政府质量如何影响民众对警察的信任：社会安全感的中介作用

蔡培鹏

（深圳大学，深圳 518060）

一、引言

政府信任指的是建立在公民对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系，是现代国家治理的重要基础。［1］警察是政府形象在基层的载体，其具体的执法行为不仅影响基层治理的效率，而且直接塑造着政府在基层群众心目中的整体形象。［2］高水平的警察信任，意味着公众对警察工作的配合和支持，这不仅能使警察以更低的成本获取社会资源和进行街头执法，从更深远的意义上来看，更是政府信任的“风向标”。

当前，我国公众的警察信任从传统时期的一元化信任到转型期的复杂化信任。［3］一方面，转型关键阶段社会矛盾的激发，既有经济迅猛发展带来的旧问题，又有技术更新隐藏的新挑战，这使得“中国警察与国家治理、社会生活之间的关系正进入最复杂的阶段”［4］。另一方面，在移动互联网时代，警察的失范行为更容易被感知和传播，进而对警察形象造成不良影响。换言之，公众的警察信任处于动态变化中。因此，对警察信任进行追踪显得十分必要。

近年来，随着“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，政府质量理论越来越受到国内外学界的关注。［5］现有研究表明，政府处理犯罪的能力［6］、官员清廉程度［7］能够有效增进公众的警察信任。与此同时，警察部门作为最为重要的防范犯罪和维护秩序的组织，它带给民众的社会安全感也常常被用来预测警察信任。［8］但民众的社会安全感不仅来源于止暴治乱的有效性，还来源于权力运行的法治性、公职人员的廉洁性以及公共部门的回应性等。因此，我们要探讨的核心问题是：“政府质量能否通过社会安全感这一内在机制影响警察信任？”综上，本研究根据2017年中国社会状况综合调查数据（CSS2017），探讨政府质量和社会安全感对警察信任的影响。与以往的研究相比，CSS2017不仅是中国最新的全国调查数据，更具有时效性，而且数据来自中国所有省份的城乡地区，更具有代表性。

二、理论回顾与研究假设

警察信任是犯罪学的经典议题，学者们多用冲突理论进行研究。冲突理论认为，社会中的优势群体会利用刑事司法系统来维护社会秩序，控制那些被认为具有威胁性和处于弱势地位的群体，以最大限度保护已有利益。从冲突理论衍生出来的两个理论模型——不公平感模型和群体位置模型——在研究社会结构特征对警察信任的影响时，具有较好解释力。但本研究更多涉及到“政府 — 警察部门—公众”三者之间的关系，冲突理论则不适用。笔者认为，要理解政府质量与警察信任的关系，需要将警察置于国家与社会关系的框架下进行讨论。

马克思主义认为，国家是阶级矛盾和冲突不可调和的产物，“这种力量（国家）应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”［9］。而警察部门正是国家“缓和冲突”的暴力机器，自诞生之日起就承担着相应的政治功能。随着现代国家的发展，警察部门也逐步承担起相应的社会功能，在阶级统治之外还需要进行社会管理。因此，警察也是公众最易于接触到的政府组织。综上可看出，在国家与社会的关系中，警察虽然位于国家一端，但也是离社会一端最近的职能部门。换言之，警察就相当于国家与社会关系中的缓冲区。依此逻辑，国家与社会互动的情况，也就决定着警民之间的关系。当国家与社会有效互动，关系趋于和谐稳定时，公众将朴素的爱国情感转化为对政府各类职能部门及其公职人员的信任，而警察作为维持社会安定的重要力量，更是赢得公众的支持和信任。然而，当国家与社会低效甚至无效互动，关系趋于冲突紧张时，此时警察被置于冲突前端，直接站在公众的对立面执行任务，此时公众对警察的信任也将达到冰点。

