长三角地区文化创意产业政策效力测度研究

曹如中 刘倩 郭华 毛雪娣

摘要： 研究产业政策对产业发展影响效应，有助于产业政策的科学制订和适度调整。文章在对政策文本进行分类的基础上，构建政策效力测度模型，对长三角地区文化创意产业政策效力展开实证分析。研究发现，在2006—2019年，长三角地区文化创意产业政策内容总效力有所提高，但平均内容效力偏低。其中，政策系统性水平较高，但政策力度呈现波动下降趋势，政策目标缺乏量化标准，政策整体协同性有待提升，且不同类型政策工具对长三角地区文化创意产业的影响有所不同且存在显著的滞后效应。

关键词： 长三角地区;文化创意产业政策;政策效力;内容效力;影响力;测度

中图分类号： TS941.1;G114

文献标志码： A

Abstract： The research on the effect of industrial policies on industrial development is helpful to the formulation and moderate adjustment of industrial policies. Based on the classification of policy texts， this paper constructs a policy effectiveness measurement model to analyze the policy effectiveness of cultural and creative industries in the Yangtze River Delta. It is found that during 2006-2019， the overall effectiveness of policy content of cultural and creative industries in the Yangtze River Delta had been improved， but the average content effectiveness was low. Among them， the systematic level of policies was high， but the policy intensity showed a fluctuation and downward trend， the policy objectives lacked quantitative criteria and the overall coordination of policies needed to be improved. Different policy tools had different effects on cultural and creative industries in the Yangtze River Delta， and there was a significant hysteretic effect.

Key words：

Yangtze River Delta; policies in cultural and creative industries; policy effectiveness; content effectiveness; influence; measurement

在以创新驱动和价值创造为核心的新经济时代，文化创意产业因其对经济增长的巨大贡献及其对产业转型升级的促进作用，在全球呈现出强劲的发展态势。研究表明，文化创意产业发展与政府产业政策的扶持与引导密切相关，产业政策成为产业战略实施的重要依据和有力支撐[1]。为了促进文化创意产业发展，中国早在2006年首次出台支持文化创意产业发展的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》（国发（2006）31号），标志着文化创意产业发展正式进入政府宏观决策视野。2009年国务院正式出台《文化产业振兴规划纲要》（国发〔2009〕30号），标志着国家从宏观层面对文化创意产业发展进行战略规划。此后，国家和各部委又多次出台相应的政策文件对文化创意产业发展进行战略指导，各级地方政府也结合地方特色资源和产业发展基础，有针对性地制订相应的指导性政策文件，积极促进本地文化创意产业发展。党的十九大以后，中国从新时代文化建设的总体规划出发，在坚定“文化自信”的基础上提出建立社会主义文化强国的战略目标，不仅促成国家层面、省市层面和地县级层面文化创意产业政策的大量出台，而且使文化创意产业呈现出更加兴旺发达的态势。数据显示，2018年中国文化及相关产业增加值为41 171亿元，占GDP的比重为4.48%[2]。因此，文化创意产业政策与产业发展之间的关联关系逐步引起了理论界的关注。但理论界现有研究侧重于对文化创意产业政策类型[3-4]、文化创意产业政策内涵[5-8]、文化创意产业政策效应[9-10]等方面的理论探讨[11-12]，缺乏对文化创意产业政策效力的实证分析。少量关于产业政策的实证研究成果主要通过构建评价指标体系从相对宏观的政策实施效果角度来展开分析[13-14]，缺乏对政策叠加效应和政策影响力的纵深分析，使得政策制定的科学性很难得到保证。本文以长三角地区为例，展开对长三角文化创意产业政策效力的实证测度，拟为长三角地区文化创意产业政策制定提供理论支撑。

1 研究设计

1.1 研究目的

长三角地区是中国文化创意产业较发达的地区之一，得益于强有力的产业政策支持及各省市“文化强省（市）”的战略实施，文化创意产业取得了良好的成绩。随着长三角区域一体化发展国家战略的纵深推进，区域文化创意产业融合发展将成为长三角区域一体化发展的应有内容，未来长三角地区文化创意产业发展政策必将有所调整和修订。为了提高政策制订的针对性和有效性，本文通过借鉴现有研究成果，构建政策内容效力和影响力测度模型，展开对长三角地区文化创意产业政策效力的实证测评，旨在促进长三角地区文化创意产业的繁荣发展。

