我国农村宅基地制度试点改革经验总结

陈 凤

（东北农业大学公共管理与法学院，黑龙江 哈尔滨 150038）

1 我国农村宅基地第一轮试点改革实践

2008年，浙江省嘉兴市率先实行“两分两换”政策，该政策的提出是基于2004 年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》以及2008 年中共第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。所谓“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。本文仅仅讨论以宅基地置换城镇房产的改革成效，较为典型的试点地区为浙江省嘉兴市（见表1），嘉兴市共9 个镇实施改革。根据城乡建设用地增减挂钩政策和耕地占补平衡政策要求，嘉兴市允许农户以农村宅基地置换城镇住房，转变农户生活方式，拓展农村经济发展空间。

表1 浙江省嘉兴市宅基地制度改革试点

“两分两换”是我国发达地区农村土地制度改革的有效模式之一，嘉兴市的改革实践为接下来我国农村宅基地制度改革提供了宝贵经验，具有一定的借鉴意义。

2 我国农村宅基地第二轮试点改革实践

2015年，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《决定》）发布，其中要求在33 个试点县（市、区）暂停实施《中华人民共和国土地管理法》第43条、第63条以及《中华人民共和国城市房地产管理法》第9 条等共计6 个条款，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。33 个试点中宅基地制度改革试点共有15 个，其中比较有借鉴意义的试点是浙江义乌、江西余江及四川泸县等。

2.1 浙江义乌

义乌市位于浙江省中部地区，商品经济发达。自列为宅基地制度改革试点以来，义乌市进行了一系列卓有成效的探索，对于城乡融合发展及乡村振兴起到了重要的推动作用。针对当地空心村以及宅基地非法流转、私下流转等突出问题，义乌市结合自身商品经济发达的优势，有侧重地发布了一系列改革政策（见表2）。在不同区域采取不同的改革方式，在城镇规划红线范围内实行新社区集聚建设，在规划范围外着重治理空心村，在远郊实行“异地奔小康”工程。义乌市改革试点的突出成果就是建立“集地券”制度，有效增加了农民及村集体的财产收入。以上为义乌市宅基地试点改革的特色做法，经过改革，义乌市有效激活闲置宅基地资源，使农村生态环境更加宜居、社会更加安宁、村民更加富有。当然，宅基地制度改革仍在进行中，义乌市的有益探索正在形成独具特色的“义乌经验”。

表2 浙江省义乌市宅基地制度改革成效

2.2 安徽金寨

安徽省金寨县位于大别山腹地，属于贫困山区县，宅基地分布不集中。金寨县将国家扶贫政策与宅基地制度改革相结合，充分利用国家扶贫项目，统筹规划，颁布具有当地特色的改革政策（见表3）。截至2019 年12 月，金寨县地区生产总值增长8.9%；财政收入22.5 亿元，增长18.0%；固定资产投资增长13.6%；城镇、农村常住居民人均可支配收入分别增长9.0%、11.3%［10］。

表3 安徽省金寨县宅基地制度改革成效

2.3 四川泸县

四川省泸县地处四川盆地南部，同江西省鹰潭市余江区试点类似，都属于传统农区。目前，传统农区面临很多共性问题，如宅基地闲置、耕地乱占及宅基地私下流转等问题，泸县从宅基地的取得、退出及流转等方面入手，对症下药，针对传统农区宅基地问题探索特色改革路径（见表4）。泸县的突出特点就是建设用地大部分为宅基地，符合入市的建设用地规模极小。泸县在宅基地制度改革过程中将退出、闲置的宅基地资源转化为集体经营性建设用地可以入市交易，促进宅基地流转，在保障农民基本权益的同时增加农民财产收入。

表4 四川省泸县宅基地制度改革成效

3 结语

宅基地放开流转是大势所趋。目前，宅基地“三权”分置政策出台后，各地宅基地制度改革试点实施了一系列有益探索且卓有成效，这是值得肯定的。但是，我国宅基地市场仍然存在一系列问题，需要进一步完善。例如，如何协调宅基地使用权流转过程中各方主体的利益、如何进一步完善宅基地使用权流转后的配套方案等。总之，宅基地使用权流转不仅仅要注重法律理论方面的研究，更要考虑我国社会经济发展背景，以便凸显其巨大的经济价值。