澳大利亚与印度尼西亚执法安全合作的驱动逻辑分析及中国启示

林海文

（浙江警察学院，杭州 310053）

习近平总书记在国际刑警组织第八十六届全体大会上提出，当今世界并不太平，恐怖主义、网络犯罪、跨国有组织犯罪、新型犯罪等全球性安全问题愈加突出，安全领域威胁层出不穷，人类面临着许多共同挑战。［1］执法安全合作是非传统安全合作的重要议题，目前安全问题的联动性、跨国性与多元性愈发突出，推动着以刑事司法协作为中心的警务合作［2］向以“安全治理”为中心的执法安全合作转变，合作内涵如行为目标、行为理念、行为方式等不断深化、丰富和拓展。如何理解这种实践与理论转向？随着“一带一路”倡议的推进，以沿线国家安全合作为主题的文献不同程度的回答了该问题。但是仍有一个关键性问题被忽视：执法安全国际合作背后的驱动逻辑是什么？理解该问题是有效推动执法安全国际合作的重要前提。

澳大利亚与印度尼西亚在“毒品走私”“人口贩运”“腐败犯罪”等领域的执法安全合作，展现了两国通过建立政治信任、彼此互为听众等政治过程，实现了跨国犯罪问题安全化，最终实现两国执法安全合作的目标。本文提出了驱动执法安全合作四个层次逻辑条件：执法机构相对独立性、跨国犯罪的安全威胁性、执法机构获得政治信任、双方互为听众，并以澳大利亚与印尼之间的合作案例验证了上述逻辑机制，旨在通过澳印合作的驱动逻辑启示中国要注重构建以共同安全感知为目标的话语体系，以“驻点—连线—结网”的方式构建执法安全协作机制，完善中国特色对外执法安全合作体系。

一、执法安全国际合作的关键性驱动因素

执法安全合作发端于十九世纪中叶的打击社会革命运动，其表现形式以刑事司法协作为主，后因两次世界大战，国际合作基本停滞。二战后，大多数国家开始认识到打击跨国犯罪的重要性，国际执法安全合作机制出现爆炸性增长。整体来看，执法安全国际合作的关键驱动因素历经多次变迁。

（一）社会革命驱动的合作

1848年，欧洲革命威胁到欧洲大陆国家的政治稳定，国家间合作被认为是控制政权统治威胁的有效方法。［3］为此，警察执法机构被赋予更多跨国协调权力。［4］1851年，第一个旨在开展执法合作的多边组织——德国联邦警察联盟(Police Union of German States of Police)成立，该组织倡议将奥地利、普鲁士、萨克森、汉诺威、巴登和巴伐利亚警务执法机构整合至一个国际合作系统中，其典型合作方式是通过公告（Bulletin）形式共享被通缉嫌犯信息。［3］该倡议在当时是国际性的，是首次以打击社会革命运动为目的、以情报信息的共享为主要内容的正式意义上的国际合作。尽管其覆盖的区域范围有限，但具有标志性意义。至十九世纪末，由原德联邦国家合作扩展至法国、英国，打击社会革命仍是驱动国际合作的主要推动力。

（二）标准协调驱动的合作

国际执法合作在两次世界大战期间几近停滞，直到二战结束后才得以恢复。1948年至1960年间，警务执法合作呈现爆发式增长。［5］各国认识到相互依赖的重要性和复杂性［6］，即只有国家间合作才是社会秩序控制的最终方式，同时也认识到各国打击犯罪标准并不统一，例如，对同一类犯罪现象的界定千差万别。刑事司法制度的不兼容性（incompatibility）很大程度上抑制了执法合作的开展。为应对共同面对的跨国犯罪问题，各国警务执法部门开始推动国际标准协调。60年代后期出现了一个明显趋势，国际组织开始组织、实施统一各类跨境违法活动规制的刑罚标准，例如，联合国通过若干打击毒品走私、人口贩运等跨国犯罪问题的决议和文本以协调跨国执法安全合作的开展。毒品走私、人口贩运、武器走私等开始纳入联合国统一规范标准的范畴。与此同时，国际刑警组织（Interpol）与联合国一道成为推动执法安全国际合作由非正式合作逐步走向正式合作的重要平台。它们强调执法规则的协调，着力推动全球标准的达成［7］，最为显著的是实现全球罪犯通缉指令的标准化。至80年代，警务执法合作的协调机制再次大量涌现，为更加紧密的执法安全国际合作奠定了基础。

