新时代高校内部经济责任审计质量提升的思路与方法

广西内部审计师协会 广西大学联合课题组

[摘要]本文从探寻新时代高校内部经济责任审计工作思路和具体做法出发，深入剖析当前高校内部经济责任审计存在的问题及突出矛盾，总结提炼GX大学近年来实施领导人员经济责任审计的系列做法，探讨实现审计从强化监督到优化服务的内涵式发展之路。

[关键词]新时代   高校   经济责任   审计

随着《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称审计署令第11号）、《教育系统内部审计工作规定》（以下简称教育部令第47号）和《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）的出台，我国高校内部审计面对党和国家在领导干部经济责任审计提出的新定位、新要求，亟须进一步解放思想，立足创新，提高审计站位，在高校党委的统一部署下，将领导人员经济责任审计工作提升至新层次。

一、当前高校内部经济责任审计的突出问题及矛盾

（一）内部审计工作机制有待完善、权威性不强

审计署令第11号、教育部令第47号均规定，内部审计机构应当由本单位主要负责人直接领导，单位可以根据工作需要成立审计委员会，建立总审计师制度。但当前，大多数高校还在探索之中。一些高校尤其是地方高校仍延续以往做法，由副校级领导直管审计工作，或名义上由校长直管，实际上由副校级领导协管，“重教学科研、轻管理监督”的现象仍然存在，这在一定程度上弱化了内部审计工作的权威性和威慑力，使其作用大打“折扣”。

（二）缺乏清晰明确的责任界定标准

为制约和监督高校党政权力运行，高校内管领导人员需接受经济责任审计，尤其是二级学院党委书记和院长需同时接受经济责任审计。但由于尚未建立清晰明确的责任界定标准，对党委书记和院长各自应承担的经济责任，存在难以界定等问题。

1.领导人员对履职责任不清，情况不明，增加了审计界定的难度。当前，对于新提拔或进行轮岗的内管干部，在提拔或轮岗的关键时点，高校通常注重对其进行廉政教育，而对于其任职期间需承担的经济责任往往重视不够，导致其对在任职期间的经济责任常常一知半解，因此在对其进行经济责任审计时，难免会遇到推诿现象，徒增了审计人员责任界定的难度。

2.违规行为隐蔽，获取客观证据难。具体表现为：二级学院涉及“三重一大”事项的会议和文件会签记录不完整、不具体;没有完整记录“三重一大”等重大事项的决策过程，参会领导人员对关键问题表态不明确，在客观上造成出现问题时无法取得直接相关、确凿的证据，以认定有关人员应承担何种责任以及承担多大责任。

3.书记与院长共同治理，难以划清职责边界。当前，高校二级学院实行“党委领导下的院长负责制”，这就要求党委书记和院长既要明确同一个目标，完成同一个总任务，共同参与重大经济事项的决策，又要各司其职、各尽其责。因此，容易出现两者工作内容和职责交叉重复、难以划分的情况。

4.问题情形复杂，难以区分责任。在经济责任界定过程中，对于发现的问题是否足够对高校二级学院产生负面影响及影响程度、被审计领导人员对该问题的参与程度、前任对现任的影响等因素，审计人员都要进行科学、合理地评估。但如果缺少有效的审计证据，则无法对问题作出准确的判断，更无法对责任作出科学界定。

（三）审计质量有待提升

1.审计内容单一。高校内管干部经济责任审计的内容单一，仍以所在单位的财务收支情况为主，而忽视对党风廉政建设责任、内部控制、重大政策跟踪落实情况的审计，导致审计内容不全面，难以客观、全面地反映领导人员的履职情况。

2.审计委托滞后，时效性差。高校内管干部经济责任审计立项，通常遵循学校党委常委会审议通过内管干部岗位变动决议，组织部门提请学校党委常委会审议，是否对岗位发生变动的内管干部开展经济责任审计，审议通过后，再由组织部门委托审计部门进行审计立项。这一程序耗时过长，导致审计时效性差，且不能保证审计全覆盖。此外，内管干部已通过岗位变动决议，再对其进行经济责任审計，审计结果已无法作为干部任免的重要依据，容易导致干部“带病提拔”，无法实现审计监督“关口前移”的目标。

