关于完善地方政府专项债券管理的思考

谢玲

2015年以来，中央对地方政府债务管理逐渐加强重视力度，并积极改革创新，进一步提升了现阶段地方政府在债务管理方面的权限，推进依法举债的适度性提升，以此为基础，推进地方政府债券转化为地方政府举债融资合法途径，以满足发展需求。由此标志着我国地方政府专项债券理论的成熟，地方政府专项债券发展步伐较为迅速，2015年至2019年间从最初的0.1万亿元增长到2.15万亿元，数值呈现出倍数增长趋势，促使其成为债券市场的重要组成部分，随着不断的发展与完善，专项债券管理制度也越来越完善，对于专项债券的稳定增长具有积极促进意义，但也存在一些不足，需要进一步创新。

一、地方政府专项债券管理现状

（一）专项债券规模

自2015年起，我国专项债券的额度呈现出明显的增长趋势，如2015年的0.1万亿元，2016年0.4万亿元，2017年0.8万亿元，2018年1.35万亿元，2019年2.15万亿元，整体规模快速增长;新增专项债券规模比例不断提升，据相关数据显示，占地方政府债券发行额度比重不断增大，最初占比仅为16%左右，现今其比重增长到70%左右，数值增长了数倍。赤字率与偿债财力对债券的增长产生明显的影响，在不断创新中，专项债券的应用领域不断创新，被广泛应用在财政政策落实方面，灵活运用自身的优势带动经济稳定增长[1]。根据中国债券信息网相关数据研究发现，随着地方政府专项债券发行量不断的增长，现阶段总体数额已经超过1.9万亿元，比例超过债券市场发行总规模8%，成为债券市场不可缺少的部分，并且在当前的时代背景下，减税降费对其产生影响较为明显，专项债券规模始终呈现出增长趋势，从根本上缓解政府收支矛盾问题，实现财政政策逆周期调节，以促使经济稳定增长[2]。

（二）专项债券品种

2015年，我国逐渐在各地发行专项债券，发行范围进一步扩大，如进入发行土地储备专项债项目层次，推动收益债券繁荣发展，产生良好的推动力，保证债券发行与项目呈现出对应性，以保证融资需求与项目收益实现平衡。据相关行业统计，2018年我国全国范围内发行的专项债券品种（除收费公路、土储等常规品种）数量56支，总金额高达532亿元，涉及乡村振兴、高铁建设、生态环保等领域，范围进一步扩大，促使专项债券品种多样化，注重专项债券偿债风险的防控，带动领域发展，满足项目融资需求，保证专项债券资金效益[3]。

（三）专项债券融资成本

据相关数据研究发现，现阶段我国专项债券发行利率加权平均值为3.9%，融资成本高于国债收益率，但其数值低于银行贷款基准利率与信用债、企业债利率。2018年，我国地方政府专项债券余额7.4万亿元，与银行贷款相比，每年至少降低千亿元的融资成本，如果按照2014年以前政府存量债务融资成本的10%方式来计算，则至少节约四千亿元，由此可知，在当前发展背景下，专项债券可有效降低政府融资成本，减轻债务负担，促使偿债风险降低，带动经济效益稳定增长[4]。

二、地方政府專项债券管理中存在的问题

（一）市场约束机制不完善

现阶段专项债券市场化程度不高，导致行业发展过程中出现各种不规范问题，甚至阻碍当前专项债券市场化发行，因此在发展过程中应积极建立完善的市场约束机制，整合现有资源，以需求为基础，降低负面影响，优化现阶段的发展模式，打造全新的发展体系，提升约束性，注重管理效果提升，营造优质的环境，以突破当前的发展困境，例如对于不同省份、不同债券品种来说其项目差异性不高，难以明确市场变化，最终影响整体的监督[5]。从本质上分析，现阶段产生其为的原因在于未能发挥出项目信用优势，缺少对项目本身的关注，难以明确其优劣，并且相关责任分担与惩处机制不健全，在评估、评级、信息披露等方面还呈现出传统化，难以及时纠错，进而影响整体的行业约束[6]。