1.2 长三角地区文化创意产业政策效力测度的基本思路

考虑到政策本身内在的渗透力和政策对执行主体的外在扩张力，本文在借鉴现有研究成果的基础上[15-16]，将文化创意产业政策效力从政策内容效力及其影响力来进行解构。其中，文化创意产业政策内容效力主要是指产业政策本身所包含的约束力或强制力，内在地要求规范主体遵照执行。文化创意产业政策影响力主要是指产业政策作用于规范主体的行为能力，在本文主要是指产业政策对产业发展所产生的外在推动力。同时，由于长三角地区文化创意产业政策涉及中央、省市和地方等不同层面，而且不同层面的政策制定与颁布及政策效力的发挥具有叠加效应，本文借鉴廖青虎等[14]的“两阶段+三维度”测度模型及其赋值标准，通过对测度变量和测度模型进行调整和修正，并运用德尔菲法对长三角地区文化创意产业相关政策进行划分和赋值，最终形成原始数据，从政策内容效力与政策影响力角度展开对长三角地区文化创意产业政策效力的实证研究。研究的基本步骤如下：首先，按照政府介入程度将文化创意产业政策划分为强制型、激励型和引导型三种类型（表1）。其次，依据上述的文化创意产业政策量化标准，从政策力度、政策目标和政策系统性三个维度对不同政策类型进行打分（表2）。最后，结合样本数据展开实证分析，提出政策优化策略。

1.3 长三角地区文化创意产业政策效力的测度变量

1.3.1 被解释变量

长三角地区文化创意产业政策效力（Y）。目前，针对不同的政策研究领域和差异化的研究主题，学者选取的指标存在较大差异。如王凤荣等[17]选取文化产业总产出作为被解释变量，然后构建多元回归模型测算中国文化产业政策的有效性。贺达等[18]考虑到不同政策的衡量标准统一的复杂性，采取文化产业增加值作为衡量政策有效性指标。还有一些学者选用了营业收入[19-20]等指标作为衡量指标。考虑到长三角地区文化创意产业政策存在差异，本文借鉴贺达等学者的研究成果，用Yt作为第t年长三角地区文化创意产业政策效力，即第t年长三角地区文化创意产业增加值占GDP比重，来展开对长三角地区文化创意产业政策效力的测度。

1.3.2 核心解释变量

1）强制型政策的内容效力（CM）。强制型政策是指对产业发展具有强制约束力的法律规范，主要包括由政府制定的认定办法、准入条件及相关程序规范等内容。强制型政策的内容效力通过政策三维度赋值结果计算得到（以下类同）。

2）激励型政策的内容效力（IM）。激励型政策是指由政府制定的旨在促进文化创意产业朝着既定产业方向发展的系列规范文件等。激励型政策包括投融资方案、知识产权保护条件、人才引进和税收优惠政策等内容。

3）引导型政策的内容效力（GM）。引导型政策是政府干预程度低，重在吸引产业主体进入和引导产业良性发展的相关规范文件等。引导型政策包括促进产业融合发展、营造产业发展环境、培育产业氛围等内容。

1.4 研究方法与模型构建

1.4.1 政策内容效力测度模型

结合前述分析，本文在借鉴蒋园园[9]、廖青虎等[14]的基础上，构建如下式所示的长三角地区文化创意产业政策内容效力测度模型。

1.4.2 政策影响力测度模型

在实践发展过程中，产业政策效力通常不会在短时期内得以显示，且不同层级和配套产业政策之间也存在一定的连贯性，特别是前期出台的政策会对后期政策产生影响[16]。同样，文化创意产业政策在执行过程中往往存在滞后效应，政策效力不会在当年显现出来。鉴于此，本文构建如下式所示的长三角地区文化创意产业政策的影响力测度模型。