3.审计报告质量有待提高。审计对领导人员贯彻落实上级和党委决策部署、推动本单位事业发展方面关注不够，反映的问题深度不够，揭示体制、机制性问题不够深入。审计报告“就事论事”，站位不高，不能为学校领导和相关职能部门决策提供参考。

（四）审计结果运用有待加强

高校内管人员经济责任审计普遍存在“年年审、年年犯”“届届提、届届有”的情况。内部管理方面的顽固问题使部分领导人员对审计结论产生“老生常谈”“毫无新意”“无足轻重”的印象，因此对审计意见落实不力，导致审计整改流于形式。对于经济责任审计结果的运用，学校和被审计单位普遍重视不够，未对审计结果揭示的管理漏洞引起足够重视，未有效落实相关人员责任并采取相应措施。

（五）审计手段落后而致的问题

部分审计人员过于注重对财务资料的审查，对领导人员履行经济责任的过程和结果关注不够。不善于利用会议记录、纪要，分析重大事项决策过程，厘清经济权力运行轨迹;不善于借助纪检监察、巡视巡察等部门提供的问题线索，提高查找问题的效率和效果;不善于通过谈话沟通，了解复杂经济事项背后的深层次原因;纸质材料提交时间跨度长，电子资料信息共享未应用到工作中。在项目实施过程中，高校审计软件尚未普遍运用，从各部门归集的各类数据依旧靠人工整理完成，审计人员需要耗费大量精力对数据进行筛选、整理和汇总，时间和精力大多消耗在程序性工作上，而对于领导人员履职过程中内部控制建设、风险管控等方面的检查分析工作，无法深入开展。

二、GX大学提升内部经济责任审计的思路与方法

近年来，GX大学进入以“双一流”建设和“部区合建”为主要目标的内涵式发展新阶段。GX大学审计部门充分发挥经济责任审计融审人审事审钱于一体的特点，以“强化管理、防范风险、增加价值、促进发展”为目标，认真履行内部审计职责;围绕学校改革、建设、发展实际和中心工作，不断探索新的审计模式和工作方法，突出审计重点、强化审计整改，取得了很好的效果。

（一）建立健全审计工作机制，实行“党政同责、同责同审”

1.建立健全內部审计工作机制，理顺内部审计管理体制。2015年起，GX大学审计部门由纪委书记直管调整为由校长直管，加大审计部门独立开展工作、如实揭露问题的支持力度，进一步提升审计部门作为GX大学内部控制和自我监督体系的地位。2018年修订完善了《GX大学经济责任审计工作联席会议制度》，成立经济责任审计工作联席会议，组织协调经济责任审计工作的开展，建立内部审计与纪检监察、巡视巡察、组织人事、校务督查等其他内部监督力量的协作配合机制，积极发挥监督合力作用;制定《GX大学内部审计结果运用实施办法》，规范审计结果运用工作，加强整改落实，提高审计执行力。

2.实行“党政同责、同责同审”，初步实现经济责任审计全覆盖。实现审计全覆盖，是当前审计发展的重大任务和必然要求。在高校治理体系中，只有对经济责任审计实施全覆盖，才能真正保证审计监督的震慑力。2018—2019年，GX大学审计部门先试先行、分批推进，坚持“党政同责、同责同审”，对学校内管的65名主要领导人员（涉及68个审计项目）开展了任期经济责任审计，涵盖27个二级学院和18个党政管理服务部门，初步实现了经济责任审计全覆盖。

（二）优化流程，积极开展“届中审计”，实现“关口前移”

1.优化审计立项流程，保障审计工作高效、有序、快捷开展。GX大学在审计部门的大力推动下，进一步优化经济责任审计立项流程，摒弃过去程序多、时间长、时效差的弊端。学校党委常委会审议内管干部岗位变动时，增加开展经济责任审计的内容。内管干部岗位变动和经济责任审计议题一经学校党委常委会审议通过，组织部门即可直接委托审计部门开展经济责任审计，实现“变动一个，委托一个”，审计部门实现“委托一个，开展一个”。如图1所示。

