对财政项目支出绩效审计质量的若干思考

张馨予

影响绩效审计质量的相关因素

（一）主体因素

1.委托方。委托方选择重点绩效审计项目时存在以下问题：一是审计项目的选择缺乏全面考虑。选择的项目主要着眼于预算金额的大小或追求面面俱到，没有从有利于审计结果应用的角度出发。有的项目包含了许多互不关联的子项目，审计机构采用分别设置绩效审计指标的方式，并且按资金量权重确定分值，导致子项目个性特征被平滑，分数被稀释，审计结果失去参考价值。二是审计要求不明确。委托方虽然有预期的审计重点，但未向审计机构阐明，审计机构仅实施常规审计流程，没有侧重点，只是为完成工作而做;或者审计机构自行判断审计重点，与委托方的要求偏离，影响审计的有效性。三是审计范围未能界定。如国家、省、市、县、自筹等多渠道来源的科研项目，多头支持、滚动支持，产出共有，边界不清，再加上累积效应、外溢效应明显，完整地界定单个项目的成果非常困难。四是未能对审计工作实施全过程质量控制。委托方仅采用方案评审和报告评审的模式进行质量控制，而对审计过程关注较少，尤其对被审计单位提供资料的主动性和真实完整性不予关注，审计机构在审计过程中遇到问题不能及时沟通，审计效果难以保证。

2.审计机构。审计机构执行业务通常存在以下问题：一是客观性不足。审计站位是第一要素，立场没站好，审计方法和指标再繁复，审计结果也难以令人信服。对委托方的依赖和对被审计单位的迁就会导致审计机构独立性缺失，审计结果不具客观性。二是缺乏权威性。由于没有资质门槛，会计师事务所、咨询公司、高等院校等第三方机构均可开展绩效审计工作。不同的机构审计手段各异，专业侧重点也不同，当业务水平不能支撑起多样性时会出现同一项目不同机构的审计结论大相径庭的情况，审计结果不具权威性。三是审计人员业务能力不高。绩效审计是全面且专业的工作，要求配备适合项目特点的团队，不仅需要建设、管理等专业知识，同时一定的社会阅历和良好的沟通技巧也不可或缺。

3.被审计单位。被审计单位客观上存在不同程度的数据缺失、统计不全不能满足定性定量审计的要求，主观上对审计工作重视程度不高，直接影响配合度。高质量的绩效审计离不开基础信息与数据的支撑，如被审计单位不配合，审计人员忙于沟通协调和索取散布的资料和数据，审计工作的有效时间大为减少，提供资料的真实完整性也无法保证。当前大部分财政预算项目绩效目标申报仍处于粉饰阶段，对预算未形成决定性影响，自评得分几乎无参考性。部分单位对绩效审计仍然不重视或者存在抵触，在审计工作中拖延隐瞒，使得审计机构无法全面了解项目情况，提出的问题和建议不具可操作性。

（二）技术因素

1.绩效审计指标体系。绩效审计围绕绩效审计指标体系展开，决定审计的方向和质量。

（1）绩效目标。绩效目标制定是否科学合理对绩效审计各环节产生重要影响。尽管大部分地区预算绩效管理工作已开展多年，但绩效目标没有体系化，普遍难以量化，实施后无法判断是否能够达到预期绩效。当前普遍存在项目年度目标与长期目标不能衔接、部门绩效目标只是项目绩效目标的简单相加，战略目标和职责目标缺失等问题。

（2）绩效审计指标。绩效审计指标尤其是关键指标选取不当会对审计工作带来负面影响。由于被审计项目所涉及的行业部门各异，即使同一行业由于层级不同在绩效审计指标的设计和选择上要求也不尽相同。虽然有关文件中对共性指标体系框架进行了规范和引导，某些省市也创建了项目指标库并起到了积极的引导效应，但适合项目特点的行业指标仍未全方位构建。审计机构靠对项目的理解自行设置绩效审计指标，部分项目指标不完整，未反映主要产出与效益。绩效审计指标看似繁多，但指标与项目相关性较低，多个指标相加单线逻辑而内在关联度和系统性不强，指标描述模糊，可衡量性不夠，制约了绩效审计工作质量。

