社区警务融入社区治理体系的必要性探究——兼论社区警务警察权的“柔性”延伸

隋玉龙

（中国人民公安大学，北京 100038）

传统的国家—社会二元对立视角并不能解释社区警务何以在科层资源供给紧张的情况下，依然可以完成上级指派的繁重复杂的组织任务，且其中大部分工作需要在一定程度上介入公民的私人空间和生活领域。长期以来，社区警务采取某种“接力—借力”机制向下汲取社区资源、获得合法性地位，持续解构着自身的治理压力，从而不自觉地将组织自身形塑成国家与社会交互嵌合的载体。社区警务这种独特的组织属性尚未得到学界的关注，而为了解决“非警务活动压力过大”的现实问题，警察权呈现出“范围收缩”与“专业化回应”的发展趋势，实务界试图帮助基层警察摆脱繁重的社会事务，却也导致社区警务相对于社区的“悬浮化”与“弱嵌入”现象。

一、社区警务警察权力来源考证

目前，关于社区警务在社区治理体系中的功能研究尚处于空白阶段，没有从中观视角厘清社区警务在社区治理体系中的职责、权限和定位，社区警务与社区居委会、社区工作站、业委会等其他社区主体的关系也没有得到制度性解释和理论性探讨。从构建多元社区主体治理评价体系的直观角度来看，大部分研究未能给予社区警务足够的“主体性”学理关怀：有的基于协同理论，将社区治理主体分为社区居委会、社区组织和社区居民，以社区治理中结构—过程的递进维度对不同主体分别进行治理能力评估。［1］有的基于政府—居民—第三方机构的多主体视角构建评价社区治理能力的多层指标体系，其中政府被具体拆分为街道办、派出所和基层职能部门等［2］，同样存在忽视“社区警务作为组织化主体存在”的问题。从社区治理共同体角度出发，对政府、市场和社会三方主体的治理参与，也多以制度供给、资源供给和社会资本供给的宏观角度回应社区治理体系的建构逻辑和实现路径［3］，没有从微观视角具体探讨如何调适社区警务与其他组织化主体的联动关系。从“过程—事件”分析方法来看，现有文献基本是以基层政府（街道办）、社区居委会、社会组织、业委会居多，缺少针对社区警务作为行动主体的专门研究，而公安学学科中的社区警务研究又普遍是在警务领域中谈社区警务，在公安工作中分析社区警务工作的问题与对策，选择性忽视了社区警务与上述组织化主体的互动关系，更没有将社区警务置于社区治理的学术或实践环境中，对权力、资源、关系等社区要素与警务内容进行科学主义式的关联分析或本土化再抽象。概言之，现有社区警务研究始终未正视社区警务在社区场域与社区治理体系中的“弱独立性”“低自主性”和“弱话语权”等现实问题，很少有从“组织化”的视角深入社区场域中分析社区警务与其他社区主体之间的互动关系，更没有从微观视角探讨社区警务在社区权力结构网络中的位置关系与重构可能。

警察权分为广义与狭义之分，广义上的警察权是指国家通过宪法和法律赋予执行警察法律规范、实施警察事务的权力；［4］狭义上的警察权仅指国家赋予公安机关在进行公安行政管理过程中所运用的权力，即警察行政权。［5］无论是广义警察权还是狭义警察权都主要以国家性、暴力性、政治性，或再加上司法性为其特征，即使有谈到警察权的公共性特征，也是从国家视角出发，寻求统治价值要求的一种秩序追求，或者对社会秩序稳定的一种国家要求。［6］但是，社区警务的大量工作，包括重复性高、频次高的入户信息采集工作，以及各地社区警务各种各样工作机制的创新，如社区警保协作、自防队伍建设、闲置公共空间的再开发、自治问题的调解……等等，都没有获得文本权力构造范围内广义或狭义的警察权支持，反而是社会直接赋权于社区警务，成为一种绕开国家意志的社区警务—社区的直接契约，这种社会契约突出了社区警务警察权的社会性特征。卢梭指出，把个体的天赋权利转让出去形成共同体，是为了协调冲突以共同解决问题， 每个人能从其他人那里获得“自己所丧失的一切东西的等价物以及更大的力量来保全自己的所有物”［7］。国家赋予社区警务的权力仅是保证了社区警务进入社区的合法性，是一种宏观视角的警察权，社区社会则是通过直接的权利让渡与社区警务形成了解决社区公共问题的“共同体”，是社区社会从微观行动层面对警察权的型构（见图1）。但是为何社区警务具有与社区居委会、社区工作站甚至社会组织完全不同的“国家—社会”的双重领域性，其中可能还涉及“资源供给方向”和“合法性机制”的差异性影响，笔者会在下文中深入谈论。

