湖南省生态公益林多渠道补偿机制研究

郭梦晓，袁宝龙

（中南林业科技大学 商学院，长沙 410004）

公益林是指为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地[1]。生态公益林有重要的生态系统服务价值，其主要作用体现在十个方面：涵养水源、保育土壤、净化大气环境、调节小气候、固碳释氧、生物多样性保护、营养物质循环、公益林农业防护、公益林景观和森林游憩、社会服务[2]。因此，湖南省对于公益林的管理和保护有着严格的规定，2001 年湖南省成为“建立森林生态效益补偿机制”的试点省之一，相继出台了《湖南省公益林区划界定办法》《湖南省公益林管理办法》等，“十四五”规划再次强调建设美丽湖南要“完善市场化、多元化生态补偿”。虽然湖南省政府积极进行生态公益林补偿机制建设，但仍存在过度依赖政府扶持、补偿方式单一，补偿标准较低等问题，导致公益林的所有者（以下称林农）在一定程度上所得利益远低于商业林，林农参与生态公益林建设的积极性不高。因此，积极探索并优化湖南省生态公益林补偿机制具有重大的理论与现实意义。

1 公益林补偿机制研究回顾

生态公益林是我国对森林的一种类型划分，国外没有生态公益林这一概念。总体来说，国内外对生态公益林补偿的研究主要集中于模式构建和标准确定。

1.1 补偿模式

国内外关于生态公益林补偿模式的研究主要分为三个方面。第一，有些学者认为生态公益林是一种公共产品，政府是公益林建设发展的主体力量。例如Schomers 等认为“使用者付费”原则并不适用于生态产品，应该在国家层面进行政府资金补偿，由政府为公共产品买单[3]；第二，有些学者认为优化生态公益林补偿机制关键在于挖掘市场的力量，提出创新市场化机制。例如，健全市场交易机制，市场化生态补偿的一条重要路径是林业碳汇，应加大自愿减排林业碳汇项目的抵扣比例，强力推进国内碳市场建设，并同时推进市场补偿与政府补偿[4]；第三，有些学者认为生态公益林补偿应适当结合其他补偿模式，例如林慧[5]等认为生态修复与补偿是环境治理重要手段，要推动开发区与保护区之间的横向生态补偿，构建政府主导、部门合作、社会协同、公众参与的工作机制；Adhikari&Boag[6]认为实物补偿（如农具等）也是有效的补偿模式。

1.2 补偿标准

关于生态公益林补偿标准，有些学者研究了补偿标准的影响因素，Macmillan[7]认为重新造林需要的直接投入并不是确定森林生态补偿标准的唯一条件，还要考虑森林经营者为保护和管理森林资源所付出的机会成本；Wimscher[8]等认为补偿标准的影响因素包括机会成本、保护成本、交易成本等；张眉[9]等提出根据不同权属和收入变化来调整补偿标准，并比较了管护费和补偿费的区别。此外，有些学者提出了生态补偿标准差异化，徐旭[10]等研究了影响森林生态补偿效果区域差异的因素，证实了我国进行区域差异调控的必要性；盛文萍[11]等以北京市为例，提出应根据公益林的生态系统服务价值和区位因子（包括环境参数值、区划参数值、稀缺度参数值）制定差异化的补偿标准。

经过学者和政府相关部门的长期努力，我国公益林生态补偿机制建设已经取得长足进步，补偿机制各方面的细节研究趋于成熟。然而，国内现有研究仍存在以下不足：第一，缺乏对生态公益林全面系统的阐述；第二，现有关于公益林补偿机制的研究更侧重于国家方面，对于社会和市场方面没有予以同等的重视；第三，补偿标准的制定主要考虑公益林的生态效益，忽略了其经济效益。因此，本文针对湖南省生态公益林补偿机制的问题，将国家、市场和社会作为统一给付主体，林农与其他利益相关者纳入统一受偿主体，提出政府、社会和林农相协调的多渠道补偿机制。