（三）信息共享驱动的合作

冷战后，随着世界的全球化发展，人员流动、商品流动范围进一步增加，跨国安全威胁的来源扩展，大量国际警务合作聚焦于信息共享。受新科技快速进步的影响，全球反恐治理正由被动反应模式转向主动先发模式。［8］数据监管（dataveillance）成为新时代反恐的主要工具，它有助于全面掌握恐怖主义网络、预防恐怖袭击。［9］“9·11”事件以来，国际反恐领域各层次合作正不断加强，基于反恐目的的数据监管范围也在不断拓展，包括沟通交流信息、旅行信息、金融交易信息等。［10］欧盟提出，要想在打击犯罪和反恐行动中占上风，就必须集中资源，共享情报。［11］信息成为国际执法合作的关键要素和推动力［12］，信息共享能够使执法机构就某一特殊领域的跨国犯罪活动具备更完备和更精确的评估能力，以便及时作出侦查策略调整。

总体来看，社会革命、标准协调、信息共享等因素曾经承载驱动执法安全合作的“使命”，然而，当下跨国安全问题的联动性、跨国性与多元性促使执法安全合作的驱动因素由单一维度迈向多元综合维度，原单一因素作为核心驱动力越来越缺乏解释力。在社会革命方面，当前绝大多数执法安全国际合作均存在去政治化（de-politicization）趋向，越来越多的国家或国际组织将政治犯列入国际司法合作的例外选项；在标准协调方面，标准协调逐渐成为执法安全国际合作的重要过程，而非国际执法合作的关键驱动力。在信息共享方面，在今天来看同样是执法安全国际合作的结果，而非驱动原因。“9·11”事件后，执法安全国际合作再次发生转向，“安全治理”成为该领域的核心议题与驱动因素。

二、执法安全国际合作的驱动逻辑及其展开

（一）执法安全国际合作的驱动逻辑

马克斯·韦伯认为，现代国家中，真正的权力必须而且不可避免的掌握在官僚机构手中，官僚机构具有中心地位。官僚制具有高效性，官僚机构任命的官员具有专业技能，按照专业分工各司其职。同时，官僚机构具有自治的趋势，在韦伯看来，合作的前提条件就是警察机构履行独立专业的功能。［13］尽管国与国之间的情况不同，但是警察现代化发展是一致的。［14］从职能角度来看，警察机构承担起维持秩序和控制犯罪的职责；从组织角度来看，警察组织与韦伯的统治类型学十分相似，具有等级制度设置。官僚制决定了警察机构的专业性与相对独立性。

韦伯在强调现代国家的功能时明确指出，“警察作为国家机构，保护个人安全和公共秩序”［14］，“现代意义上的警务，旨在安定国家内部秩序”［15］。从现实来看，无论在政府组织严密的国家还是在政府组织松散的国家，警务工作皆系作为政府职能部门的公安机关（有的国家称警察机关）所从事的行政执法与刑事司法相关工作。基于现实的考察，社会控制理论认为，即使政治、经济、文化等方面存在巨大差异的国家之间也能够开展警务执法合作，且占比高于政治体制、文化相近国家间的合作。［16］该理论揭示了执法安全国际合作的基础，即对社会安全与社会秩序控制的目标指向，安全执法机构应站在共同安全感知的基础上开展合作。

马修·戴弗雷姆在研究国际警务合作的历史基础时提出社会控制与官僚制是解释其过程的前提条件。他认为，国家警察机构独立性越强，越容易倾向于对外开展合作；国家间警察共同组织利益越强，越容易倾向于对外开展合作。［13］该判断代表警察执法机构对外合作的两个前提：执法机构的相对独立性与执法机构的安全威胁感知。综上所述，官僚制指出了执法安全合作的关键条件，即机构的相对独立性；社会控制理论指出执法合作的出发点，即本质是为了安全。以上两个条件分别提出了执法安全国际合作的主体性质与目的。当然，合作的开展最终依赖各国对安全的认知和履行安全的独立能力。然而，执法安全国际合作的手段并没有得到阐明。执法安全合作最终的成功不仅依赖于安全化行为主体或执法主体对外部威胁的单方面认识，而且依赖于听众（audience）对安全威胁的认知以及该威胁能否上升为国家意志。国家对相对独立的执法机构越信任，越有利于威胁认知上升为国家意识，进而有利于执法安全合作的开展。如何实现执法机构对于安全威胁的共同认知，进而推动执法安全国际合作的开展？下文将根据哥本哈根学派的观点从跨国犯罪安全化的角度进行延伸解读。