Yt=c+αYt-1+β1CMt-d+β2IMt-d+β3GMt-d+εt（7）

式中：Yt表示第t年长三角地区文化创意产业政策效力，αYt-1为文化创意产业政策执行过程中的滞后效应，d为时间滞后期（根据AIC与SC准侧判断），c指的是常数项，εt指的是随机误差项，α、β1β2β3均为待估算系数。

1.5 样本选择与数据来源

以2006—2019年国家及地方颁布的与長三角地区文化创意产业相关的政策文件为研究对象，政策文本的来源主要为中国政府网、中国文化产业政策库、三省一市的人民政府网等与长三角地区文化创意产业政策相关的网站。同时运用数据清洗方法，剔除不必要和重复的政策文本，确保所得到的数据真实可靠。

2 实证分析

2.1 统计性描述

首先，收集了2006—2019年长三角地区文化创意产业的相关政策文本246项（剔除非正式、相关性较弱等政策），其中，中央和国家部委层面88项，长三角地区三省一市层面158项。考虑到强制型政策、激励型政策和引导型政策所具有的不同工具属性，本文运用专业的政策文本分析工具ROST Content Mining对上述246项政策文本进行词频分析，按照表1中的政策工具分类标准提取相应的关键词，然后选择公共政策方面的5位高校专家对各类政策措施的政策力度、政策目标、政策系统性进行打分，形成描述性统计，如表3所示。

2.2 政策内容效力测度结果分析与讨论

根据式（1）～（6），计算得到2006—2019年长三角地区文化创意产业政策文本内容效力，分析长三角地区文化创意产业政策数量与政策内容总效力、平均效力的演变特征，以及不同政策类型内容效力的演变特征。

2.2.1 政策数量、政策内容总效力及平均效力的演变特征

根据式（1）～（6），计算得出2006—2019年长三角地区文化创意产业政策数量、政策内容总效力以及平均效力的演变情况如图1所示。

1）从总体变化趋势来看，2006—2019年长三角地区文化创意产业政策数量与政策内容总效力的演变轨迹基本一致，说明长三角地区文化创意产业政策整体效力与政策颁布数量之间有着紧密关联，产业政策成为推动产业发展的主要驱动力。相比之下，长三角地区文化创意产业政策的政策内容平均效力并未随着政策发布数量的增加而有所提高，且保持相对稳定的状态。究其原因主要在于长三角地区各级地方政府对政策措施、政策目标等内容进行具体分解以后，各地文化创意产业得到较快发展，政策的平均效力发生作用，政策的总体效力稳步提升。此外，从图1也可以看出，长三角地区文化创意产业政策内容平均效力与政策内容、政策数量的变化趋势不一致且远低于政策内容总效力，说明政策的平均效力对政策整体效力的贡献度相对不足，未来长三角地区各级地方政府制订政策的质量有待于进一步提高与完善，可能需要对既有政策进行目标与内容上的进一步明确，或者需要采取切实可行的措施来强化政策的落实与执行力度。

2）从具体的变化趋势上来看，2006—2014年长三角地区文化创意产业政策的颁布数量和政策内容总效力均处于较低水平。在2014年以后，长三角地区文化创意产业政策数量大幅度增长，其政策整体效力随着政策发布数量的增长而显著提高。这主要是由于2014年以后，中央全面深化改革领导小组通过《深化文化体制改革实施方案》，从供给侧与需求侧等方面启动80余项改革任务，并且推动文化创意产业成为促进地方经济发展的战略性支柱产业，如何积极推动文化创意产业发展也成为各级地方政府政策制订的重点内容。党的十八大明确提出坚定走文化自信的道路，促成文化创意产业的进一步繁荣发展。党的十九大在坚定文化自信的基础上明确提出建设社会主义文化强国的战略，文化领域纷纷出台各项规划和政策，为文化创意产业高质量发展指明了方向。国家层面颁布的文化创意产业政策数量也在2017年达到一个新的峰值，产业政策效力呈现出明显的增长态势。长三角地区各省市紧随其后，在分析各省市具体情况的基础上，积极发布相关配套政策与措施，内容总效力也在2017年出现了一个高峰值。