（一）政府质量与警察信任

从“新自由主义”到“元治理”的转换中，政府完成角色的回归，但与此同时，随着“元治理”失灵的出现，政府质量被推上了研究热点。［10］政府质量是一个多维度的复杂概念。Rothstein和Teorell提出公正性是衡量政府质量的核心标准。［11］但Fukuyama对此提出异议，认为有可能存在这种情况：一个国家可能是高度公正的，但仍然缺乏有效提供服务的能力和/或自主权［12］，似乎不能将政府质量简单等同于公正性。在整合过去研究的基础上，Agnafors认为政府质量包括最低限度的道德和公共精神、科学理性决策、仁慈原则、效能、法治性和公正性、稳定性等要素。［13］综合诸多学者的研究，本文认为从有效性、廉洁性、法治性和回应性四个维度测量政府质量是合理的。

关于政府质量对信任的影响，已在多个研究中得到验证。田苗红发现公众对民主制度、行政效能、法治水平和腐败控制的评价都显著影响社会信任水平。［14］高学德和赵静研究发现政府效率显著影响大学信任，而腐败和法治水平无显著影响。［15］孟天广和李锋发现代表性和公正性是信任中央政府的关键成因，而代表性和回应性是地方政府信任形成的主要机制。［16］Teorell将用公正性、行政效率、腐败控制、法治水平测量政府质量，研究发现政府质量的提高，能够提升居民对警察的信任。［17］综上，提出研究假设H1。

H1：政府质量越高，公众就越信任警察。

（二）社会安全感与警察信任

根据马斯洛的需求层次理论，安全需求位列第二层，与生理需求共同构成人们的底层需求，指的是安全、稳定、依赖，免受恐吓、焦躁和混乱的折磨，对体制、秩序、法律、界限的需求。［18］社会安全感是基于自身对安全状况的主观认知反映，反映了公众对公共安全、社会秩序及人身、财产安全等合法性权益受可能侵害和保护程度的复杂心态。［19］当公众的社会安全感较高时，会对警察持较高程度的信任水平。［8］据此，提出研究假设H2。

H2：公众的社会安全感越高，就越信任警察。

但现有相关研究忽略了政府质量与社会安全感之间的关系。尽管现代社会降低了许多前现代社会的危险，但现代社会人们的安全感反而更低。［20］提高公众的安全感越来越成为现代政府的职责和任务。政府质量是政府所提供的一种制度环境，高水平的政府质量不仅有利于完善对公众安全权利的保护，还能通过公平正义的程序给予公众更多的确定性［21］，进而提高公众的安全感。诸如，对违法犯罪行为的有效预防和强力打击、对公共权力的规范和约束等。而公众安全感的提升又会增进其对警察的信任程度。因此，提出研究假设H3。

H3：政府质量越高，公众的社会安全感就越高，进而对警察的信任程度越高。

三、数据来源与变量设计

（一）数据来源

本文使用数据来自中国社会科学院、中国社会科学院—上海市人民政府上海研究院资助的“2017年中国社会状况综合调查”。该调查由中国社会科学院社会学研究所执行，采用概率抽样的入户访问方式，在全国30个省市自治区的576个社区完成了10 091户居民家庭的访问，访问合格率为99.4%，个人问卷的应答率为70.6%。［22］

（二）变量设计

1.警察信任

本文的因变量为警察信任，通过询问受访者对警察的信任程度测量。答案从“完全不信任”到“非常信任”共分为4个等级，分别赋值1—4，分值越大，表示受访者的警察信任水平越高。公众的警察信任程度分布为：“完全不信任”占5.31%，“不太信任”占17.4%，“比较信任”占47.89%，“非常信任”占29.41%。信任的比例达到77.3%，表示公众对警察有着较高的信任程度。跟中国社会状况综合调查的纵向数据相比，2013年的警察信任比例为73.1%，2015年为75.3%，表明近年来公众对警察的信任程度不断增加。这是一个序次型变量，为了分析简便和易于理解，我们将其视为连续型变量。