（二）执法安全国际合作的逻辑展开

随着当代社会和经济生活愈发的不稳定和个性化，政治精英们越来越寻求通过呼吁和设法控制普遍存在的恐惧和不安全来动员外部力量支持［17］，执法安全国际合作依赖于相关跨国犯罪行为是否被参与国确认为安全问题，因此，执法安全国际合作的逻辑展开也被称为跨国犯罪安全化过程。根据哥本哈根学派观点，所谓安全化，是指安全威胁发出主体为使听众对现行安全威胁的应对措施更具容忍性和接纳性，而呼吁现存威胁的客观存在及其严重程度。［18］据此，跨国犯罪安全化也是将跨国犯罪行为转化为国家安全认知的过程，即跨国犯罪行为由非政治议题转变为国家政治议题，继而上升为国家安全意志的过程。哥本哈根学派将“安全化”视为对政府的威胁，需要政府动用资源将其置于政治议程的首位，并动用非常规措施和资源来应对这个问题；［19］跨国犯罪的安全化有利于集中最优资源应对安全威胁。但是“安全化”并非为国家安全问题增列细目清单（laundry list），而需要新的分析框架，通过跨国犯罪问题安全化过程，行动者可以迫使他们的政府做出反应。简而言之，跨国犯罪的安全化产生了从国家内部推动执法安全国际合作所必需的政治意愿。笔者现就行动者应具备怎样的条件才能推动执法安全国际合作开展，即开展执法安全国际合作的逻辑思路展开论述。

以A国和B国合作为例，一般跨国犯罪安全化过程中需要四个条件（见图1），前两个条件是以社会学打底，做好理论铺垫，后两个条件是结合哥本哈根学派的“安全化”理论进行深化推演 。

图1 跨国犯罪安全化过程

1.执法机构相对独立性

“各国警察只有从各自国家体制安排中获得相对自主性，才能启动在行动上的交流。”［20］执法机构相对独立有利于保障其能够基于“社会控制”的需要独立判断违法犯罪问题的安全性。如果执法机构附属于外交、经济、军事等职能部门，则其独立性得不到保障，对外合作的驱动力就会受到非执法因素影响，使之无法基于“安全威胁”判断实现执法合作。相对不独立的执法机构，由于受到所属职能部门其它功能的影响，将跨国犯罪行为置于更广阔的背景考量，很难自觉实现对外合作。

2.跨国犯罪的安全感知

执法机构要对跨国犯罪现象的安全威胁有着深刻认知才能启动国家层面的对外合作。当执法机构仅将跨国犯罪现象作为一般违法行为看待时，其对跨国犯罪缺乏足够的安全感知，也就无法将之上升为国家安全感知而形成对外合作的国家意志，则执法安全合作自动实现的程度将非常低。

3.执法机构获得政治信任

获得政治信任更容易得到国家对外合作的支持。政治信任的获得一方面体现为国家直接授权，另一方面体现为独立执法机构与立法机构的互动关系。当独立执法机构与立法机构保持良好互动关系时，国家对独立执法机构的信任度较高，并且在合作双方独立执法机构都得到有效信任时，才更有利于国家间的合作。假如A国执法机构对某个（些）跨国犯罪行为的安全感知得到国家层面的政治信任，而B国未得到信任，则A、B两国合作很难直接实现，反之亦然。这种情况下，需要超越执法合作需求更高层次的国家利益互惠才能实现两国的执法安全合作。

4.双方互为听众

互为听从，即双方均有与对方进行执法安全国际合作的需求。执法安全合作并不依赖跨国犯罪问题本身是否是现存威胁，而在于彼此互为听众的双方是否将之视为安全威胁。［21］当同一跨国犯罪现象得到本国独立执法机构的安全威胁认同，也具备充分的国家信任条件时，如彼此间并未出现合作的需求，则两国间执法合作依然不能实现。只有在双方均存在合作所相互依赖的资源时，跨国执法安全合作的条件才具备。因此，只有双方互为听众才能保障国际执法安全合作得以实现。需要说明的是，这里的互为听众，即合作意愿并非合作目标必须完全一致，也可能是双方各取所需式的合作意愿。

以上四个条件缺一不可，且遵循前后逻辑。执法机构的相对独立性是实现执法安全国际合作的前提和基础，非独立执法机构无法自主感知跨国犯罪安全的威胁，只有具有独立责任属性，才能主动获取安全威胁感知；而对跨国犯罪的安全威胁认知程度也影响国家政治信任的获得，执法机构深刻的安全威胁认知是国家信任的必要条件，无法感知的安全威胁极难获得国家信任；国家政治信任意味着将打击跨国犯罪上升为国家意志，实现打击跨国犯罪行动的政治化；而互为听众是实现执法安全国际合作的最后一个必要条件，即双方有互为合作方的需求，也意味着执法安全合作的基本条件已经满足。

