可行路径。

[关键词]内部审计   专项债   政策跟踪

地方政府专项债券（以下简称专项债）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。2020年7月27日，财政部印发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》，要求提高资金使用效率，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控。2020年以来，广东省铁路建设投资集团有限公司（以下简称广东铁投集团）全面加快省重点铁路项目建设，以政策跟踪审计为抓手，落实专项债券穿透式监管要求，落实审计关口前移，实施日常管理嵌入式在线审计，事前、事中、事后点线结合，一旦发现风险苗头，立即整改落实，有力保障专项债资金的规范使用。

一、专项债监管过程中的重要风险点

（一）工程项目和物资采购招投标中的违规及不规范操作

一是应招标未招标，如违反公开招标规定，以邀请招标、单一来源采购等方式签订合同，或以工程变更的形式委托给施工单位实施等。二是未按规定招标，如设置地域、注册资本等不合理限制条件，排斥潜在投标人或投标人;未按规定履行公开招投标程序，存在围标等虚假招标现象;违规将第二中标候选人确定为中标人;关联企业违规参加项目投标并中标;多家单位投标文件出现相同错误，涉嫌串标;以竞争性磋商方式采购，结算价较同型号商品市场价高;中标信息公布不及时、不完整等。

（二）资金管理的违规及不规范操作

一是资金使用与管理不到位。未及时分配下达政府债券资金，政府债券资金未实际使用，未统筹盘活结余和结转两年以上的财政资金，未及时调整无须按原用途使用的政府债券资金，未落实税费减免优惠政策，建设进度缓慢、资金闲置，资金使用调整情况未及时按规定报批，挪用、套取或超范围使用资金，未按规定程序拨付资金，未设立专账核算，使用“白条单”入账，通过高套定额等多获批概算，捐赠资金及物资管理不规范，项目违规融资等。

二是资金监管不到位。未及时建立健全项目资金监管实施细则，致使相关资金缺乏有效监管;审核把关不严，致使企业违规获得专项资金;资金审批不规范，拨付资金时未按规定取得项目实际进度资料。

（三）建设管理违规及不规范操作

一是项目概算控制不严格、建设管理不规范增加投资。工程变更申报或审批不及时;工程变更化整为零、规避审批;超过合同約定补偿施工单位及设备供应商;超标准列支监理费、招标代理费;未报财政部门批准，按概算3%计提委托建设管理费;未按合同约定扣回相关工程款项及违约金;项目超配车辆;建设单位违规使用与真实业务不符的票据进行报销;多计建设成本、现场管理不善等增加投资。

二是建设管理不到位。未按期开工、完工，擅自改变建设内容，存在偷工减料、质量不合格、施工单位无资质等问题;建设用地闲置或被改变规划用途，用地手续不全，未取得施工许可证先行开工建设;未经业主授权将工程进行分包，违法转包或分包给不具备资质的单位、工程项目发包给不具备资质的设计或施工单位，存在设计缺陷或工程质量等问题;总监理工程师到位率不足，部分监理人员无证上岗或无资质上岗，监理资料记录错误，未及时办理竣工决算等。

三是档案管理不到位。未及时制定相关措施落实工作资料交接制度，未及时按要求制定并细化档案存储场所、购置档案设备、配备档案管理人员等具体措施，未明确档案资料的具体保管责任等。

二、问题和风险的根源分析

一是制度不到位。未及时把政府专项资金的监管要求嵌入本级单位内部控制体系，管控责任也未落实到具体部门、岗位和人员，导致“两张皮”现象。

二是管理不到位。政府专项资金涉及的问题和风险涵盖财务、业务、行政等方方面面。对于风险问题，各个部门似乎都有责任，但因为没有落实相对稳定的整合管控机制，陷入“大家都有责又都不负责”的怪圈。

三是监督不到位。在问题和风险的萌芽期，项目建设单位如果能够守好第一道防线，问题就不会演变为风险;上级业务监管部门如果能够守好第二道防线，风险演变为损失的概率会有效降低;审计部门如果能够守好第三道防线，第一、二道防线充分发挥作用的概率会大幅提高。

三、解决路径

广东铁投集团以政策跟踪审计为抓手，落实专项债券穿透式监管要求，落实审计关口前移，实施日常管理嵌入式在线审计，审计目标定位于“预防、效率、规范”，一旦发现风险苗头，立即整改落实。

（一）党委审计委员会为政策跟踪审计提供体制机制支持

2019年12月，广东铁投集团成立党委审计委员会，审计委员会主任由集团党委书记担任。集团党委审计委员会要求内部审计发挥监督和保障的双重职责，保障经济安全和重大政策落实，探索开展重大决策跟踪审计，推动重大政策措施及企业工作部署真正得到有效落实。

2020年年初，广东铁投集团党委审计委员会将政府专项债政策跟踪审计（检查）列为2020年度内部审计计划1号项目。同时，明确内部审计部门的专项债管理职责：一是通过独立评估和调查建立冷威慑。以问题为导向深查到底，把风险查清、查透。二是审计关口前移，从发现型向增值型、服务型、预防型转变。三是强化监督评价，对各有关部门和业务单位能否按照有关规定开展专项债管理及其工作效果进行监督评价。