2.政府质量

本文的自变量为政府质量，将其操作化为有效性、廉洁性、法治性和回应性四个维度。其中，有效性通过询问受访者对“打击犯罪，维护社会治安”的评价测量；廉洁性通过询问受访者对“廉洁奉公，惩治腐败”的评价测量；法治性通过询问受访者对“依法办事，执法公平”的评价测量；回应性通过询问受访者对“有服务意识，能及时回应百姓的诉求”的评价测量。答案从“很不好”到“很好”共分为4个等级，分别赋值1—4，分值越大，表示相应的政府质量因子水平越高。同样，为了分析简便和易于理解，将其视为连续型变量。

3.社会安全感

本文的中介变量为社会安全感，是公众对社会安全状况的认知，通过询问受访者“您觉得当前社会中以下方面的安全程度如何？”进行测量，分个人和家庭财产、人身、交通、医疗、食品、劳动、个人信息、隐私、环境和总体状况等9个维度，答案从“很不安全”到“很安全”共分为4个等级，分别赋值1—4。经效度检验，科隆巴赫系数（Cronbach's Alpha）为0.855，表明量表具有较好的内部一致性，可以累加。为减少单一维度的主观性，将总体累加均值作为社会安全感。得分均值越大，表示公众的社会安全感越高。

4.控制变量

根据以往研究，将人口统计学变量和社会信任、社会公平感等相关影响变量设为控制变量。做如下设定：性别、户籍、民族做虚拟变量处理（男性为1，女性为0；非农业户口为1，农业户口为0；汉族为1，少数民族为0）；年龄由调查年份减去受访者出生年份得到；受教育程度：未上学取值为0，小学取值为6，初中取值为9，高中、中专与职高技校取值为12，大学专科取值为15，大学本科取值为16，研究生取值为19；收入对数：个人收入记录具体数字，高位补零。为了让收入水平变量的分布更加理想，将其取自然对数值；普遍信任通过询问受访者对“现在人与人之间的信任水平的评价”进行测量，答案从“非常不信任”到“非常信任”共分为10级，分别赋值1—10，分值越高，表示普遍信任水平越高。社会公平感通过询问受访者对“总体上的社会公平状况”的感知程度测量，答案从“非常不公平”到“非常公平”共分为4级，分别赋值1—4，分值越高，公众的社会公平感越高。变量的描述性统计结果如表1所示。

表1 变量的描述性统计结果

四、模型结果与分析

本文建立如下模型：首先，只考察政府质量对警察信任的影响，得到模型1；其次，纳入控制变量，考察控制相关变量情况下政府质量对警察信任的影响，得到模型2；再次，纳入中介变量，考察政府质量和社会安全感对警察信任的影响，得到模型3；最后，考察控制相关变量情况下政府质量对社会安全感的影响，得到模型4。模型结果如表2（见下页）所示。

表2 政府质量、社会安全感对警察信任的回归分析

（一）政府质量的直接效应

1.政府质量的直接效应

政府质量对警察信任的直接效应可结合模型1、模型2和模型3来分析。结果表明，政府的有效性、法治性和回应性显著影响警察信任，廉洁性作用微弱且不稳定。

模型1的有效性系数为0.112，且通过显著性检验，表明政府有效性每增加1分，公众的警察信任水平相应增加0.112分。即政府的有效性越高，公众对警察的信任程度就越高。打击犯罪、维护社会治安是政府履行“保障人民民主和维护国家长治久安”基本职能的重要表现。“和谐社会”“平安中国”不仅是中央对社会的建设目标，也是公众理所当然的期待和要求。当前我国正处于社会转型的关键阶段，社会矛盾交互叠加，违法犯罪事件频发，特别是非法集资、信息安全和物流安全等新技术所带来的新问题层出不穷。另外，随着公众权利意识的提高，要求政府能够维持社会治安，切实保障公民权利。在公众的认知中，警察是稳定社会秩序和防范违法犯罪的主要机构，天然带有维护社会治安的属性。当公众对政府治安工作感到满意，便自然而然归功于警察机关的有力工作，进而增强对警察的好感和信任。

