经济全球化能促进地方财政医疗卫生支出增长吗？

宁晶 顾昕

摘 要：经济全球化对不同国家公共支出的影响是政治经济学、国际经济学和发展经济学中关注的一个重要理论问题，但现有文献中较少分析经济全球化与政府财政卫生支出的关系。基于2002—2017年中国省级面板数据，本文运用双向固定效应模型，对经济全球化与地方财政医疗卫生支出的关系进行了考察。研究结果显示，经济全球化与地方财政医疗卫生支出呈现倒U型关系，即随着经济全球化的发展，地方财政医疗卫生支出会先增加后减少;经济全球化增量与地方财政医疗卫生支出增量正相关，即在短期经济全球化能够促进地方财政医疗卫生支出增加，但在中长期没有这种影响。这表明经济全球化引致大政府的命题是有条件的，其机制为大政府提供社会保护和促进社会发展，即通过发展型社会政策的实施助力经济发展。

關键词：经济全球化;地方财政医疗卫生支出;发展型社会政策;社会保护;社会发展

中图分类号：F810.7  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2021）07-0094-08

一、问题的提出

随着经济全球化的扩张，世界各地的社会经济生活都经历了前所未有的不确定性，部分国家经济状况的恶化使得中低收入阶层受到冲击，在就业、医疗、养老和住房等方面面临着直接的经济压力[1]。在此背景下，对经济全球化的反思早已成为国际学术界的热点之一，尤其是经济全球化对各国社会政策的影响已经成为热门议题，但在很多重要问题上学术界鲜有共识。其中，经济全球化对社会政策的影响，尤其是对不同国家公共支出水平的影响，是福利政治经济学中一个长期存在争议的话题。一种观点认为，经济全球化促使各国为了提升经济竞争力而开展公共支出的探底竞争，从而导致公共支出削减，进而出现福利国家空心化;而另一种观点认为，经济全球化会促使大政府的兴起，各国政府为保护国民免受经济全球化引致不确定性的冲击，会增加公共支出和强化社会保护。

中国积极参与经济全球化，特别是在1978年改革开放后，中国逐渐参与全球市场竞争并使各项制度逐步与国际接轨。中国既是经济全球化的积极参与者，也是主要受益者。近年来，中国提出了“一带一路”倡议，发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，打造政治互信、经济融合、文化包容的共同体，着眼于构造崭新的全球治理框架，为经济全球化注入新的活力，开辟新的空间。与此同时，自2003年以来，中国政府在民生领域的支出或公共支出大幅度增长[2]。在此背景下，经济全球化与中国社会支出的关系，是一个具有学术价值和政策意涵的论题。

已有研究就经济全球化对中国社会支出的影响进行考察，但很少有研究特别关注经济全球化对政府财政医疗卫生支出的影响。众所周知，经济全球化对各国卫生和国民健康的影响广泛而又深远[3]，而政府财政在医疗卫生领域的投入水平对于缓解经济全球化产生的社会冲击至关重要。中国政府自2003年开始增加对医疗卫生领域的财政投入[4]。2009年中国政府启动了新一轮的医疗卫生体制改革，致力于建立覆盖全民的社会医疗保险体系，并对医疗供给侧进行改革。自新一轮的医疗卫生体制改革启动以来，中国各级政府在医疗卫生领域的财政支出增加，中国社会医疗保险体系自2012年实现了覆盖全民的目标，并逐渐进入了巩固、发展与整合的新发展阶段[5]。

本文主要考察经济全球化对中国地方财政医疗卫生支出的影响。本文的主要贡献包括以下方面：首先，已有的财政医疗卫生支出研究较少关注到受经济全球化的影响，本文以此为研究对象丰富了已有研究。其次，为经济全球化对社会政策的影响提供了来自中国的证据，而已有研究主要考察了发达国家和不发达国家的跨国经验证据。最后，针对经济全球化引致大政府提出了一个补充性的解释，即作为对经济全球化的应对之举，政府增加公共支出不仅着眼于社会保护，也着眼于社会发展。