图1 社区警务警察权的权力构成

综上，传统意义上以暴力性、强制性、权威性为基本特征的警察权并不符合社区警务的实际权力情况，而警察权又确实是社区警务开展工作的后盾与依托。因此，社区警务中的警察权似乎在一定程度上突破了警察权的“职责法定化”属性，为寻求这种“柔性”特征的存在依据，有必要跳出现有警察权的话语体系，重新将“权力”概念拉回警察权视野中。韦伯指出，权力的概念在社会学上是无定型的，任何组织或个人拥有的不同类型的素质和可供选择的条件，都可能使其在特定的情况下有贯彻自己意志的机会，这些权力机会可能是武力、暴力和强制，也可能是说服、规训和控制等样态的非强制性表现。［8］因此，社区警务警察权更像是帕森斯的权力概念，帕森斯的权力概念关注了权力的资源属性，认为权力是由个体或组织在社会结构中所处的社会位置所决定和被赋予的，这个结构性位置是为了特殊社会功能的发挥，如果组织在指定结构中能更好地发挥功能，权力就可以被不断交换、积累、分配和聚积，类似一种经济资源，其广延性已经覆盖到社会生活的方方面面，这也是法定警察权虽然并没有赋予警察任意介入公民个体生活空间的资格，但是社区警务依然在科层资源极其有限甚至贫乏的条件下可以完成入户采集信息工作、治安联防以及社区闲置公共空间的再开发等介入公民私域空间却又有非文本合法性机制支持的原因。这种警察权的柔性特征是基于社区警务的组织载体才得以被型构，所以，社区警务一定具有某种独特的组织属性，这种独特的组织属性帮助社区警务在“行政权威渗透不能”的情况下，从社会中获得了一种自下而上的承接机制，帮助社区警务进入社区关系网络。因此，要探讨社区警务融入社区治理体系的必要性和意义，必须先从理论上厘清社区警务独特的组织功能或组织属性，引导社区警务警察权“扩充”或“回缩”的发展方向，进而证明社区警务是社区治理体系的必要组成部分而非一种简单的组织化治理工具。