2 湖南省生态公益林补偿机制的问题

2.1 过度依赖政府扶持

基于经济学外部经济理论，生态公益林使区域内人们受益，有正的外部经济，其生态收益远大于所有者的个人收益。按照“谁受益谁补偿”的原则，生态系统服务受益人应当支付给公益林建设者相当的偿金。因为公益林不具有排他性，普遍存在着“免费搭便车”问题。对于生态服务系统受益人明确的情况下，如旅游景区门票，林农的成本才能得以支付，当受益人不明确或难以明确的情况时，大多依靠国家财政进行补偿，支持能力有限。张明凯[12]等指出单独依靠政府或企业的生态补偿效果较差，而在排污权交易市场存在的情况下政府和社会共同提供资金的生态补偿效果较好。

现今，湖南省生态公益林主要补偿主体是政府，补偿资金除了利他性捐赠外，极少有社会和市场资金来源，其他受益人应承担的部分被忽略掉了，公益林所有者的成本得不到等价补偿。为了保障生态公益林建设与发展，湖南省相继出台了《湖南省公益林管护和补偿基金使用管理核查办法（试行）》（2011）《湖南省森林生态效益补偿基金管理办法》（2014）等，对生态公益林补偿标准进行了明确的界定，2001年湖南省个人经营或集体所有的国家级、省级生态公益林补偿标准为75元/hm2，如今湖南省省级以上公益林的补偿标准均已上升至255元/hm2，扣除管护费后仍有217.5 元/hm2。湖南省生态公益林补偿标准逐年提高，受补偿公益林的面积不断扩大，仅2001-2010年十年间，湖南省生态公益林面积从200万hm2扩大至587万hm2，每年公益林补偿资金由1.5亿元增加到6.43亿元，而中央和地方政府的财政资金有限，财政资金不足的状况日益明显。

2.2 尚未形成多元化补偿方式

依据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（2007），个人经营或所有的公益林，政府直接给予个人资金补偿，所有者或经营者为国有林业单位、集体林场的，政府对公益林管护人员支付劳务费，并承担有害生物防治、森林防火、补植、抚育等事项的费用。以上补偿政策主要为资金补偿（财政拨款、专项资金补助等），补偿方式单一，受偿公益林面积大，给中央和湖南省政府带来巨大的财政压力。此外，对特殊群体采用税收减免、退税、贴息等政策补偿，为受偿主体提供生产技术、经营管理方法等技术补偿，都是在政府的主导下进行。

2.3 不合理的补偿标准

湖南省生态公益林每hm2补偿金额偏低。尽管湖南省的生态公益林补贴标准逐年提高，但是不足以弥补公益林所有者的机会成本、管护者的劳动成本和相关利益牺牲者的损失，相比同等面积的其他土地用途，种植经济作物所得收益远高于公益林补偿金额。在2001 年湖南省开始实施公益林生态补偿制度的时候，省级以上生态公益林补偿标准仅为75 元/hm2，并在2001-2009 年期间维持不变。直到2010 年提高为 150 元/hm2，2014 年国家级公益林的补偿标准进一步增长到255 元/hm2，省级公益林补偿标准增加到225 元/hm2，如今湖南省个人经营或集体所有的国家级、省级公益林的补偿标准均上升为255元/hm2，扣除管护费后为217.5元/hm2。

湖南省仍采取“一刀切”的补偿标准。虽然湖南省根据自身财政支持能力和本省的生态系统服务价值制定了总体补偿标准，但省内各地区经济生活水平、林业生态系统服务价值等差异较大，不适合实施“一刀切”的补偿标准，现今补偿标准的制定并没有考虑地域经济、造林方式、林木组成等情况。总体来说，以上问题会导致林农保护和经营生态公益林的积极性不高，在监管不到位的情况下，极易发生乱砍滥伐或改变土地用途的现象。

2.4 受偿主体经营方式落后

湖南省多数个人或集体林农受教育水平低、平均年龄较高、森林养护知识落后，接受新鲜事物和转变思想观念需要较长时间。即使国家已经准许林地流转，但仍是分散化经营居多，经营方式落后，农户的林地面积也比较小，不利于公益林规模化经营管理。此外，林农追求自身利益最大化，只关注短期的经济利益，忽视公益林的生态效益，认识不到公益林建设的重要性。当林地所有者对林业补偿标准不满意或林业补偿期限到期停止补贴后，所有者极有可能毁林开垦，或转而种植经济林木。