二、文献综述与研究假设

（一）文献综述

关于经济全球化对社会政策的影响，主要形成了以下四种理论假说：

第一种是效率假说，即经济全球化导致全球经济整合和国际经济竞争加剧，全球市场中快速而又不稳定的资本流动降低了国家干预经济的能力，这迫使政府缩减了昂贵的福利计划，削弱了各地政府提供社会保护的资源和能力，社会政策的实施受到冲击[6]。同时，新自由主义思想发生渗透，促使各地政府相信唯有降低税收及相应的社会福利支出，才能提升所管辖地区的经济竞争力。Strange[7]认为，经济全球化时代的开启标志着福利国家的危机。Swank[8]认为，经济全球化使得新自由主义理论在政策专家和公共话语的争论中更有说服力，也有促进压缩社会政策支出之效。一些研究对经济全球化背景下福利国家削减公共支出的具体措施进行了详细评估。例如，Garrett和Mitchell[9]基于OECD成员国的数据分析发现，贸易和金融自由化会促使政府支出压缩，社会福利支出首当其冲受到影响。Burgoon[10]基于18个OECD国家的数据发现，经济全球化对福利国家不同方面都产生了负面效应。一方面，引起国家以低工资进行竞争，进而限制福利扩张;另一方面，通过不同的社会政策影响弱势群体，但其在不同政策（培训政策、再分配政策和老年人福利政策）领域的影响有所不同。

第二种是补偿假说，即各地政府会通过增加福利供给来应对经济全球化产生的不确定性，一方面维护社会稳定，另一方面维系当政的选票基础。这一假说同样由政治学家率先提出，与效率假说构成了学术竞争关系。实际上，从学术史上看，补偿假说的提出要早于效率假说，但在国际文献中一般把后者视为“传统智慧”，而对“传统智慧”的解剖与批判自然成为学术热点。Cameron[11]通过对18个发达国家的比较研究发现，在第二次世界大战之后的三十年间，所谓“公共经济”出现了扩张，即政府职能的范围拓展，强度提升，并对此给出了5种解释，其中第5种是经济向国际市场的暴露度，即经济全球化。Ruggie[12]提出，在第二次世界大战出现了嵌入式自由主义的多民族政体，政府开始对市场进行积极干预，其中提供社会保险是应对经济全球扩张的一种通行政策选择。从历史上看，许多西欧和北欧的小国家都采用了一条外向型经济发展道路，受到国际金融和贸易不确定性的影响较大。为了应对经济上的波动，小国家政府除了实施产业政策之外，也制定了相关的社会政策，为公民的经济安全提供广泛的社会保障。与此同时，党派政治的因素也非常重要。经济全球化的不安定因素给左派政党带来了新的支持者，左派政党更有动力发展福利国家，以补偿受到经济全球化影响的本国公民并且保护经济波动中的经济资源，而右派政党上台后在削弱福利国家上也多有掣肘，唯恐会侵蚀其选票基础[13]。

基于政治学家的研究，著名发展经济学家和国际经济学家Rodrik[14]

首次运用跨国数据对补偿假说进行实证检验，在政治学家普遍诟病的新古典经济学框架下建立模型并给出了相应的理论解释。Rodrik[14]认为，经济全球化会引发大政府，各国政府会致力于增加公共开支，强化社会保护，以对在经济全球化竞争中失业和有收入风险的人进行补偿。此后，对经济全球化与社会政策的探讨超越了政治学界，引发了经济学界和社会学界对此展开大量实证研究，对罗德里克命题成立的时空条件进行进一步分析。