二、作为联结领域的社区警务之组织化功能分析

社区警务的组织化属性很少受到关注和分析。周延东指出，社区治理中可能存在一个兼备“国家在场”与“社会支持”双重属性的联结领域，但是，建构这种联结领域的实践路径是“‘国家力量’联合 ‘社会力量’的嵌入融合”［9］，也就是国家治理元素和社会治理元素的双向互嵌与反向调适。社区居委会本应该是联结领域的具体载体，然而由于科层组织对居委会的资源控制和行政化渗透，居委会实际上与社区居民的联系越来越松散，被打造成街道办直属的“类行政组织”，即使是“政府购买服务”后的社会组织，也由于社会组织参与社区治理的关系化、体制化和准市场化特征，导致其出现脱嵌式精英动员、资源解构异化和社会参与利益化等问题，呈现出对上依赖而非对下关注的组织态度。社区警务作为社区场域中的行政主体之一，由于其组织化密度较弱，即一个社区警务由一名民警与两至三名辅警组合而成，以及警察形象在社区治理中的刚性化、权威化等感性认知，社区警务的组织功能长期受到忽视。然而，从合法性角度来看，社区警务的合法性基础与居委会、社会组织和社区工作站等国家或社会力量存在本质的不同（见图2）。制度学派强调合法性机制的重要性，不仅仅包括法律制度对组织行为的影响，还包括社会期待、集体观念的公认性等对组织结构和组织行为的认可。［10］在社区场域中，不同社区组织的合法性来源主要分为“自上而下”与“自下而上”两个方向，即一个是源于自上而下的正式制度环境的合法性支持，一个是自下而上的社区观念或居民文化期待给予其的合法性支持，这种社会期待的合法性功能往往能够更好地帮助组织深入社区之中开展工作。不同类型的组织对两种合法性机制的依赖程度不同，其中“资源依赖”是组织决定对上还是对下合法性取向的重要变量。基于科层资源对社区警务支持的有限性，社区警务往往需要向下嵌入社区关系网络，寻求开展收集基础信息、社区安全防控和群众动员等工作所需的合法性机制，以期获得社会认可和民间治安治理资源的供给。值得注意的是，自下而上的合法性机制所带来的资源不仅仅包括具像化的财力或人力，更重要的是强化社区警务介入个体生活领域的合理性，因为行政对公民生活空间的渗透会遭遇后者的质疑与抵抗，因此要求社区警务通过嵌入多重社区关系网络来建构自身的合法性形象，在科层资源供给十分匮乏的情况下因地制宜地调动地方性要素来完成组织任务，如组织社区自防队伍来开展治安巡逻。社区居委会、社会组织与社区工作站则与基层政府的联结更为紧密，政缘关系网络可以帮助它们获得稳定和可期待的资源与利益，但也导致上述组织在社区治理中逐渐呈“悬浮化”状态，倾向于承接上级政府的行政意志和隐蔽控制机制，而非深入社区关系网络中切实回应社区问题，这也是社区居委会与社会组织很难区分的原因：两种组织在制度压力环境下表现出相似性，也就是由于过分依赖自上而下的合法性机制而呈现出制度学派所说的“组织趋同性”现象，社会组织的专业性与社会性没有得到发挥，居委会的本源性自治功能也被行政色彩同化；同时，居委会与社会组织中的社工容易被吸纳到最终由政府体系把持的复杂社会关系和权力网络之中不能自拔，有可能形成国家与市民社会的权力“共谋”现象。［11］因此，社区警务独有的组织优势就是自身同时存在“国家在场”和“社会支持”两种属性，即社区警务是社区治理中的“联结领域”。它一方面具有“国家在场”的正式形象，可以满足社区居民对正式权威的认同和期待，另一方面，在科层资源供给紧张的困境下，为完成必须介入“私人空间”的任务、汲取社区资源，则必须提高与社区的联结水平。嵌入社区后形成的警务关系网络让其具有“社会支持”的本土化基础。社区警务建构联结领域的动机可能是解决组织资源匮乏的现实问题，但是，这种联结领域却有着更重要的现实意义，即在双向连通上级政府与社区社会的过程中，社区居民不仅更好地接受了相关政策落地的配合要求，对社区民警的观念认同也不断增强，民众会将这种与社区民警个人关系中的“情感”“认同”向外“类”“推”［12］，延伸至“政府印象”“国家认同”上，从而在一个个社区中形成由社会通过社区警务延伸至国家的观念认同机制。对社区警务自身来说，正式权威与非正式权威的嵌套让其在上级资源有限的情况下，通过“置换”“差序应付”①“差序应付”概念来源于社会学学科中“差序治理”理念与行政学视野中策略主义实践方式的组合创新。社区民警可以策略性的将行政事务转换成非紧急的社会工作，以便利用社会资源化解矛盾纠纷，避免片段式的“刻板执法”诱致社区公共关系的疏离化和冷漠化。值得注意的是，“差序应付”不仅没有降低社区警务的调解功能，反而能提高社区警务解决社区纠纷的全息化水平，将社区的关系、“故事”与感情等文化资源盘活，实现真正意义上的社区和谐。等策略形成了一定的社区动员能力，这种策略主义是多元化的。例如，有的社区民警将社区警务室打造成社区公共空间，社区居民可在这里临时寄存东西或者开茶话会，还可以在警务室外的意见箱留下对社区工作者的意见建议，便于社区民警及时与其他主体沟通；实体空间中的对话交流可以极大改善社区民警与社区居民的情感关系，为双方提供共商共情的互动舞台，提高社区居民对社区警务的社会评价和关注度，形成社区警务与社区的互惠性关系网络，从而帮助社区民警更好地开展动员工作，在调解纠纷事务上也会获得熟人关系意义上的公信力；再如，社区民警在处理社区居民的矛盾纠纷时，一般不会第一时间启动治安处罚，而是策略性地将矛盾纠纷的调解工作进行“差序化应付”，在社区警务国家强制力约束下，给双方一段冷静的缓冲期间，并利用多重社区人际关系来提高当事人要求治安处罚的社会影响成本，从而在第一现场将治安处罚工作“差序化”为治安调解工作，不仅有效地改善社区邻里关系，动员民众参与社区事务处理，还能提高社区警务的组织影响力，降低社区治安治理成本，反向强化社区警务的国家—社会联结领域属性。