2.积极开展“届中审计”，实现审计监督“关口前移”。根据《规定》“经济责任审计以任职期间审计为主”的要求，GX大学审计部门积极探索对于内管干部实行“届中审计”的新思路、新办法。在“全面把握、突出重点”的前提下，积极与学校组织部门建立经济责任审计工作长效协调机制，对于学校党委和组织部门重点培养的内管干部、在廉政风险较高或关键岗位任职的内管干部、群众反映强烈或纪检监察收到举报投诉较多的内管干部，只要在现任岗位任职满一年后，即有计划地开展届中审计，实现“无缝隙审计、无死角审计”，实现审计监督“关口前移”。

（三）搭建信息化技术平台，实现信息共享机制

1.现有信息化审计平台基本情况。根据自身审计实际需求，GX大学构建了审计管理系统、在线作业系统、数据分析系统和决策支持系统于一体的信息化审计平台，已实现综合查询、统计分析、统计报表、数据管理与查询分析等工作信息化，大大提升了内审人员运用信息化技术发现问题、分析评价、支撑决策的能力。

2.实现高效、统一信息共享机制的途径。随着GX大学信息化建设的逐步推进，校内信息网络中心已实现对各部门、学院各类业务信息的高度集成。审计部门既可以便捷地从信息网络中心集中获取各部门、学院的业务信息，实现向信息化要资源，还可以通过网络共享接口实现跨部门业务数据实时共享，实现向大数据要效率的目标。

（四）以经济责任审计为切入点，科学统筹审计项目

结合审计工作实际和工作安排，根据二级单位业务类型和职能的不同，同步开展内部控制审计、财政财务收支审计、资产管理审计、大型基建项目建设情况审计、绩效审计、政策落实跟踪审计等，实现“审一个单位，出多份报告，出多个结果”的工作目标。如图2所示，GX大学审计部门近几年在开展领导人员经济责任审计的同时，完成了对6个二级单位的内部控制审计、6个二级单位的财务收支审计、7个二级单位的资产管理审计调查、3个二级单位的政策落实跟踪审计和2个复合体工程建设管理审计调查，节约了审计时间，提高了审计效率。

（五）以审计管理建议书为载体，从强化监督向优化服务转型

1.挖掘提升经济责任审计的价值。针对审计中发现的典型性、普遍性、倾向性问题，GX大学审计部门通过大数据全面分析，从审计专业的视角撰写审计管理建议书，力求成为学校及时发现存在的问题、迅速采取有关措施、建立完善有关制度规定的重要参考。审计管理建议书是GX大学加快内部审计工作转型的一项创新性举措，实现了监督与服务相结合。

2.审计管理建议书的撰写思路。提出问题、分析问题、解决问题是审计管理建议书的基本要素，通过对审计过程和结果进行综合分析归纳，按照总体概述、提出问题、具体分析、案例佐证、建议措施等逻辑次序撰写审计管理建议书。以GX大学开展的68项领导人员经济责任审计为例，审计部门撰写审计建议书的思路如图3所示。

3.审计管理建议书的特点。（1）运用表格和图形列示。“审计基本情况”“基本问题汇总”“责任主体划分”“审计评价”等内容大量采用表格和各类图形进行列示，做到简洁易懂、清晰明了。相关示例如图4所示。（2）对问题剖析追根溯源。一是明确问题的责任主体，为进行责任划分和审计整改打下基础。对发现问题的责任主体进行明确，按照26个主要问题的主体责任，把问题划分成学校、职能部门、被审计领导人员所在单位三个主体层面。二是深入剖析高风险问题。立足学校管理系统性风险的高度，重点关注容易产生内部控制风险、廉政风险和法律风险的高发问题，将高风险问题追溯到执行层面，追根溯源，并以具体事例佐证支撑。三是在对问题进一步分解、细化的同时，针对经费使用管理等问题类型较多的情况，将问题种类进一步细化，并对应具体单位，更好地助力相关职能部门和二级学院进行整改。（3）把握“三个区分开来”原则，使审计评价科学合理。分清“无心”和“有意”，把在推进二级单位改革、学科建设中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;分清“无禁”和“严禁”，把学校尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同学校明令禁止依旧我行我素的违纪违法行为区分开来;分清“为公”和“为私”，把为推动二级单位发展、学科建设的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。同时，结合动机态度、流程方法、性质程度、引发后果及挽回损失等情况，充分听取被审计单位和相关职能部门的意见，全面、客观、辩证地看待问题、分析问题，审慎作出评价，保证审计评价科学、合理，并具有可比性。（4）审计建议力求做到立意高、痛点准、可操作。审计意见和建议作为审计服务职能的最终体现，体现问题导向和因地制宜，充分突出如下特点：立意高，要从战略发展、内部管理等重要方面入手进行风险提示;痛点准，围绕学校顶层设计、体制机制等难点痛点问题，提出审计建议;可操作，不仅提出问题整改的方向，还要进一步明确如何整改，助力学校、被审计领导人员所在单位、职能部门防范和化解系统性管理风险。