第三种是非线性假说，即经济全球化与福利支出并不是线性关系，而是一种倒U型关系。在早期阶段，经济全球化能够促进政府增加福利支出以补偿经济全球化的“输家”;但随着经济全球化的加剧，财政负担会促使政府减少福利支出。实际上，Rodrik[15]的经典文献也论及了这一假说，但后来罗德里克命题常被作为一种线性假说加以检验。非线性假说在一定程度上表明经济全球化会导致各国的社会政策趋同，即对于高福利国家而言，更高程度的经济全球化将导致福利紧缩，而对低福利国家而言，经济全球化会导致福利扩张。Allan和Scruggs[16]基于1975—1999年18个发达国家的面板数据发现，在福利国家发展的高峰期，经济全球化对失业率并无影响，然而在福利国家成熟后就产生了负面的影响，这为倒U型关系的成立提供了背景。

第四种是无关紧要假说，即经济全球化对社会政策并无全球一致性影响，且经济全球化对社会政策的影响是有限的。Brady等[17]总结了无关紧要假说的三种观点：（1）经济全球化在大部分环境下对福利国家没有影响，但在具体的制度环境下的确会产生偶然的影响，例如经济全球化会对自由主义型福利国家产生负向影响，但对社会民主主义型福利国家并无影响;（2）在经济全球化的研究中，学者们主要采用政府福利支出作为因变量进行考量，忽略了非支出性政府行为;（3）与经济全球化相比，国内政治、历史和文化等因素对福利扩张还是压缩的影响更为重要。例如，Iversen和Cusack[18]认为，去工业化导致了福利扩张，随着经济的发展和产业结构的升级，制造业和农业等传统生产部门就业下降导致工人阶层失业率上升，这就需要更多的公共服务和社会支出。

综上所述，经济全球化对社会政策有何影响并未得到一致结论。为了解决这些分歧，可以按照不同社会政策领域（如教育、医疗卫生和社会保障等）进行拆分，逐一探究经济全球化对社会政策的影响。从理论上讲，经济全球化对各地政府在不同社会政策领域的应对措施可能会有不同的影响，因而需要使用拆分后的数据逐一进行分析。此外，从知识增进的视角而言，从基于加总数据的全景式研究进一步深化到基于拆分数据对分支领域的研究，研究的领域从整体到局部，研究的内容更加细化，这种研究具有重要的理论价值和现实意义。

（二）研究假设

在社會政策学界，存在社会保护和社会发展思路之争，即强调不同社会政策与经济发展的关系并不相同。有些社会政策是保护型社会政策，如致力于收入维持的社会保险、提供社会安全网的社会救助以及保障性住房等，保护型社会政策对维持经济竞争力并无帮助。而另外一些社会政策，如医疗卫生健康政策、教育政策和积极劳动力市场政策等，则是发展型社会政策[19]，能够直接促进经济竞争力的提升，甚至是促进经济发展不可或缺的社会政策。

发展型社会政策的理念还引起了国际组织（如OECD）的重视，并在其报告中凝练成社会投资视角。依照这一视角，发展型社会政策不仅具有再分配的功能，而且更重要的是具有社会投资的功能;特别是教育和医疗卫生等社会政策能够帮助人们实现人的潜能，是对社会资本和人力资本进行的投资[20]。发展型社会政策有助于促进经济发展的另一种机制在于强化社会性基础设施（教育、医疗卫生和就业），而社会性基础设施和物质性基础设施（如交通、通讯和公用设施等）对于经济发展（尤其是吸引投资）的重要性早已在国际学术研究和政策实践中等量齐观了。综上所述，虽然经济全球化有可能会限制凯恩斯主义福利国家的诸多社会福利计划，但也有可能使得各地政府重新将福利国家施政重点转入熊彼特式的竞争政策，即在福利计划中强调教育、医疗卫生和培训等人力资本型政策，强化社会性基础设施，提升所管辖地区的经济竞争力，以应对经济全球化的危机[21]。