2.2.2 不同政策维度的内容效力比较

为探讨长三角地区文化创意产业政策内容的平均效力低的原因，本文接下来对政策力度、政策目标及政策系统性的平均得分大小进行比较分析。根据表2的“三维度”赋值标准和表3的描述性统计得分，可以得到2006—2019年长三角地区文化创意产业政策文本三个维度的得分比较结果（图2）。

1）从总体来看，2006—2013年长三角地区文化創意产业政策力度、政策目标及政策系统性的变化趋势并不一致，说明在2013年以前长三角地区各省市之间文化创意产业政策的协同度不高，各政策之间存在相互抵触的问题。2014年以后，三维度变化趋势保持相对一致。说明自2014年以后，长三角地区文化创意产业政策的协同度得到了较好的提升。

2）从三维度的政策系统性变化趋势来看，长三角地区文化创意产业政策系统性得分最高且相对稳定，整体上在3.5分上下徘徊，这说明2006—2019年长三角地区文化创意产业政策的叠加效应较好，上位政策与下位之间发生抵触的现象并不严重，国家层面的文化创意产业政策意愿整体上在长三角地区得到了较好的贯彻落实。

3）从三维度的政策力度变化趋势来看，长三角地区文化创意产业政策力度2006—2009年呈上升趋势，2010年和2012年发生下滑，2011年和2014年有所回升。整体上导致在2014年之前长三角地区文化创意产业政策存在较大波动，这主要是由于早期国家层面和各省市层面出台的文化创意产业政策法规和条例较多，各级政府在产业发展初期的介入度也较高。而政策力度得分在2014年达到阶段性高峰以后在2015年呈现下降趋势，以后徘徊在2分左右，说明自2015年以后长三角地区文化创意产业政策力度相对稳定，中央主导的强制型政策的介入度较少，地方政策主导产业发展的趋势较为明朗。

4）从三维度的政策目标变化趋势来看，长三角地区文化创意政策目标在2006年和2007年阈值较高，但自2008年以后开始回落，到2011年期间整个阈值一直处于较低水平。这主要是因为，尽管2006年和2009年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》和《文化产业振兴纲要》的出台，为文化创意产业发展奠定了政策基础，长三角地区文化创意产业发展政策目标在此基础上得到了进一步明确，但仅从宏观层面表述愿景和期望，政策目标不够明确，政策目标的可度量性差。在2012年以后迅速回升，一直到2019年期间都保持在一个相对稳定的较高水平。说明自2012年以后，长三角地区文化创意产业政策目标越来越清晰。

2.3 不同政策工具的影响力测度结果分析

在政策内容效力测度基础上，本文将通过式（7）定量分析不同类型政策工具对长三角地区文化创意产业增加值占GDP比重的影响力。式（7）模型建立第一步是对各项政策时间滞后期的确定，通过比较AIC与SC值确定滞后期。表4为多次滞后期计算的实验结果。

表4的实验结果显示，当政策滞后期为3时，AIC与SC值同时达到最小值，故本文确定的式（7）中滞后期d为3。

相关分析是进行回归分析的基础，先对式（7）中涉及的变量进行相关性分析，结果如表5所示。

由表6可得，强制型政策在回归模型中的系数为0.005 069（P=0.022 6），达到了显著水平，说明强制型政策对长三角地区文化创意产业发展具有积极的促进作用。由表7可得，引导型政策在回归模型中的系数为0.008 081（P=0.005 7），说明引导型政策对长三角地区文化创意产业发展的促进作用相对明显。结合表6和表7的实验结果，激励型政策工具对长三角地区文化创意产业发展的促进作用并不显著（P=0.817 9、0.488 5）。纵观收集的2006—2019年长三角地区文化创意产业相关政策条目，相比于强制型政策和引导型政策两种政策工具类型，长三角地区出台的有关税收优惠、人才引进等激励型政策数量相对较少。由此可见，未来长三角地区文化创意产业政策制定部门应积极出台相应的激励型政策，不断完善财政、税收、人事、金融等政策措施，并充分发挥激励型政策的积极效用。