（六）以审计整改为抓手，实现审计结果运用最大化

1.理顺审计整改工作机制，促进问题整改落到实处。（1）成立校级整改工作领导小组。校党委常委会成立了GX大学领导人员任期经济责任审计整改工作领导小组，组长由校长担任，副组长由纪委书记、总会计师及相关分管校领导担任，全面负责推进审计发现问题的整改。小组要求审计整改遵循“责任到人”原则，在被审计领导人员所在单位、相关职能部门作为审计整改责任主体的基础上，将涉及的分管校领导全部列为审计整改责任人，领任务、促整改，多部门联动，形成审计整改的长效联动机制。同时，将审计发现问题列入学校中层干部培训内容，由党委书记主讲。（2）运用“两单一表”促整改。一是积极推进经济责任审计整改，审计完成后第一时间整理审计发现问题，形成“问题清单”，明确被审计领导人员所在单位为审计整改主体，并对整改期限作严格规定。二是按月对各单位整改情况进行汇总，对比整改进度表，对整改任务完成较好的单位提出表扬，对进度滞后的单位加强指导，分析整改困难的原因;对整改不重视、选择性整改、拖沓式整改甚至假整改的单位，提出通报批评，适时进行约谈。三是预设的整改期限到期后，形成整改清单，实现滚动、持续动态整改。（3）创新整改质量评价标准机制。制定“已整改/部分整改/未整改/无法整改”四类评价标准，建立定量和定性相结合的综合评价机制，为下一步跟踪检查工作提供依据。（4）开展专项检查和审计整改“回头看”。及时对整改情况进行跟踪，对于整改不力的问题，责成被审计领导人员所在单位继续整改;对于典型问题和共性问题，适时开展专项检查和审计整改“回头看”。

（5）适时进行整改工作总结。对专项检查和审计整改“回头看”情况进行总结分析，形成经济责任审计项目整改情况总体报告，提交校领导审议;将共性问题、高发问题的整改做法在一定范围内公开并推广。