医疗卫生政策属于人力资本型政策，被普遍视为一种发展型社会政策。在有关经济全球化与社会政策关系的研究中，较高的医疗卫生支出能够通过人力资本投资提高国家竞争力。经济全球化主要通过以下三个方面对医疗卫生政策产生影响：（1）经济全球化通过经济政策对医疗卫生政策产生间接影响;（2）通过借鉴其他国家推广医疗卫生政策创新的经验，对本国医疗改革产生直接影响;（3）通过影响政府管理者的观念和思维方式，尤其是对政府在医疗卫生政策中的角色产生影响。近年来，国际文献中开始出现验证经济全球化与医疗卫生支出关系的实证研究。Fervers等[22]基于1980—2009年OECD国家的数据发现，经济全球化导致医疗卫生支出减少，并且这种负相关关系在社会医疗保险制度国家更为显著。中国医疗卫生系统与OECD国家相比有着重大差异，直到2012年中国才初步建成全民基本医疗保险制度，而且这一成就是在中国全面参与经济全球化的大背景下实现的。这使得中国有机会成为发展中国家中一个很有代表性的案例，为考察经济全球化与财政医疗卫生支出之间的关系提供了一个天然试验场所。与此同时，在针对中国地方财政医疗卫生支出影响因素的研究中，引入经济全球化因素，也有助于丰富财政医疗卫生领域的文献。

在经济全球化过程中，中国选择了一条出口导向型的工业化发展道路，而工业化本身对于包括医疗卫生在内的人力资本投资产生了很大的需求;与此同时，医疗卫生设施的改善提升了社会性基础设施，这与物质性基础设施的改善一样，都是一个地区投资环境改善的重要组成部分。综上所述，本文探索经济全球化对中国地方政府财政医疗卫生支出的规模效应和时间效应。基于上述研究内容，笔者提出以下研究假设：

假设1：经济全球化与地方财政医疗卫生支出呈倒U型关系，即随着经济全球化的发展，地方财政医疗卫生支出会先增加后减少。

假设2：经济全球化在短期能够促进地方财政医疗卫生支出增加，但在中长期没有这种影响。

三、研究设计

（一）数据来源与说明

本文以2002—2017年中国省级面板数据为研究样本，由于西藏的藏族农牧民实行公费医疗，导致该地区财政医疗卫生支出呈现为异常值，因而本文选取除西藏以及港澳台以外的30个省份作为研究对象。本文涉及到的绝大部分数据来源于历年《中国统计年鉴》，老年抚养比来源于《中国人口与就业统计年鉴》。

（二）变量定义

1.被解释变量：地方财政医疗卫生支出（lnHS）

本文被解释变量是地方财政医疗卫生支出，采用各省份人均财政医疗卫生支出的自然对数来衡量。

2.解释变量：经济全球化（OP）

本文解释变量是经济全球化，采用各省份进出口总额占GDP的比重来衡量。

3.控制变量

本文的控制变量包括：人均GDP（lnPGDP），采用人均GDP的自然对数来衡量;财政能力（CAP），采用财政收入占财政支出的比重来衡量;人口老龄化（OLD），采用老年抚养比来衡量;人口规模（lnPOP），采用人口数量的自然对数来衡量[23]。失业率（EMP），采用城镇登记失业率来衡量;去工业化程度（IND），采用第一产业和第二产业的就业下降率来衡量;城镇化水平（URBAN），采用城市人口占常住人口的比重来衡量[24]。

（三）模型设定

本文基于2002—2017年中国省级面板数据来考察经济全球化对地方财政医疗卫生支出的影响。借鉴Garrett[13]，本文构建如下计量模型：

lnHSit=β1lnHSi，t-1+β2OPi，t-1+β3OPi，t-12+∑10j=4βjX+γi+δt+εit（1）

其中，i和t分別表示省份和年份;X表示上述一系列控制变量，均采用滞后一期的数据;γ和δ分别表示地区固定效应和时间固定效应;ε表示随机误差项。由于本文被解释变量采用地方财政医疗卫生支出进行衡量，而政府财政预算往往在年初编订，通过使用滞后一期的解释变量和控制变量能够验证政府在经济全球化背景下的卫生策略。为识别经济全球化的短期效应和中长期效应，借鉴Iversen和Cusack[18]，本文构建如下计量模型：