结合表4的分析结果可以得出，三类政策工具在促进长三角地区文化创意产业发展过程中都具有滞后性，滞后期约为3年。为了充分发挥“政策惯性”，保障政策的连续性，未来长三角地区各省市需紧密结合以前年份的政策内容，在充分领会上位政策要求的基础上进行适当补充和调整，以便形成良好的政策叠加效应。

3 政策建议

1）提高文化创意产业政策制订的针对性，全面推动文化创意产业政策目标的贯彻落实。长三角地区文化创意产业的发展，既涉及不同省市之间的跨区域合作，也涉及不同产业部门和产业主体之间的跨产业协同。未来长三角地区文化创意产业政策制订过程中，必须在实现与中央及各部委政策无缝对接的同时，重视政策颁布的数量与质量，通过对政策目标的

细分来提高政策的针对性和实施力度。如对不同权力部门进行责任与义务的划分，对税费优惠标准进行明文规定等，这样才能使政策在执行过程中引起各方主体的重视，提高政策内容的平均效力，也有利于政策内容的全面贯彻落实。

2）构建合适的文化创意产业政策体系，在强化政策工具属性的基础上充分发挥政策的价值属性。文化创意产业政策具有工具属性和价值属性。未来长三角地区必须在强调强制型政策和引导型政策的工具属性的同时，重视提高激励型政策的价值属性，提高激励型政策在政策系统中所占的比例，以充分发挥财政、税收、金融等激励型政策在产业发展中的促进作用。一方面，通过激励型政策扶持中小企业的发展壮大，激发区域经济社会的创造活力和创新氛围，以此促进强制型政策和引导型政策的顺利实施;另一方面，丰富激励型政策的内容和形式，从现阶段政策焦点主要集中于财政、税收、金融等领域，向创意氛围培育、高层次人才开发、知识产权保护等纵深领域延伸拓展。

3）维护文化创意产业政策制订的系统性，保证政策效力的连续性和稳定性。文化创意产业政策的制订出台既要讲求科学性和技术性，也要讲求连续性和系统性，最终才能促进文化创意产业的可持续性发展。未来长三角地区文化创意产业政策制订过程既要讲求政策的连续性，保证出台的每一项政策都是对上位政策的贯彻落实与政策目标的具体细化，同时也要讲求政策实施的稳定性，使出台的每一项政策不与上位政策相抵触，以最大限度地保证政策效力的系统性。

4 结 论

本文结合政府对产业介入的程度，将文化创意产业政策分为强制型、激励型和引導型三类，并选择2006—2019年长三角地区文化创意产业政策文本作为样本数据，从政策内容效力和影响力两个方面，展开对长三角地区文化创意产业政策效力的实证测度，最后提出相应的政策优化策略。

1）通过对长三角地区文化创意产业政策内容效力的实证测度发现，2006—2019年长三角地区文化创意产业政策内容总效力与出台的政策文本数量紧密相关，两者在变化趋势上保持相对一致性，不仅出台的政策数量越多，政策内容效力也相对较强，而且各种类型的文化创意产业政策对长三角地区文化创意产业发展起到了较好的促进和推动作用。

2）通过运用“两阶段+三维度”测度系统对长三角地区文化创意政策系统性进行实证分析发现，2006—2019年长三角地区文化创意产业政策系统性相对较高，政策实施效果十分明显，但缺乏对政策目标的进一步细化，政策的针对性相对较弱。特别是政策内容效力主要体现为依靠行政力量得以推

行，致使政策内容效力不均衡，政策落实执行过程有待调整优化。

3）通过对政策类型的实证分析发现，不同类型政策内容平均效力水平各不相同，强制型政策和引导型政策对长三角地区文化创意产业发展具有显著的促进作用，且强制型政策与引导型政策存在显著的正向相关。同时，文化创意产业政策在促进产业发展过程中具有滞后效应，滞后的时间跨度总体约为3年。

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