从纵向角度看，第一个条件具有相对稳定性。执法机构的相对独立性反映了国家警察管理体制的基本特征，纵观各国警察管理体制，除非发生政治动荡或政治体制变革，否则警察管理体制一般不会发生剧烈或根本性变化。但是第二、三、四条件具有不确定性。跨国犯罪威胁的性质因时因地发生变化，即对于不同国家或不同地区，跨国犯罪的影响是不同的；执法机构所关注的犯罪问题或所要采取的行动，在国家政策优先事项的选择中也会因时因地变化；国与国之间对于不同国家的合作信号理解或需求也有所不同。然而上述差异通过一方主体的努力可以实现现实条件的转圜，既一国可以通过“耦合式”互动策略，巧妙把握合作的政治机会，实现打击跨国犯罪的互利协作。从横向角度看，跨国犯罪行为处于“非政治化——政治化——安全化”谱系中［19］，从非政治化向安全化转化的过程也就是转化为政治优先事项的过程，其实也是安全化的过程，越接近安全化的方向，越有助于达成合作。为验证上述条件，本文采用定性研究方法中的过程追踪法，选取澳大利亚与印度尼西亚两国执法部门间合作的典型性案例进行检验。

三、澳大利亚与印度尼西亚执法安全合作

过去数十年间，传统的恐怖主义、跨国犯罪等安全问题无论在范围还是密度上，国际化趋势已经越来越显著。［22］澳大利亚与印尼之间在“禁毒”“打击人口贩运”“打击腐败犯罪”等方面的合作经历，展现了两国执法机构将跨国犯罪问题通过获得政治信任、互为听众的政治过程，实现了跨国执法安全合作。

（一）澳、印禁毒合作

1.澳、印警务执法机构的相对独立性

澳大利亚联邦警察局（Australian Federal Police，以下简称“AFP”）和地方州警察是相对独立的执法机构，AFP负责对外合作并且对联邦政府负责。［23］而印度尼西亚国家警察（Indonesian National Police，以下简称“POLRI”）经历了复杂的体制变化。自1946年成立，POLRI在对抗入侵的荷兰部队中成为印度尼西亚武装部队(ABRI)的一部分。［24］在苏加诺时代被正式纳入军队——八九十年代，《国防法》和《警察法》使印尼警察正式军事化，直至1999年，POLRI与ABRI分离，成为相对独立的国家机构。［25］

由此可见，1999年以前，POLRI附属于军事组织，警务执法职能不具有自主性，对外开展执法合作受到非警务职能的约束，与之对应的AFP则不受此限制。

2.澳、印对跨国毒品走私犯罪的安全威胁认知与国家信任授权

二十世纪六十年代，毒品被澳大利亚视为对社会的一种安全威胁。［26］七十年代，澳大利亚毒品走私问题日益受到政府的关注。1971年，美国尼克松政府正式发动的“禁毒战争”，为澳大利亚认识毒品威胁制造了危机气氛（crisis atmosphere）。［19］在美国推动下，澳大利亚对毒品犯罪所造成的安全威胁认知变得更为深刻。最为明显的事实是澳大利亚参与美国推动建立的国际禁毒机制的态度非常积极。六十年代以后，美国推动更严格的毒品管控制度，逐步建立国际毒品管制机制。［27］例如，六十至八十年代，联合国先后发布的1961年《麻醉药品单一公约》、1971年《精神药物公约》和1988年《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》等，澳大利亚均迅速签署加入。根据这些国际公约，各缔约国将毒品问题理解为一种安全问题（logic ofsecurity）［28］，澳大利亚的积极参与表达了其对毒品犯罪问题的安全威胁认知。可见，毒品在当时被认为是对澳社会的安全威胁，需要政府的紧急响应。［29］七十年代，澳大利亚政府借鉴美国模式，在国内建立了联邦禁毒局，全权负责执行联邦禁毒法。为了推进“禁毒战争”，AFP在七十年代和八十年代引入了严厉的执法策略，并将“禁毒战”延伸至海外。澳联邦禁毒局1973年向吉隆坡派驻了第一个联络官，同一时期在曼谷也设立了类似的职位，但却未能在印尼实现联络官的派驻。这意味着此前印尼并未与澳大利亚实现充分的禁毒合作，原因在于印尼并未经历“毒品危机”。［21］

印尼政府在1976年才批准加入《联合国麻醉品单一公约》，比澳大利亚晚了九年。七十年代中期以前，印尼政府并未认识到毒品对国家安全的深刻威胁，直到七十年代中后期加入第一个国际毒品公约，才认识到毒品对国家安全的威胁性。1977年，澳大利亚政府向印尼雅加达首次派遣一名警察联络官，与印尼警方一起打击毒品走私。1982年，澳印开始就双边引渡条约进行谈判［27］，标志着澳印警务合作的开始，然而，澳印禁毒合作并未因此走向成熟。