3 构建湖南省生态公益林多渠道补偿机制

针对以上问题，本文从补偿给付主体、补偿方式、补偿标准、受偿主体4个层次提出生态公益林多渠道补偿机制模型。各层次不再以政府或林权所有者作为单一主体，把相关利益者纳入同一模型（图1）综合分析，形成多渠道补偿机制。

图1 生态公益林多渠道补偿机制模型

3.1 多元化补偿给付主体

通常认为在生态公益林补偿机制中应以政府为主、社会为辅，这一机制往往忽视了社会在公益林发展中的重要作用。政府对林农补偿可以当作政府对公益林这种公共产品购买所支付的费用，而区域内企业或个人享受着公益林带来的生态系统服务价值，享受着低成本的生态产品，却承担着极小部分费用。应从“生态效益、经济效益和社会效益”对应利益相关者“权、责、利”的角度，把生态补偿给付主体抽象为政府、市场和社会三元主体[13]。

首先，政府要完善公益林补偿的相关法律法规和政策措施：一是每年制定尽可能具体而详细的生态公益林补偿预算，运用法律和行政手段落实补偿资金如实发放。二是采取及时有效的监督和反馈措施，如，生态补偿资金使用考核评估制度、公开透明的信息公开制度、公众环境保护举报制度，能够对政策执行效果精准把握并及时改进。

其次，应积极引进市场机制，市场主体通过交易获得生态溢价：一是可以吸引相关主体进行投资，通过投资提升公益林的经济价值；二是允许企业购买碳排放额取得资金用以补偿，使得外部经济内部化；三是对区域内主要受益群体征收环境税、观光费等，如陕西省耀县提取水利水保部门征收的水资源费中10%给林业部门，也可以使一部分外部经济内部化。

最后，发掘社会公众的力量，探索多元化的资金筹措渠道，尽可能使受益主体参与生态系统服务价值的补偿：一是成立生态补偿的开放式公众基金，充分调动个人与社会组织捐赠和参股的积极性，将部分条件较好的基金推向更广阔的市场；二是通过资产证券化探索发行生态建设彩票，引入全球信贷，从而拓宽生态补偿基金的融资途径[14]；三是加大绿色生态保护意识的宣传力度，提高社会公众的生态保护意识，发展社会捐赠，这是一股不容忽视的力量，社会组织或个人参与公益筹资所筹资金可以作为公益林补偿的重要部分；四是减少参保主体所承担风险，根据生态风险引入生态保险机制，探寻建立与生态补偿相适应的生态保险系统。

3.2 灵活组合补偿方式

3.2.1 资金补偿、技术补偿和岗位补偿相结合

政府提供的资金补偿标准提高空间有限，单一的资金补偿方式已经无法满足林农的个人收益预期，湖南省政府可以依据各市各县地方情况发展技术补偿和岗位补偿。所谓技术补偿，即对林农开展免费的林业新知识技能和经营方式培训，例如，发展林下经济宜种植的经济作物、林间养殖所需要的技术，提高林木成活率、成材率的知识等。而岗位补偿能为林农提供一种“授人以渔”的获益方式。吴乐[15]等对云南省屏边苗族自治县、西畴县两个地区进行问卷调查，发现相比于现金型补偿，岗位型补偿的减贫效果更好，它显示出较高的瞄准度和持续性，由此提出用现金补偿激励富裕群体提供更多的生态服务，用岗位型补偿带动更多的贫困人口脱贫摘帽。