ΔlnHSit=α1lnHSi，t-1+α2ΔOPi，t-1+α3OPi，t-1+∑10j=4αjX+γi+δt+εit（2）

其中，使用α2来估计经济全球化的短期效应，使用α3估计经济全球化的中长期效应，控制变量也均采用滞后一期的数据。

本文进一步使用系统广义矩估计（SYS-GMM）以解决动态面板的内生性、固定效应的影响和小样本误差问题。但SYS-GMM需要满足大样本的条件，在样本量较小的情况下，使用过多的工具变量容易带来弱工具变量的问题，进而使得结果有偏。在样本量较小的情况下，本文同时使用SYS-GMM和纠偏的最小二乘虚拟变量回归法（LSDVC）进行估计。

本文主要变量的描述性统计如表1所示。

四、实证结果

（一）基准回归结果

经过Hausman检验，本文采用面板数据的双向固定效应模型，并利用Wooldridge检验确认不存在面板自相关的问题。表2是经济全球化与地方财政医疗卫生支出的回归结果。

表2中列（1）只加入了滞后一期的地方财政医疗卫生支出和经济全球化，发现滞后一期的地方财政医疗卫生支出对当期地方财政医疗卫生支出有显著正向影响，而滞后一期的经济全球化对地方财政医疗卫生支出则有显著负向影响，即随着经济全球化水平的提高，政府会减少地方财政医疗卫生支出。列（2）中同时加入了滞后一期的地方财政医疗卫生支出和滞后一期的控制变量，结果表明滞后一期的地方财政医疗卫生支出依然对当期地方财政医疗卫生支出有显著正向影响。列（3）在列（2）的基础上加入了滞后一期的经济全球化，结果表明滞后一期的地方财政医疗卫生支出的正向作用、经济全球化的负向作用以及控制变量的作用依然是稳健的。

为了验证经济全球化与地方财政医疗卫生支出是否存在倒U型关系，列（4）在列（3）的基础上加入了滞后一期的经济全球化的平方项，滞后一期的经济全球化的平方项显著为负。这表明经济全球化与地方财政医疗卫生支出存在一种倒U型关系，即随着经济全球化水平的提高，地方财政医疗卫生支出会先增加后减少，假设1得以验证。图1是滞后一期经济全球化与地方财政医疗卫生支出的拟合曲线图。经过计算，倒U型关系的拐点为0.620，即当经济球化水平超过0.620后，随着经济全球化水平的提高，地方财政医疗卫生支出会开始下降。

（三）经济全球化的短期效应和中长期效应

表3是地方财政医疗卫生支出一阶差分模型的回归结果。

从表3列（1）—列（4）可以看出，滞后一期的地方财政医疗卫生支出对地方财政医疗卫生支出的一阶差分的影响均显著为负。这表明上一期地方财政医疗卫生支出虽然对当期地方财政医疗卫生支出有显著正向影响，但对地方财政医疗卫生支出的增量有显著负向影响。这表明即使上一期地方财政医疗卫生支出水平会增加当期的地方财政医疗卫生支出，但增加幅度是逐渐减小的。

为了验证经济全球化对地方财政医疗卫生支出的短期效应，在列（2）加入了经济全球化的一阶差分，结果表明经济全球化的增量对地方财政医疗卫生支出的增量有显著正向影响。这表明随着经济全球化增量的增加，地方财政医疗卫生支出在短期内会增长更多。为了考察经济全球化的中长期效应，在列（3）中加入了滞后一期的经济全球化，发现虽然经济全球化与地方财政医疗卫生支出的一阶差分的关系为负相关，但这一关系并不显著。在列（4）中同时加入滞后一期的经济全球化的一阶差分以及滞后一期的经济全球化，结果表明经济全球化的一阶差分依然对地方财政医疗卫生支出的一阶差分有显著正向影响，经济全球化对地方财政医疗卫生支出的一阶差分的影响不显著。这表明在短期经济全球化能够促进地方财政医疗卫生支出增加，但在中长期没有这种影响，假设2得以验证。笔者也使用了滞后两期的经济全球化来检验中长期效应，发现并无显著差异，限于篇幅，未在表3中报告。