3.国家信任的缺失与拾回

从八十年代中期开始，澳大利亚放弃了“禁毒战争”，削弱了两国警务执法机构合作的动力，主要原因是澳大利亚政府开始转向对艾滋病社区传播的治理。澳政府内部有一种看法，认为“艾滋病病毒感染对社会的威胁比毒品使用本身更大”［30］。两国禁毒警务合作滑坡的标志为AFP在雅加达的联络官1987年被召回后5年内未继续派驻联络官，而双边引渡条约的谈判也拖延了10年，最终于1992年结束。在印尼认识到禁毒是国家安全威胁时，澳大利亚对毒品问题的严重性认识开始消减，毒品走私问题走向“去政治化”，合作意愿的天平由初步平衡走向澳大利亚对禁毒工作的“示弱”，因此，澳印合作没能继续推进并充分实现。

1996年，澳大利亚主张改革的政府总理约翰·霍华德上台执政后，对禁毒工作采取强硬态度，主张政府开展“禁毒战争”。［31］澳大利亚政府重拾跨国犯罪“安全化”理念，再次将毒品走私视为一种国家安全威胁。而印尼自七十年代末以来，对毒品的安全威胁认知上升以后并未消减。1999年，POLRI成为独立的国家执法机构。在此背景下，澳印双方对毒品的安全认知均得到两国政府的信任，且互动过程实现了两国互为听众的目的。1998年，AFP在联邦政府的支持下初步建立合作意向，谋划执法合作项目(LECP)，成为AFP与POLRI合作的主要平台。LECP项目为印尼提供培训资助，并提供警用设备，以提升跨国犯罪的执法能力，打击跨国贩毒活动。自此，澳印禁毒警务合作不断走向深入，双方不断加强信息共享和培训，在重大禁毒活动中开展联合行动。［32］最终，澳、印禁毒合作得以实现。

4.澳、印禁毒合作成功的逻辑分析

澳印禁毒合作过程历经曲折，最初澳大利亚对毒品犯罪问题形成了安全威胁认知，而此时的印尼警察机构附属于军事组织之中，缺乏对跨国犯罪的安全威胁认知的独立表达能力，两国在七十年末八十年代初的“短暂”合作并未得到持续深化；八十年代中期以后，由于澳大利亚面临社区艾滋病问题，禁毒工作的优先性被搁置，此时印尼POLRI的职能也未完全独立。直至九十年代末，经历国家信任的短暂缺失后，澳AFP的禁毒工作重获国家信任，印尼POLRI获得独立，双方再次认识到毒品对国家的安全威胁，禁毒合作得以实现并持续深化。该案例过程验证了跨国犯罪安全化机制的前三个条件。

（二）澳、印打击“人口贩运”与“腐败犯罪”的对冲合作

1.“跨国人口贩运”对澳大利亚的安全威胁

世纪之交，澳政府官员最担心的安全威胁是偷渡者进入本国。九十年代末，从印尼到澳大利亚的偷渡活动急剧增加，霍华德政府试图解决这个问题，把人口贩运问题上升为国家安全问题，并寻求解决这一问题。［33］1999年，澳移民部长菲利普·鲁多克表示，需要采取紧急措施来应对从印尼涌入的大批偷渡者。此后不久，澳议会迅速通过加强对偷渡人员处罚的法案。法案通过后，该问题成为联邦选举议题。几天后，霍华德政府派出空中特勤团阻止偷渡者进入澳领土。这一强硬路线得到了公众的广泛支持，之后，霍华德政府最终赢得连任。

随着人口贩运问题对澳安全威胁越发突出，打击人口走私犯罪成为AFP年度政策中的优先考虑。在2000—2001年的预算中，新增1610万美元用于边境事务处建立联合打击偷运人口行动小组，并向雅加达增派一名联络官，与印尼合作打击人口贩运。此外，澳还拨款资助POLRI建设5个特别情报机构，以打击跨国人口贩运。［34］

此后，澳印继续深化共同打击人口贩运合作，2002年，澳印还共同组织区域论坛——打击人口走私、贩卖人口和相关跨国犯罪的巴厘进程。尽管在法律和政治上存在一系列障碍，印尼在过去十年中还是向澳大利亚引渡了一些走私人口的涉案人员，人口走私犯成为澳大利亚向印尼提出引渡请求的主要目标。［35］在澳印警方的共同努力下，大量走私人口被阻隔在澳大利亚边境线外，合作成果不断显现。