模型1的法治性系数为0.209，且通过显著性检验，表明政府法治性每增加1分，公众的警察信任水平相应增加0.209分。即政府的法治性越高，公众对警察的信任程度就越高。法治是建设现代化政府的重要内容和必然要求。政府只有依法行使权力，缩减警察的非警务活动，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，才能减少滥用权力、胡作非为的现象，进而增进公众对警察的信任和认可。

模型1的回应性系数为0.092，且通过显著性检验，表明政府回应性每增加1分，公众的警察信任水平相应增加0.092分。即政府的回应性越高，公众对警察的信任程度就越高。进入新世纪以来，随着国内“服务型政府”概念的提出及发展，加之国外政府再造、新公共管理及新公共服务的先进理念的引介，政府的角色开始从“管控”走向“服务”。在治理过程中，如果政府能重视公众的需要，倾听公众的声音，及时回应公众的诉求，公众的获得感必然有所增加，进而增进对包括警察在内的政府机构的信任。相反，如果公众感到诉求不被倾听、需要不被满足，就可能通过一些激进甚至违法的渠道表达诉求，此时警察往往带着“维稳”的任务站在公众的对立面，进而导致公众对警察的负面评价和不信任。

模型1的廉洁性系数为0.028，在90%的置信水平上显著，表明政府廉洁性每增加1分，公众的警察信任水平相应增加0.028。腐败是世界公敌，它通过腐蚀公众政治信任，进而动摇政权的合法性。保持行政队伍的清廉，有利于形成良好的形象，进而增进公众对警察的信任。但遗憾的是在模型2和模型3中，政府的廉洁性并未通过显著性检验，与以往的研究结论［6］有所不符。这需要后续进一步的研究加以验证。

2.社会安全感的直接效应

社会安全感的直接效应可以通过模型2和模型3的对比来分析。随着社会安全感的纳入，模型的R2从21.6%上升为22.6%，解释力有所增加。模型3的社会安全感系数为0.180，且通过显著性检验，表明公众的社会安全感每增加1分，对警察的信任水平就增加0.18分。即在控制其他变量的基础上，公众的社会安全感越强，就越信任警察。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在充满不确定性的现代风险社会，社会安全感正是美好生活需要的关键。而作为社会安全感的供给方之一的警察，长期向公众宣传“有困难，找警察”“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”等口号，营造一种全能形象。这种承诺换来了公众的高期望。一旦公众在现实生活中感受到的社会安全程度不及他们的预期值，就容易产生心理落差，并倾向于将这种不安全感归因于警察工作不力，进而降低对警察的信任程度。反之，如果公众的社会安全感较高，也会倾向于认为是警察的功劳，进而增进对警察的信任。

（二）政府质量的间接效应

1.政府质量与社会安全感

政府质量对社会安全感的影响可以通过模型4来分析。结果表明，模型R2为20.9%，政府的有效性、法治性、廉洁性和回应性均显著影响公众的社会安全感。

政府有效性系数为0.054，表示政府的有效性每增加1分，公众的社会安全感就增加0.054分。即政府的有效性越高，公众的社会安全感就越高。违法犯罪行为威胁到公众的安全，特别是人身安全和财产安全。政府通过有效地打击犯罪，减少社会中的违法犯罪行为，使公众感到其生活在一个安全的社区中，进而提高其社会安全感。

政府廉洁性和法治性系数分别为0.024和0.040，表示政府的廉洁性每增加1分，公众的社会安全感就增加0.024分；政府的法治性每增加1分，公众的社会安全感就增加0.040分。即政府的法治性、廉洁性越高，公众的社会安全感就越高。法治是对行政人员的法律规范，廉洁是对行政人员的道德规范，这两者都为行政权力的行使划分了界限。现代化的治理需建立在法治的基础上而非人治，对权力的规范能够强化对公民安全的保障，进而使公众更有安全感，能够安心从事自己的活动。

政府回应性系数为0.034，表示政府的回应性每增加1分，公众的社会安全感就增加0.034分。政府的回应性越高，公众的社会安全感就越高。回应性是服务型政府的内在要求，是政府“为人民服务”的根本体现。而社会安全感是公众在风险社会中最突出的需求。如果政府积极回应公众的需求，尽力为公众提供安全保障，就能够提高公众的社会安全感。