图2 社区居委会与社区警务的合法化机制对比

需要注意的是，虽然处于国家与社会交界处的社区警务可以起到联结作用，但是随着社区警务警察权的不断收缩，社区警务可能逐渐从社会领域被抽离，变成完全的行政主体。一刀切式的警务改革试图从根本上解决社区警务职责“泛社会化”的错位与挤压困境，从而将社区警务改造成“社区中的公安警务”，这一点，从社区警务工作的“形式化”发展趋向中可以得到验证：随着各地基层派出所改革的推进，社区警务的考核机制被各种各样的压力项目所束缚，囿于相关职能部门共享社区警务的考核权，社区警务沉溺于向上负责的各种信息报表工作，致使其面对繁琐而复杂的社区事务心有余而力不足；且对于原子化①具体内容参见虞伟：“地方政府适应城市社区居民原子化的治理创新”，苏州大学硕士学位论文（2014）。的社区居民的社会动员能力不足，社区警务在社区治理体系中处于边缘化地位。渠敬东、周飞舟等指出，科层化的技术治理并不具备针对社会具体问题的感受力和应变力，很容易在实践中使行政体系丧失与基层社会的亲和［13］，来自“条”体系的权威强化活动将社区警务带回科层结构的制约中，逐渐使其失去社会性特征，呈现“悬浮化”与“弱嵌入”的组织问题，社区警务的联结领域属性随之淡化。因此，从警察权入手，发掘并引导社区警务警察权的“柔性”特征，再通过制度化建设强化社区警务扎根社区的“制度合法性”，即借助制度建设明晰社区警务的社会性属性，切实发挥社区警务“嵌入性社区”的组织优势。

三、社区警务警察权的“刚性”与“柔性”之辩证剖析

目前，社区警务尚未融入社区治理体系之中，关于社区警务与社区治理的文献研究也相对匮乏，一方面是理论界对于社区警务在社区治理体系中的定位、职责和功能没有得到梳理和分析，另一方面是实务界对社区警务的关注较少，他们更多关注的是基层民警的“减负”问题，希望通过将社区民警身上冗杂的事务责任剥离，突出警察权的强制性和专属性。有的学者试图从警务事务与社会事务的二元区分角度出发，尝试借助缩减社区警务的内容与范围来重显警察权的强制性和垄断性，但在坚持“警务社会化”发展方向的同时又要将警察权从社会化警务领域撤出［14］，这种矛盾性彰显了警察权上的保守主义与社区警务社会化要求之间的深刻矛盾，似乎并未对社区警务融入社区治理体系的方式进行过多思考和期待。社区警务的产生在一定程度上削弱了警察权的“职权法定化”属性，泛化的社区警务活动不仅没有得到传统意义上制度化的警察权规定，反而在化解纠纷、组织安防等治理实践中不自觉地扩充着警察权的概念范围，使得社区警务的警察权往往以突破法定警察权规定的方式来获得制度追认，并在社区场域警察权和公民权的双向调适中获取社会公众的观念支持。概言之，社区警务的警察权不是一种带有强制性和权威性的行政权力，而是通过社区警务本身所有的“国家—社会”联结领域属性，将警察权柔性延伸到社区大小事务中，以搭建个体—公共组织互动情境、警民会商决策、安全议事等形式提高社区“他组织化”水平。社会层面的合法性机制帮助警察权突破了制度设计的法定化范围，增强了社区警务开展活动的柔性渗透力。