从上述事实分析看，澳大利亚政府对跨境贩运人口犯罪有充分的安全认知，并且澳印执法机构都得到了政府有关对外开展合作的授权和支持。

2.“腐败犯罪”对印尼的安全威胁

虽然澳印双方一直在合作共同打击人口贩运，但印尼政府对由本国偷渡至澳大利亚的犯罪行为的安全威胁感知并不明显。实际上，自九十年代以来，人口贩运一直是印尼政府政治上的次要问题，从未被当作国家安全问题对待，甚至有人认为，人口犯罪并非印尼主要问题［36］，导致两国在该类犯罪问题安全威胁认知上的不对等性。起初，澳大利亚在这个问题上的强硬态度甚至引起两国之间的政治紧张。究竟是什么因素推动了印尼同澳大利亚打击人口贩运的真正合作呢？这与印尼面临的另一跨国犯罪问题——腐败犯罪有关。

1997年至1998年的金融危机引发印尼经济的崩溃，此后，许多印尼人将愤怒指向了苏哈托政权内部的腐败。1998年5月苏哈托辞职后，打击腐败犯罪成为政治改革运动的中心议题。同一时期，国际货币基金组织也提出，向印尼提供金融援助要以印尼反腐败改革为前提条件。印尼议会于1999年迅速通过一项关于根除腐败的法律（1999年第31号法律），该法强调腐败犯罪对国家经济社会的危害性，必须采取特别措施予以应对。由此可见，腐败被认为是印尼的国家安全威胁。2003年，印尼政府成立反腐败委员会和反腐败法庭，反腐败执法部门得到授权信任。但在国际范围内，反腐意味着持续不断的从外部引渡外逃人员，追回转移资产。尤其是藏匿在澳大利亚的腐败分子（及其资产）的回归，成为印尼积极开展与澳大利亚合作中的优先事项。但在此期间澳大利亚并未将腐败犯罪视为国家的重要安全威胁。

3.澳、印互为听众合作分析

事实上，印尼在打击人口贩运上的积极协作态度出于与澳大利亚开展反腐败合作的“互惠”关系考量，其实质是加强互为听众关系。自世纪之交，即二十世纪末二十一世纪初，打击腐败犯罪行为一直是印尼政府的首要任务。在1997—1998年的亚洲金融危机之后，印尼的民间社会团体开始呼吁“反腐战”。［37］与澳大利亚面临人口贩运的安全威胁感知相似，印尼将腐败问题作为国家重要安全事项。印尼的合作需求来自大量印尼腐败官员逃亡澳大利亚，而印尼之所以将“人贩子”引渡到澳大利亚，正是基于将腐败嫌疑人从澳大利亚引渡回国的回报预期，因而，两国构成了事实上的彼此互为听众的关系。

澳大利亚打击人口走私犯罪与印尼的反腐败犯罪两项单方威胁认知形成了“互惠式”安全威胁感知盲区的对冲关系。虽然双方在单一跨国犯罪领域没有形成直接的“互惠”需求，但这种间接对冲互惠有利于双方基于各自安全关切的直接合作。这种对冲关系验证了前述跨国犯罪安全化机制的第四个条件——彼此互为听众。

四、中国执法安全国际合作的因应之策

澳印执法安全合作的驱动逻辑为中国推进执法安全国际合作提供了思路和启迪：尊重执法安全机构的专业性与相对独立性，凝练跨国犯罪威胁的安全共识，争取国家层面的政治信任，为争取互为听众赢得机会。前述四个条件中，第一条件具有相对稳定性，然而如何针对第二、三、四个条件实现固化转圜？笔者认为，结合对外开展执法安全合作实际，中国应注重构建以共同安全感知为目标的话语体系，提升跨国安全威胁认知的共识度；推进以“驻点——连线——结网”的方式搭建执法安全合作机制协作平台，增进各国国家层面的政治认同；从战略布局和能力建设方面进一步完善中国特色执法安全合作体系，为争取听众赢得机会。

（一）构建以共同安全感知为目标的话语体系

行为体的身份和利益并非内生性的，而是通过国际行为体的话语、规范等外在结构性因素建构的［38］，而话语是共有知识的具体表现，是表达利益、建构身份的重要途径。共同的话语同样可以建构国际结构，影响国家认知，形塑国家间关系。“安全化”是一种语言行为。［39］共同的安全感知话语建构是集体认同建构的过程，是跨越行为体的安全知识边界，将他者纳入话语建设主体认知的范畴，有利于调整不同国家的安全威胁认知，影响国家间执法合作关系。［40］作为世界第二大经济体，中国有责任向国际社会、周边国家提供可资借鉴的中国智慧、中国方案与中国经验，以促进各国的协同发展和共同进步。［41］