（三）稳健性检验

本文进一步使用SYS-GMM和LSDVC等方法进行稳健性检验。限于篇幅，稳健性检验结果未在正文列出，留存备索。在SYS-GMM模型中，Arellano-Bond AR（1）的系数小于0.050，Arellano-Bond AR（2）的系数大于0.050，表明残差项不存在自相关问题。Sargan过度识别检验统计量P值均为1，表明工具变量是合适的。上述稳健性检验结果表明，经济全球化与地方财政医疗卫生支出之间的倒U型关系仍然成立。

五、研究结论与政策启示

经济全球化对不同国家公共支出的影响是政治经济学、国际经济学和发展经济学中关注的一个重要理论问题，但现有文献中较少分析经济全球化与医疗卫生领域政府支出的关系。基于2002—2017年中国省级面板数据，本文运用双向固定效应模型，对经济全球化与地方财政医疗卫生支出的关系进行考察。研究结果显示，经济全球化与地方财政医疗卫生支出呈现倒U型关系，即随着经济全球化的发展，地方财政医疗卫生支出会先增加后减少;经济全球化增量与地方财政医疗卫生支出增量正相关，即在短期经济全球化能够促进地方财政医疗财政卫生支出增加得更多，但在中长期内则没有这种影响。这表明经济全球化引致大政府的命题是有条件的，其机制不仅在于大政府提供社会保护，而且也在于大政府致力于促进社会发展，即通过发展型社会政策的实施助力经济发展。

本文为经济全球化如何影响社会政策的学术探索提供了鲜活的中国案例。面对经济全球化浪潮的冲击，地方政府增加财政支出的一种应对策略是提升社会基础设施和人力资本水平，从而为地方经济更好地适应经济全球化所带来的不确定性提供坚实的社会基础。在医疗卫生领域的公共投入，正是通过提升社会基础设施建设和人力资本水平促进社会经济发展，通过促进社会发展助力经济发展或者缓和经济波动冲击的机制构成对既有补偿理论假说中社会保护机制的补充。

经濟全球化对政治、社会和经济的影响无处不在。在积极参与经济全球化的过程中，中国必然需要采取各种应对措施，一方面缓和经济全球化带来的负面冲击，另一方面也为经济全球化冲击下的地方经济助力。无论从理论逻辑还是现实策略来看，政府的应对措施包括以下四种：首先，经济市场主义，即完善产权、契约等制度性基础设施和提升物质性基础设施。其次，经济发展主义，即通过产业政策的实施对经济生活予以积极干预。再次，社会发展主义，即采取发展型社会政策，提升社会性基础设施，为经济蓬勃发展提供坚实的社会基础。最后，社会保护主义，即为受到经济波动影响的人群提供社会保障。不同地方在制度性基础设施、物质性基础设施和社会性基础设施建设方面的基础不同，导致其政府应对措施会有所不同。就中国而言，在经济和社会保障较为发达的地区，经济发展主义策略更具有现实意义，对于经济较为落后的地区，其他几种策略更为重要。此外，在不同的社会政策领域，政府对经济全球化的应对策略及其机制也是有所不同的。

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（責任编辑：孙 艳）

收稿日期：2021-03-23

基金项目：对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金项目“分级诊疗视角下的医疗改革效果及对策研究”（20QD08）;浙江省新型重点专业智库杭州国际城市学研究中心浙江省城市治理研究中心“财政制度改革与县域医共体建设”专项课题（20QXS004）

作者简介：

宁 晶（1994-），女，重庆人，讲师，博士，主要从事医疗政策研究。E-mail： ningjing@uibe.edu.cn

顾 昕（通讯作者）（1963-），男，北京人，教授，博士生导师，主要从事医疗政策、产业政策和治理理论研究。E-mail： guxin31@zju.edu.cn