目前法学界对警察权的限制和警务界对警察权的限制只是一种偶然性的“重叠共识”，双方对警察权缩减的话语体系是完全不同的：法学界多关注警察权的强制性方面，从控权理论出发，根据洛克、休谟古典自由主义的人权至上理论或者现代自由主义的国家权力与个人权利再平衡思想，为防止警察权滥用，对其内容范围进行严格限定，减少警察权的实践运作与文本上的权力构造之间的过度模糊空间。警务（实战）界则是从基层民警尤其是社区民警的减负减责角度出发，试图通过缩减社区警务的警察权内容而将社区警务的责任范围“窄化”，避免繁杂的非警务活动与警力有限之间的结构性矛盾激化。然而，社区警务的本体性要求警察权的柔性“泛化”，“窄化”的警察权发展思路只会诱致社区警务与社区共同体渐行渐远。社区场域中的警察权与公民权不是传统意义上非此即彼的排斥关系或对抗关系，而表现为交叉重叠、持续配合，共同解决社区公共事务，从而更好地体现源于公民权利让渡的警察权和公民权的统一性与内在一致性。

综上，社区警务的警察权具有“刚性”与“柔性”的双重属性，“刚性”是内隐于社区警务警察权的基础性特征，是警察权得以运作的基础，但是在社区警务中应该较少体现其“刚性”暴力性、强制性特征，而加强其“柔性”特征的话语形象建构；“柔性”是社区警务治理实践的实际支撑，警察权的柔性话语形象带来的不是警务事务与职责扩大化的消极后果，而是对社区关系、资源等要素的合法性嵌入，社区民警可以借助警察权的柔性来经营社区公共关系，提高社区警务的社区性意涵。“刚性”与“柔性”正是国家意志与社会意志在社区警务上统一整合后的权力表征，因此，柔性形象的警察权建构是充分形塑和发挥社区警务联结领域属性的必然要求。需要注意的是，社区警务警察权如果一味追求“延伸”，在扩大介入社区事务范围的同时却不能有效回应居民需求，则这种“柔性”不仅不会强化社区警务警察权的社会性，反而会损蚀社区警务的社会合法性机制，加重社区警务的工作负担，这就是突出社区警务融入社区治理体系的必要性所在。概言之，发挥社区警务的组织化联结功能，就必须保证社区警务警察权的“柔性延伸”，提高社区警务介入社区公共事务的能力，同时，社区警务必须融入社区治理体系以获得其他组织主体的协作关系、配合意愿与资源支持，防止社区警务天然的低组织密度性造成警察权的“柔性延伸失败”。警察权的“柔性延伸”过程应是制度性的，通过制度化建设厘清社区警务参与社区治理体系的权责边界，促使社区警务警察权向公共性意蕴丰富的社区集体事务延伸，避免公共领域和私人领域的模糊交叠，从而不让各种“没有底线”的非警务活动由于缺乏制度关系标准而成为社区警务的社会负担。

四、社区警务警察权的柔性话语形象建构

要论述社区警务警察权的柔性话语形象建设，首先应明确社区警务警察权的内涵，即社区警务职能，阐释话语、柔性话语、刚性话语概念及其之间的关系；在此基础上，厘清社区警务警察权与话语的关系，进而提出如何构建社区警务警察权的柔性话语形象。笔者现就这一问题作出具作论述。

社区警务的职能在于嵌入社区关系网络与社区权力结构，因地制宜地利用社区内生性治理要素，递解自上而下的治理压力与治安任务，并在动员群众，组织群众的过程中，与其他多元社区治理主体形成长久稳健的协商合作关系。［15］社区警务的职能本质决定了其警察权界域的广泛性，这是国家与社区社会对社区警务警察权的共同型构。话语与权力是互构统一的关系，话语即权力。对于警察权而言，话语有刚柔之分，警察权的刚性话语是指传统警察权命令—服从式的强制力属性，这是权力的一种纵向影响方式；警察权的柔性话语是指社区警务警察权的非强制性、协商性属性，这是权力的另一种横向渗透方式。依据福柯的话语权力理论，话语是一种权力，这种权力的表现形式不仅是命令式的强制规范，它应该更多体现表达者的一种控制与规训。

社区民警的话语表达应该是柔性协商的，通过日常生活话语形式，持续进行警民互动，而不应该延续传统警察刚性权威的话语风格，这会让社区警务越来愈脱离社区的生活场域。如果社区警务过度依赖垂直方向的强制话语，高高在上的管理社区，居民之间的自治联系会形成一道抽象的社会权力屏障，导致社区警务难以嵌入社区关系网络之中，无法形成有效的组织动员能力，社区警务机制也会面临瓦解危机。因此，社区警务的柔性话语应该与居民之间形成良性的平等对话关系，以日常话语促进警民心与心之间的交流，在公共生活空间内逐渐形成相互支持、互相动员的警民关系。