2.构建“五位一体”机制，推动审计结果运用。（1）“五位一体”机制的基本框架。“五位一体”机制是指制度建设机制、内容汇报机制、信息共享机制、管理提升机制、结果开发机制。审计部门充分利用该机制，从不同维度、不同层次推进审计结果运用。（2）“五位一体”机制建设及成效。一是“先破后立”，以制度建设机制支撑工作实效。2018年，GX大学审计部门结合当前工作形势和实际情况，对现行规章制度进行系统梳理，新出台了《GX大学内部审计结果运用实施办法》，同时对2012年出台的《GX大学经济责任审计工作联席会议制度》进行修订，以此形成审计结果运用长效机制。二是将“日常汇报”与“要情专报”相结合，加强对审计结果的总结提炼。内容汇报机制主要分为日常汇报机制和要情专报机制两种形式：首先，由各审计项目负责人按“周、月、季”对发現问题及审计期间已整改的情况，向科室负责人进行常规汇报;其次，在审计过程或项目结束后，针对发现的重大问题或共性问题，由项目负责人及时向处室负责人进行专题汇报，必要时须向经济责任审计工作联席会议进行重大情况汇报。三是推动建立信息共享机制，实现“信息共享、结果共用、整改联动”。审计部门完成经济责任审计项目后，及时将审计发现的问题与纪检监察、巡视巡察、组织人事、校务督查等联席会议成员单位共享，实现互联互通;充分发挥各单位的整体合力，把来自各单位不同角度的智慧“视角”汇聚成集体智慧的“广角”。四是创新管理提升机制，提升学校管理水平。由审计部门协同校内行政部门、教辅部门对审计发现问题进行综合分析，形成工作联动，主要体现在建章立制和优化流程两个方面。对规章制度缺失、不完善或不适用等问题，及时建立或修订规章制度，对制度体系进一步健全与完善;对内部流程割裂、烦琐等问题，抓住关键环节和关键控制点，逐级拆分，进行进一步优化和完善。五是善于运用结果开发机制，改变审计固有形象。结果开发机制具体表现在日常培训、案例展示、典型宣传三个方面，让规范权力运行和遵守财经纪律的理念内化于心、外化于行。加强日常培训，一是审计部门定期培训二级单位主要负责人，内容主要集中在近年来领导人员经济责任审计中发现的共性问题、高发问题，旨在提高二级单位主要负责人的守法依规意识。二是审计部门与校内行政、教辅部门联合，培训二级单位财务报账人员，提升业务水平，纠正错误思维模式，杜绝习惯性不合规行为。案例展示是指审计部门在当年实施的领导人员经济责任审计项目中，选取1—2个具有代表性的项目，将审计过程形成案例，在校内一定范围内进行展示，让二级单位对审计过程有一定的了解;而审计部门通过审视已完成的项目，也有利于内部审计质量的提升。典型宣传是指将经济责任审计结果按影响范围和适用对象编制成宣传手册进行发放、宣讲。对于被审计领导人员进行典型事件通报，树立红线意识，加强审计震慑力;对于关键岗位人员，以风险提示和警示教育为主，树立底线意识;对于普通教职工，通过简短、生动的审计案例，树立规矩意识。

（七）借力社会审计，提高内部审计质效

为解决人力资源短缺问题，GX大学审计部门通过聘请中介机构等方式，实现按时、按质完成审计项目的目标。一是建立中介机构库，提升审计工作效率。在遵循回避原则的前提下，建立并利用中介机构库，随机抽取合适的机构开展审计项目。同时，为强化内部控制，对所委托的中介机构制定了严格的审批流程，如图5所示。二是建立中介机构质量评估长效机制，实现动态监管。如在中介机构开展审计的准备阶段、外勤阶段、报告阶段和底稿整理阶段，均设置了不同的评价指标、评价等次和分值系数，通过多维度的评价体系，对中介机构进行科学、合理的评价，为下一阶段聘请中介机构提供依据，如图6所示。

（八）打造过硬审计队伍，提升审计人员素质

做好新时代高校经济责任审计工作，人才是关键。为此，GX大学审计部门始终注重自身建设，力求打造一只信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计队伍。一是注重“走出去”，每年派出2—4人次，参加上级审计机关的政府审计项目，通过“以审代训”方式，培养和储备审计骨干。二是注重“请进来”，借助学校作为广西内部审计师协会教育分会秘书处单位、承担组织全区教育系统培训交流工作的优势，加强与各高校、各级教育主管部门之间的相互交流，不断提升自我。三是开展业务大练兵，让每个审计人员上“讲台”，通过“以案提问、以案辩理;以案质疑、以案补缺”，提升审计人员发现问题、分析问题、解决问题的能力;通过业务汇报会、业务交流会、案例分享会等形式，让审计人员选取各自擅长或主要负责的审计业务类型进行展示、处领导现场进行“点评”，以案说案、以案说理，这既是对个人审计业务的梳理和提炼，也是对审计团队业务的一次“大融合”。四是注重理论与实务相结合，每年均围绕审计工作热点，结合审计工作实践，积极开展审计理论研讨，参加或承担各类审计重点课题的研究工作，不断汲取新知识，与审计领域前沿接轨，创新审计方法，提高审计水平。五是注重内部审计职业培训，切实提高内审人员的政治能力、专业能力、宏观政策研究能力和信息化能力，做好学校财产的“看门人”，经济安全的守护者。

（作者单位：广西内部审计师协会  广西大学，邮政编码：530003，电子邮箱：925839872@qq.com，课题组成员：陈勇新  谭银花  韦丹丹  玉志强  付文科  徐毅  刘婧  王颖  徐蔚  梁菲）