3.2.2 财政补偿和市场化补偿相结合

多元化补偿方式应是财政补偿和市场化补偿相结合。财政补偿以“征用有偿、管护有偿”为原则，包括财政补贴、专项资金补助、税收补贴等。市场化补偿的方向可以是以下4 个方面：一是改变林区靠消耗森林资源增收的单一发展模式，采取市场化补偿方式，如，一对一交易、市场贸易、自愿市场的林业碳汇交易等；二是推动林地所有权、承包权和经营权分置运行机制，使得林农既可以按照资本的经营方式将林权折价入股，与公司合资、合作经营，也可以小范围内集体组织，林农按股份分红，形成政府支持、企业商业化投资、林农市场化参与的PPP+模式；三是引导林农合理利用生态公益林丰富的林业资源，充分发挥生态公益林森林景观、生态环境的优势，打造优美的森林景观，开发“农家乐”“森林人家”“生态休闲农庄”等生态旅游项目，既能保护森林资源，又能提高林农收益[16]；四是因地制宜发展林下经济。相比生产周期长的木材生产，林下经济投入少、见效快、易操作、潜力大，是提高林地产出、增加农民收入的有效途径。政府应放宽公益林管理办法，在维持公益林基本生态效益的前提下，挖掘林地潜能，发展林下经济、林间养殖，采取“农户+公司+合作社”等经营模式组建林业专业合作社[17]。湖南省编制的《湖南省林下经济千亿产业发展规划（2018-2025）》（2018），确定了以林下种植、林下养殖、相关产品采集加工等为主要内容，以林药、林禽林畜、特种养殖、林菌、资源昆虫、林下农经作物、林果、特用花卉、特色类茶、林特产品10 种类型为主导的林下经济产业体系。

3.3 合理确定生态补偿标准

3.3.1 探索差异化补偿标准

虽然湖南省生态公益林补偿标准逐年提高，但相较于公益林经济价值，偏低的补偿标准尚未达到对林农的预期激励效果。因此，现有很多研究提出推行差异化补偿标准，期望把有限的资金实现最优配置，在考虑受偿主体的投入与机会成本的基础上，根据不同地区的森林生态系统服务价值、经济发展水平、林业自然资源生态环境状况等因素，实行不同的补偿标准。同时，湖南省政府应提高对此类现有研究的重视，充分利用已有数据，组建专家团队，尽快推行差异化补偿标准，使得有限的公益林财政拨款能实现最优配置和生态效益最大化。

3.3.2 补偿标准结合生态价值和经济价值

公益生态林最重要的是其生态价值，现有公益林管理办法是按照公益林提供的生态价值来计算补偿具体金额，然而林农更看重的是林地的经济价值和个人收益，生态保护意识淡薄，如果补偿标准的高低只与生态系统服务价值相挂钩，那拥有较高经济价值公益林的林农更倾向于改变林地用途，如，有较高报酬的农田、牧场、商品林等，或私自砍伐木材贩卖，甚至拒绝签署公益林合同。因此，制定差异化补偿标准时，要提高公益林经济价值的权重，对经济价值较高的公益林适当提高标准。

3.4 明晰受偿主体

3.4.1 明确林地产权归属

随着林地所有权、承包权和经营权分置运行机制的实施，承包者和所有者之间的林权纠纷事件日益增多，当各方面利益发生冲突时，会发生对公益林资源的过度使用的情况，甚至为争夺林业资源不顾后果滥砍乱伐。另有一种情况是，一些林农缺少林权证，个人或集体所有林地被划分为公益林后，无法得到相应的补偿金。因此，确定公益林受偿主体范围首先要明晰林地产权归属，明晰权利与义务归属，落实补偿金发放。其次要做好产权纠纷的处理工作，优先采取调解和仲裁，依法减轻林农在行政复议和诉讼阶段的举证责任，并提供必要的法律援助来减轻林农经济负担[18]，从而减少因林权纠纷导致的林农权益和生态环境受损。

3.4.2 拓宽受偿主体范围

在公益林生态效益补偿实践中，受偿对象包括公益林所有者、管护者、生态效益提供者等直接受损者，他们为保护和建设公益林付出了大量的成本。只是在保护公益林生态系统服务价值时对某些利益相关者造成了间接的损害，国家政策法规很少涉及对这类主体的补偿。对于这类主体也应纳入受偿主体范围，制定相关政策应对相关企业或个人进行补偿，但这类主体的范围需要政府经过实地调查后才能确定。因此，湖南省政府要根据不同地区的具体情况，合理制定相应法律法规，分清划为公益林之前林业资源的受益者和之后的受益者范围的区别，确保受偿对象涵盖全面。在受偿主体享受依法接受补偿金的权利外，应以提高责任区域内林业生态系统服务价值为己任，对公益林尽到管护的义务。