当然，福柯的话语并非仅指治理主体对治理客体的单向言语，它同时也包括了治理客体对治理主体的“话语印象”，话语具有主客统一或主客相遇的特性。当人们谈论起社区警务或者社区警务中的警察权力时，首先感受到的不应是传统警察权对自身行为的强制规范作用，而是一种自愿被引导的、自觉自主的生活方式体验。这表明，社区警务通过融入社区关系网络而融入居民的日常生活之中，使警察权的权威不在与社区社会的对抗中被损耗，而在一种由权力所部署的生活方式中自动生成社会秩序。社区警务警察权的柔性规训作用之体现，在于作为治安实体的社区居民主动参与到社区治安治理活动中，认同社区警务的组织概念与治理实践，实现自身“客体主体化”的治理身份转型。只有积极介入社区公共治理事务，社区警务的警察权权威才能在嵌入日常生活的治理过程中得到社会支持，并为权力提供根据警务意志来调适社区组织方式的机会。社区居民对社区警务柔性形象的话语认同，能够让警察权引导式重塑居民的日常生活组织方式，逐渐形成社区治安自治的生活氛围。因此，社区警务警察权的柔性话语形象建构与社区警务的联结领域属性，是彼此强化、互相影响的一体两面。

社区警务警察权的柔性话语形象不仅在于建构社区民众对社区警务的“概念表述”与“心理认同”，还包括一系列的实践行动和实践行动所塑造的知识体系。话语概念中蕴含的权力关系与“主体性”密不可分，警察权的柔性话语建构需要在社区警务与社区居民、其他社区组织的持续互动中获得微观场域中的合法性机制，这也是社区警务融入社区治理体系的必要理由之一，即警察权的柔性延伸需要多元主体的支持和配合，并需要以大量社区资源为基础，保证社区警务警察权的常态化运作。具体从实践层面来说，可以分为以下四个方面：一是完善社区警务的制度化建设。目前，关于社区警务的规范性文件层级不高，正是社区警务没有得到充分的学理关怀和实践重视的体现。公安部需要联动其他高位阶部分，或者在国务院的牵头下制定相关补充性的规范文件，确定社区警务参与社区治理的权责范围，从侧面巩固社区警务警察权的柔性属性，加速社区警务的组织转型与结构变迁。二是地方政府要根据不同区域的实际治理情况，理顺社区多元主体的关系，提高对社区警务的关注度，将社区自防队伍、治安岗哨、积极分子等人力调动权限直接共享给社区民警。另外，通过地方媒体的积极宣传，推动大众了解各具特色的社区警务，构建社区民警积极参与社区公共事务的媒体话语形象。三是积极推动警务社会化进程，促进社区警务警察权延伸至专业化社会领域。要提高社区警务在“政府购买服务”中的话语权，发掘项目制与社区警务在技术治理方面的“重叠领域”，通过社区警务对社会组织治安治理功能的培养，在警力资源有限的情况下，借助社区警务的专业化技能促进社会组织的治安能力提升。四是公安机关要为社区警务“解绑”。本土化社区警务的联结领域属性要求回归社区警务的本体性概念，这就要求公安机关赋予社区警务以独立性、自主性和整体性特征，改变“条”体系内部过多的垂直机构对社区警务的垂直领导现状，给予社区警务根据本地社区实际情况自主开展活动的灵活时间和自由裁量权。在此基础上，可以考虑采取项目制的方式实施社区警务间的横向竞争机制，促使社区警务更好地发挥自身的社会优势，择优承接上层公安机关向下解构的治安治理资源，并将项目化运作评价结果作为社区警务考核机制的一个方面和社区民警的考评内容和晋升依据，一定程度上还可以解决社区民警职业倦怠危机，调动社区民警的积极性与主动性。