2.社会安全感对政府质量和警察信任的中介作用分析

中介效应基本模型为：（1）Y=cX+e1；（2）M=aX+e2；（3）Y=c1X+bM+e3。其中，X为政府质量，M为社会安全感，Y为警察信任。本文采用温忠麟和叶宝娟（2014）的新中介效应检验流程，该方法结合了依次检验法和Bootstrap 法的优点，分五步进行，能够较好地检验中介效应。［23］相关系数见表3（见下页）所示。

表3 相关系数表

首先，通过模型2检验方程(1)的系数c，结果表明，政府质量各变量中对警察信任具有显著影响的变量为有效性、法治性和回应性，廉洁性未通过检验。其次，通过模型3和模型4依次检验方程式(2)的系数a和方程式(3)的系数b，结果表明，政府质量各变量均对社会安全感具有显著影响，且社会安全感对警察信任具有显著影响，换言之，系数a和系数b均显著，表示间接效应显著。再次，通过模型3检验方程式(2)的系数c1，结果表明，政府的廉洁性未通过显著性检验，即廉洁性对警察信任的直接效应不显著，但社会安全感在廉洁性和警察信任间起中介效应。政府质量的其它变量则通过显著性检验，表示纳入社会安全感后，政府的有效性、法治性和回应性仍对警察信任具有正向效应。就有效性而言，模型2中，有效性的标准化回归系数为0.098；模型3中，有效性、社会安全感对警察信任的标准化回归系数分别为0.083和0.180。而在模型4中，有效性对社会安全感的标准化回归系数为0.054，即系数a、b、c、c1均显著且符合相同，可得社会安全感对政府的有效性和警察信任具有部分中介效应，中介效应占总效应的比例为9.92%。同理可得，社会安全感对政府的法治性与警察信任、政府的回应性与警察信任均具有部分中介效应，中介效应占总效应比例分别为2.86%、12.49%。

综上可得，社会安全感在政府质量与警察信任中起部分中介效应。政府的有效性、法治性和回应性越高，不仅能直接增进公众对警察的信任，还能通过社会安全感对警察信任产生间接影响。政府的廉洁性虽然对公众的警察信任没有直接影响，但也能通过社会安全感来增进公众对警察的信任。

五、研究结论与政策建议

本文利用最新的全国性数据（CSS2017），基于国家与社会的关系视角，探讨政府质量和社会安全感对警察信任的影响。研究表明：

（1）政府的有效性、法治性和回应性对公众警察信任的形成产生显著而稳定的影响，但政府的廉洁性影响并不稳定。

（2）社会安全感作为公众对社会安全状况的认知情感，也会显著影响警察信任水平。公众的社会安全感越高，对警察的信任程度就越高。

（3）社会安全感在政府质量与警察信任之间起部分中介效应，尽管廉洁性没有直接对警察信任产生影响，但也能通过带给公众更多的社会安全感来增进对警察的信任水平。

上述研究发现具有重要的政策意义。现阶段我国正处于改革转型阶段，国家与社会的关系趋于复杂化，政府运作的质量深刻影响国家与社会的关系。当政府依法行政、治理有效、清正廉洁和积极回应时，国家与社会的关系趋于和谐，警民关系也自然和谐，公众更倾向于信任警察。反之，国家与社会的关系趋于紧张，警察也更易招致不满意和不信任。因此，为增进人民群众对警察的信任，要求各级政府提升自身的质量：第一，有效打击违法犯罪，保障人民群众的人身和财产安全，切实提升人民群众安全感；第二，依法行使公共权力，严格做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，有效保护人民群众合法权益；第三，自觉保持清正廉洁，坚决推进反腐败斗争，打造让人民群众安心信赖的公职队伍；第四，积极回应群众诉求，以群众利益为重，着力解决群众反映强烈的问题。