（二）合理定位与流程设计为政策跟踪审计提供路径支持

内部审计开展专项债政策跟踪审计要有明确的定位，是单次任务性质的时点式（断点式）审计，还是连续性全流程审计。广东铁投集团对专项债政策跟踪审计的定位是连续性全流程审计，由内部审计牵头，打破专业职能部门本位主义的思考方式，将流程作为管理对象，通过在制度与流程设计阶段提供咨询服务，明确集团各部门及所属建设单位在专项债领域的业务管理边界，厘清工作流程中的风险管理责任脉络，明确履责内容与追责、奖惩等配套机制，将工作流程缩短为“核心价值流程”。同时，解决了内部审计追责问责缺乏依据的问题。

1.确立专项债管理规则

内部审计以提供咨询服务为切入点，协同有关职能部门，制定实施了《广东省铁路建设投资集团有限公司地方政府专项债券资金管理细则（试行）》（以下简称《细则》），促使专项债有关工作的管理职责和边界得以定义，从而达到“有章可循，有责可究，责、权、利相统一”的效果。具体如下：

财务资金部作为集团公司资金业务部门，会同合同造价部及时完成专项债券资金的申报工作，负责专项债券资金的接收、拨付、归集等工作;负责对下属企业资金业务进行专业指导和监督，对财务风险进行管控;通过财务结算中心及时掌控专项债券资金动态，定期统计各建设项目公司的专项债月度使用情况。

合同造价部作为集团公司项目投资管理的业务部门，负责审核项目的年度投资计划和省级出资安排，会同财务资金部及时完成专项债券资金的申报工作，负责审核建设单位验工计价资料的完整性。

审计工作部作为集团审计监督部门，负责对专项债有关工作和相关单位、部门履职等情况进行全过程监督，负责牵头开展对专项债项目使用管理合规性跟踪审计工作，负责牵头督促落实审计整改工作。

项目建设单位作为专项债使用主体责任单位，须严格落实上级部门及集团对专项债管理的各项规定，确保专项债资金合法依规及时划拨，确保债券资金严格实行专款专用;建立健全专项债资金的专项核算管理（按项目对银行存款科目设置专项辅助核算）以及台账、档案管理。

《细则》还对专项债资金计划、支付单申报及审批流程进行了明确规定，同时明确审计关口前移至资金计划审批阶段，审计工作部要对相关职能部门和所属企业的履职情况及月度计划审核程序完整性等情况进行审计监督。

2.确立专项债跟踪审计的组织方式

集团党委审计委员会批准下发的内部审计计划明确规定，政策跟踪审计由审计工作部牵头，各有关职能部门派出专家参与，充分发挥各领域专家优势;专项债跟踪审计上半年与下半年各开展一次;审计工作内容包括对相关单位、部门履职情况的全覆盖、全环节监督，对相关单位、部门贯彻落实专项债工作的具体部署（集团资金拨付、建设单位收到资金、决策及使用、实物工作量形成等各环节）、执行进度、实际效果等进行监督检查;审计范围包括集团本部及所属企业。

3.确立点线结合的在线审计思路

内部审计通过制度设计阶段提供咨询服务，与财务部共同研究制定了以合同为索引的建设资金标准化台账以及专项债资金计划表、执行表，嵌入审计关注指标，使台账成为“审计工作底稿”，为审计流程的切入提供审计线索和痕迹。

以事前审计划、事中审执行、事后审绩效为主线，以每月专项债资金计划审计监督为切入点，对于业务部门审核通过的月度专项债使用计划，内部审计有权提出暂缓拨付的审计意见，对上月审计提出问题的整改情况进行跟踪落实。通过政策跟踪审计深入施工一线，对项目管理的重要关键环节实施现场审计，重点落实已拨付使用的专项债资金对应形成的实物工作量情况。

（三）配套措施为政策跟踪审计提供组织保障

1.在线审计，滚动督办。事前、事中、事后点线结合，确保每月有专项审计意见，每半年有跟踪审计（检查）报告，采取同步滚动方式对审计整改情况进行梳理、更新、通报、督办。

2.整合资源，协同发力。做好审计项目和审计组织方式的双统筹，统筹安排政策跟踪审计与巡察、专业检查协同作业，审巡联动、督巡一体，打好“组合拳”，实现审计、巡察以及专业监督的协同管理与优势互补，提升监督威慑力并使整改效果得到有力保障。

3.信息共享，以案促改。组织收集政府专项资金审计公告发现的问题，整理归类形成专项资金审计问题库，下发到相关职能部門及所属项目建设单位，进行提醒警示。将内部审计发现的问题同步向集团职能部门及所属建设单位通报，要求各单位“举一反三、自查自纠，一家问题、多家整改”，提高审计成果的运用效能。

4.刚性约束，考核问责。将审计整改结果纳入下属企业年度目标责任制考核，纳入下属企业领导班子及其成员落实党风廉政建设责任制的考核。对存在突出问题或整改不力的单位进行重点督办，对整改不到位的单位、整改不力的责任人进行严肃处理和问责。

（作者单位：广东省铁路建设投资集团有限公司，邮政编码：510000，电子邮箱：caili1616@139.com）