1.利用制度优势塑造安全话语

当前，安全问题的内涵和外延发生了深刻变化，多样性、跨国性和联动性的特点日趋显著，因此，脱离外部安全谈自身安全是不现实的。［42］在百年未有之大变局背景下，中国制度优势逐渐彰显，以“枫桥经验”为代表的社会安全治理机制逐渐成为展示中国制度优越性的“重要窗口”①习近平总书记在浙江考察时的重要讲话，赋予浙江努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的“重要窗口”的新目标新定位。参见：中共浙江省委关于深入学习贯彻习近平总书记考察浙江重要讲话精神努力建设新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性重要窗口的决议，载人民网，2020-06-28，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0628/c64387-31761011.html。，中国的制度优势和影响力将逐渐在国际舞台显现，发挥国际安全治理引领角色作用。对外执法安全合作应充分利用我们的制度优势主导安全合作话语权，紧扣“更高水平”的核心要义，高点站位、科学运筹，全面贯彻总体国家安全观，积极融入全球安全治理体系，将加强国际执法安全合作与建设更高水平平安中国有机结合，提升平安建设科学化、法治化、智能化水平，提升国际执法安全合作的主动性、联动性和可持续效能，更好地履行公安机关的职责使命，构建共建共治共享治理格局下的国际执法安全合作体系。［42］

首先，以“合作、创新、法治、共赢”为旗帜，共同构建普遍安全的人类命运共同体，是构建共同安全感知话语权的基础。塑造和引领国际行为的最根本手段是通过共同的话语基础制定规则体系和行为标准。［43］例如，面对恐怖主义这一共同的威胁与挑战，沿线各国应继续坚持互利、共赢的合作发展理念，加强沿线执法安全合作文化的建设与培育，推动关系更加深入的发展，增进对彼此反恐政策的充分理解，在尊重别国主权以及领土完整的基础上，以求同存异为原则，达成反恐共识，在反恐国际执法安全合作中压缩恐怖主义的生存空间。［38］

其次，习近平总书记提出的全球安全治理观［1］，具有体系性、目标性和可操作性，是构建共同安全感知话语权的关键。扩大我国的执法安全合作话语权，应坚持以习近平外交思想为根本遵循。［42］澜湄合作是首个得到澜湄流域国家共同正式认可且已进入建设议程的命运共同体，是推动命运共同体建设的 “关键第一步”，具有全球示范意义。［43］执法安全国际合作要以中国智慧向国际社会提供更多的公共安全产品，用中国方案引领国际执法安全合作的发展方向，进一步增强中国在全球治理领域的影响力，发挥中国在全球治理领域的引领作用。

2.精准传递安全话语

安全问题的地域差异性和“洼地效应”决定了国际执法安全合作能力必须具备针对性。［42］安全话语传播成功的关键在于一些促成因素，包括受众能否感知安全语法(the grammer of security)、传播主体和听众之间的关系以及所声称的安全威胁的特征。［19］成功传播安全话语并不容易，近年来，有学者提出本土知识的国际概念化，其基本原理是国际编码，国际编码的本土知识超出国界，以世界其他民族、社会的先进文化认知水平为参考，塑造通行的国际化概念表述。有效的国际编码需要理解本国与对话国在沟通内容上的具体认知差异，这是精准传递安全话语的前提和基础。

中国推动执法安全国际合作，要十分关切合作对象国的安全感知。一般来说，安全感知有两个明显的信号，一是来自公众的呼声。通过媒体、“晴雨表”①最典型的跨国调查就是“欧洲晴雨表”，它是由欧盟委员会组织建立的项目，专门负责调查欧盟成员国民众对重大事件和问题的调研意见报告，它包括民众对跨国犯罪问题的关切。参见张颜语：“跨国犯罪社会调查的典范：‘欧洲晴雨表’”，载《中国社会科学报》2009年第8期。等途径可以感知社会公众对跨国犯罪行为威胁的敏感性，如果公众对跨国犯罪行为痛心疾首，并已经组织强大的游说力量或利益集团，则公众对该跨国犯罪行为具有较强的威胁感知心理。二是来自政治力量的表达。如果安全威胁上升为政治决策者的核心关切，甚至成为一项国家政治意志，那么该跨国犯罪行为对该国具有较强的安全敏感性。作为安全感知话语传递的发起国，要深入观察合作对象国的敏感性与合作空间，精准有效传递安全感知话语，为进一步沟通合作奠定基础。我国应当通过不同层次的合作和对话机制表达中国声音，积极地向沿线国家宣传我国有关反恐安全、打击跨国犯罪等方面的理念与主张及其全球治理方面的实际作为，推广共同、综合、合作、可持续的全球安全观以及我国的总体安全观。［38］