五、社区警务融入社区治理体系及发展方向设想

在确认了社区警务社会化发展方向与警察权柔性扩展的基础上，社区警务融入社区治理体系则是其应然路径。目前，社区警务在社区治理中属于边缘化的行动角色，社区权力结构的核心主体主要是街道办与居委会，即经典的街居制治理模式，社会组织、业委会和社区精英主要围绕在政社关系网络周围，按照自上而下的行政意志进行社区工作。社区警务要融入社区治理体系中，一种方式是社区警务与街道办形成紧密的嵌合关系，好处是社区警务可以在社区权力结构中占据“关键位置”，获取更多的科层资源开展工作，但是容易诱致社区警务的“依附性运作”，成为基层行政系统的治理工具，存在简化社区警务组织属性的风险。另一种方式是社区警务与社区居委会的双向协作，保持“对下”的嵌入水平，并引导居委会的社会资源沿着警务关系网络进入社区内部，因地制宜地利用地方性知识解决社区内生问题。这种方式虽然可以让社区警务成为社区治理体系中的重要主体，但是由于街道办对居委会天然的行政吸纳地位以及居委会对街道办的资源依赖，导致这种融入方式的现实操作性很难，是一种完美的“理想模式”。唯一可行的前提条件是借助自上而下多元社区治理主体的制度化关系建设，推动社区警务—社区居委会协作关系走向常态化、标准化和规范化，防止居委会在行政与自治之间的“角色迷失”，也可以减少制度化的组织交易成本，降低社区场域中不同组织主体的博弈损耗，帮助国家资源进入社区关系网络中再生社会治安治理资源。

总之，在社区警务式微的背景下，社区警务融入社区治理体系迫切需要自上而下的制度化推动，完善社区警务参与社区治理的通道，打通居委会、工作站与社区警务之间的资源屏障和信息壁垒。社区警务在社区治理中“低话语权”“弱自主性”“低参与度”等问题，都与治理体制机制的结构性壁垒有关，为理顺与整合不同治理主体的参与关系，有的研究指出，新时代下基层党组织建设与社会治理耦合互动日益增强， 党组织作为社会治理的领导者，需要通过创新从而推动基层党组织建设与社会治理相互促进、相得益彰。［16］从社区民警担任社区党委副书记制度出发，以社区党建推动社区警务融入社区治理体系或许是一个可行的路径，要充分发挥社区警务在社区党建体系中的关键地位，激活社区警务与社区党建的耦合优势，提高社区民警的主导性地位，避免“社区党建主体与社区治理权威互不统一”而造成社区警务与社区党建机制的双重受损。为防止社区党建“建而不联”的静态化现象造成社区民警担任党委副书记制度空转，要推动建立社区党建联席会议制度，每季度召开，由社区民警、社区工作站站长、居委会主任等轮流担任轮值主席，将需要解决问题的权责清单与资源列表交由不同治理主体认领，明晰不同主体在待办事项中的地位和分工。这种轮流制联席会议制度旨在尝试借助时空场域中的分权运作，帮助社区警务获得阶段性的社区治理主导权和常态化的社区治理参与地位。当然，联席会议制度需要其他系统、完善、科学的考核机制、激励机制和惩罚机制等配套机制来辅之运作，这有待于不同地区根据本地的实际情况进行实践摸索和机制调适。

六、总结与反思

社区警务的双向合法性机制形塑出其独特的“联结领域”组织化功能，社区警务警察权的柔性建构则有利于巩固和突出这种联结属性，所以社区警务融入社区治理体系是治理规律的应然与必然选择。值得注意的是，社区警务工作任务的特殊性要求社区民警必须成为一个社区公共关系的经营者，建立属于自己的警务强关系网络，尤其是在资源有限的条件下，更要嵌入社区内部获取合法性支持。但是，社区警务融入社区治理体系并不意味着社区警务需要获得国家额外的资源投入，这可能导致社区警务对上转向从而变成“强行政组织”。为了更好地发挥社区警务的社区“嵌入性”特征，应从公安机关内部减少如刑侦、网安等不同职能机构对社区警务的高密度垂直领导压力，赋予社区警务开展社区治理的相对自主性和组织完整性，给予社区民警更多的自由裁量时间和支配计划设计空间，并逐步推动社区警务的考核机制对下转向，通过民调技术设计出一套科学完备的社区警务考核机制，弱化对社区警务的直接干预，强化对社区警务的间接控制。