（3）绩效审计指标权重。绩效审计指标权重设置是否合理直接影响审计结果，权重体现了绩效审计的方向和整体效果，太高或太低都将影响审计质量。一般绩效审计指标权重确定主要采用主观判断法，随意性较大。如有的项目过度体现项目管理，而对项目绩效分配权重较少，导致审计中侧重管理制度和实施情况的调查，对资金效益关注度不够，未能体现效果导向，审计结果不够客观。

2.绩效审计方法。当前绩效审计的方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等。根据审计对象的具体情况，可采用一种或多种方法。某种方法具体应用于哪种情况并没有明确界定，审计机构在审计过程中不知该选用哪种方法，导致审计结果不科学、不准确。绩效审计项目实际工作中主要都采用比较法，将实施情况与绩效目标或历史情况比较，审计方法单一而且受限于绩效目标的准确界定。

提升绩效审计质量的建议

（一）构建审计项目和审计机构筛选机制，提升审计效果。针对委托方选择审计项目代表性的问题，应完善项目筛选机制，立足问题导向和绩效导向，合理确定年度绩效审计重点项目，评估项目的可评性和审计结果的实用性，注重实效性。针对审计机构和审计人员业务能力的问题，应通过专题培训或案例研讨等渠道提高审计人员综合技术能力，掌握预算绩效政策和管理相关知识。对于技术要求高、专业性强的项目，委托方应综合考虑审计机构具有的专业技术力量与审计项目匹配，保证对绩效工作的能力支撑。

（二）明确各方职责，建立被审计项目参与方沟通平台。保证审计工作质量是有关各方共同的职责。审计机构应保持中立并客观地审计，委托方应在审计过程中提供资源保障，建立委托方、财政预算科室、审计机构、专家和被审计单位多方沟通平台，降低协调成本，共同助力提高绩效审计工作质量。委托方应突破常规的方案评审、报告评审两段式质控模式，增加前期调研、过程协调环节以达到项目准确定位、资料收集齐全的效果，实现全流程监控。财政预算科室应帮助审计机构确定审计重点，参与完善审计指标体系，及时沟通帮助，弥补审计人员能力和经验的不足。在后期与项目单位、审计机构共同探讨具体可操作的改进建议和措施。

（三）研究成功案例，不断提高绩效审计技术应用水平。

1.建立绩效目标体系。绩效目标是绩效审计的源头和根本，没有目标审计就无从谈起。绩效目标设置要科学合理、细化量化。对目标分级可使绩效审计更有针对性，目标分级越细致，越容易识别出与之相关联的绩效指标。现阶段应强化绩效目标管理，财政、业务、决策各部门联动共同建立绩效目标体系。

2.科学制定绩效审计指标。要树立结构化思维制定绩效审计指标，注重指标的内在关联性、完整性、可操作性、数据的可获取性等，突出“以项目产出和效益为主”的指标导向。应精简指标数量并设置关键指标，避免指标数量过多出现信息超载而难以获取有用信息的问题。财政部门要联合预算部门优化指标设置，研究制定符合地方行业特点的指标库并动态更新。

3.合理确定绩效审计指标权重。绩效审计指标权重应采用层次分析法综合计算权重系数。在指标权重分配上尝试应用AHP法、熵值法等，尽量采用定量方法，以避免个人主观性。对于定性的指标可采取综合分析法、问卷调查、专家打分来确定权重。

4.选择合适的绩效审计方法。绩效审计方法应充分考虑绩效审计指标的内涵，结合绩效审计指标特点作出最优选择，如效益性指标采用成本效益法、公众评价法可能更为合适，经济性指标采用比较法、因素分析法更为合适。

5.制定公允的绩效审计标准。绩效审计标准的制定优先采用国家、行业标准，要紧密结合当地内外部经济环境的变化，充分考虑项目或部门历史绩效和未来计划，采用合理的方法确定。设定目标值要通过数据和事实依据衡量而避免主观因素，同时绩效审计标准要采用适当的表达方式，如：变化率、数值区间等，详细的打分方式和规则应建立在指标值测算基础上。

（四）总结已有绩效审计工作经验，改进审计工作方法。审计人员应不断改进调查、搜集与项目相关证据资料的方式方法，可靠支撑审计结果。根据项目实际情况可采用面谈、座谈会、现场核实、审阅等方式，与利益相关方进行深度交流、取证，搜集充分适当的审计证据。积极探索利用大数据分析技术取得公开透明、客观真实的数据。

（作者单位：天津理工大学）