（二）构建双边或多边执法安全合作协作机制

安全合作机制的搭建是国家推动域外资源利用合法化的关键。如何构建以双边或多边执法安全合作机制为桥梁的协作平台？笔者认为，应遵循“驻点—连线—结网”的推进策略。

1.驻点

驻点是推进执法安全合作机制建设的基础，以各国普遍共同关注的安全威胁个案或类案为起点，逐步形成安全合作的共识，推进执法安全机制建设。一是以个案为起点，深挖应对安全威胁或挑战的共生关系。澜湄中心是以“10·5”（糯康）案为契机，各国一致就毒品走私等跨国犯罪行为对国家造成的安全威胁挑战达成共识，在联合侦查、联合巡逻等实践的基础上构建的执法安全合作机制。二是以类案为方向，推动建立跨国合作机制。类案是跨国犯罪系列性的案件集合，在个案循环互动的基础上，抓住恰当的政治机会，推动一类案件的合作机制的达成。为了打击网络电信虚假信息诈骗犯罪活动，公安部推动开展的缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人专项“猎狐行动”，便是以“电信诈骗”为类案方向，推动实施的跨国合作机制。

2.连线

连线是推进执法安全合作机制建设的关键，是在个案或类案的基础上串联执法合作关系节点，形成相对固化稳定的合作关系：一是通过多案领域对冲合作，串联两国不同类型案件的合作关系，形成相对稳定互惠的双边执法安全合作机制，包括双边执法安全对话合作机制；二是类案的多国串联，就同一类案件达成一致合作关系。这类合作关系也较为常见，区域性执法合作机制建设往往以类案的多国“连线”关系为基础。中国公安部推动构建的新亚欧大陆桥安全走廊国际执法合作论坛（“连云港论坛”）串联亚欧大陆桥沿线国家执法机构对话合作，以点串线，形成了一条线性合作机制，为“一带一路”安全合作建设作出了示范。澜沧江—湄公河综合执法安全合作通过不定期各类会议、研讨、论坛、互访，各成员国表达意见、传递诉求，与其他成员国就关注的执法安全问题交换看法，建立了执法安全合作的常态机制。［43］

3.结网

结网是国际执法安全合作机制建设的体系化，根据各国安全利益需求，形成覆盖不同区域，囊括重点跨国犯罪案件类型的立体化合作机制。对外执法安全合作应高举合作、创新、法治、共赢旗帜，积极推进与世界大国、周边国家和国际组织的执法安全合作关系，不断扩大执法安全合作范围，拓宽安全辐射的广度和深度。［42］具体表现形式：一是横向上，执法安全国际合作机制要覆盖大多数国家或区域，尤其覆盖重点合作对象国家，并同周边国家和地区建立紧密的合作伙伴关系，这既要依托国际刑警组织开展全球性执法安全合作，也可通过上海合作组织、澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心等区域性组织开展多边执法安全合作，还可以签订双边条约协定、互派警务联络官等形式开展双边执法安全合作；二是纵向上，打通从国际组织至国家中央、地方执法机构的合作关系，通过网络手段推动垂直合作关系扁平化，尤其是推动地方执法机构开展执法安全对外合作的能力和通道建设，形成国内—双边—区域—全球全方位、宽领域、立体化的国际执法安全合作模式。

（三）完善中国特色执法安全合作体系

积极构建中国特色对外执法安全合作体系，要坚持开拓创新，积极拓展合作领域、创新合作方式，不断形成工作合力、增强工作的针对性和实效性［44］，既要谋划战略布局，又要注重提升执法安全合作能力。

从战略布局方面看，一是要切实强化周边区域合作，秉持亲诚惠容的外交理念，努力打造周边执法合作安全命运共同体；二是切实搭建、用好多边合作机制平台，积极参与全球安全治理体制机制改革，努力营造更加有利的国际环境，塑造有利于执法安全国际合作的新机制、新平台，推进打击各类跨国犯罪活动合作；三是紧紧围绕“一带一路”建设，切实夯实同“一带一路”沿线国家，尤其是发展中国家的合作基础，全面建设我国与“一带一路”沿线国家的执法安全合作体系。

在提升执法安全合作能力方面，首先，要准确把握“对党绝对忠诚”的首要政治要求，不断增强“四个意识”，坚决落实党中央对外工作方针政策，始终在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。其次，要牢固树立全国对外执法安全合作“一盘棋”思想，建立健全畅通有效的内部沟通、协调机制，形成执法安全合作整体合力。再次，要加强队伍建设。人才是根本，要提升执法安全国际合作专业人才培养的水平，不断完善国际执法合作队伍建设机制；同时，要注重加强我国驻外执法联络官队伍与维和警队建设；最后，要充分发挥地方执法安全合作力量的主观能动性，深入挖掘各地优势，不断提升地方执法机构直接或间接参与国际合作工作的水平。