（二）专项债券安排机制不合理

现阶段的发展过程中，举债规模受到明显的限制，如专项债券在发展过程中常见限额管理，根据实际情况核定，并且当年核定额度只能当年发行完毕，从本质上分析，该模式在实践应用过程中，虽然可以实现宏观调控，促使风险得到防范，但受自身因素性质的影响，存在明显的束缚性，如地方政府在发展中只能在上级核定新增限额后开展各项工作，受其自身的性质因素影响，需要按照实际情况控制债券资金使用保证其与实际情况相契合，降低债券积极性[7]。从本质上分析，现阶段的发展过程中，管理模式与真正意义上的限额管理还存在明显的差异性，如政府自身缺乏举债的自主权，难以充分发挥出自身的优势，专项债券管理过程中处于被动状态，并且使用投向呈现出明显的限制性，主要原因在于中央对当前的专项债券额度有明确规定，如某省2018年中央对专项债券规定中要求收费公路、棚改以及土储部分需要占额度的86.7%，其余13.3%则为其他相关的项目，由此因素导致现阶段项目发展受到影响，如部分急需建设的项目难以保证资金充足，影响发展[8]。

（三）债券发行规则不合理

现阶段，省级政府在发展过程中通常选择代发模式，进而决定了发债发行批次与发行时间以政府为主体，但受专项债券自身的性质因素影响，其自身的项目实施与项目资金需求是以地方政府为主体，因而在部分情况下容易出现信息不对称情况，对当前的资金募集与项目实施产生影响，出现不匹配的情况，进而影响后续的发展。例如，现阶段的发行批次、发行时间以及项目用款时间与工程进度存在明显的时间差异，造成现阶段的部分项目在债券资金到位前可能出现资金短缺情况，进而影响项目的开展，需要及时控制，以杜绝出现该类问题[9]。

（四）专项债券偿债保障机制不全面

根据当前的专项偿债保障机制来看，其机制中还存在较多的不足之处，其主要原因在于现阶段现行债务管理在发展过程中，应明确政府发挥出的作用，以需求为基础，注重整体创新，完善现阶段的发展模式，将举借政府债务转化为省级代为举借，转接后保证市县得到发展，并且其省级政府依法承担全部偿还责任，但受自身性质影响，当前专项债券存在明显的“借”“用”“还”不统一情况，导致现阶段容易出现“重借轻还”情况，当出现意外情况或收益难以达到与预期目标时，容易产生纠纷与偿债风险，未能发挥出偿债保障机制的作用而产生新的问题。

三、地方政府专项债券管理创新策略

（一）积极开展限额管理

在发展过程中，应积极创新地方政府专项债券管理创新策略，以需求为基础，打造全新的发展模式，积极开展限额管理，以满足实际需求。例如，可以根据实际情况允许在核定总限额内实现自主发债，以中央政府为主，在发展过程中对现阶段各省举债总限额核定，但其当年新增债券发行额、再融资债券发行额不受其因素影响，以保证其发挥出自身的作用。地方政府可以结合实际情况开展滚动发行，以需求为基础，结合实际情况优化、完善现阶段的再融资债券，充分发挥出其自身功能，利用预算资金偿还到期存量债券，获得新限额空间来发行新增债券，提升地方政府举债的灵活性，优化其功能。结合实际情况优化，体现核定债务的限额优势，在年初预算编制前将政府债务限额下达或者提前下达新增债务限额，保证其比例合理，尽早下达各项指令，做好整体的预算与举债衔接，实现统筹规划，以提升债券安排的科学性与合理性，满足现阶段的发展需求[10]。

（二）建立完善的专项债券安排机制

充分发挥举债决策机制的作用，结合实际情况开展优化、创新现有模式，建立健全的专项债券，提升项目信息的完整性，强化项目储备功能，保证各项工作有序开展。严格对项目入库退库环节开展管理，明确其工作的重要性与价值，保证举债决策各项工作有序开展。编制债务收支计划，做好中长期规划管理，通过各部门之间的合理沟通交流来促使各项工作有序开展，明确项目是否符合发债条件，做好各项审核工作，避免出现先定项目后包装发行情况，以降低存在的安全隐患。可以在限额内制定相关方案，根据地方政府探讨研究形成计划方案，经过程序审批后纳入预算，做好各项监督与管理工作，以满足各项工作发展需求。积极扩大专项债券使用范围，以需求为基础，营造良好的环境，在保证重点领域与项目的基础上扩大整体的选择空间，优化现有的发展模式，加强项目创新，以满足当地建设项目需求，提升债券资金效益优势，实现全面发展。

（三）以项目为中心完善发债机制

在当前的背景下，地方政府专项债券管理过程中应结合实际情况优化发债机制，以项目为中心，结合实际情况构建完整的机制体系，例如充分发挥出省级财政部门的优势，以需求为基础成立专项债券发行中心，完善发展模式，以人才引进为基础保证各项工作全面创新，发挥出人才价值，促使现阶段的各项工作有序开展，强化专项债券发行审核工作，注重精细化管理，保证各项工作内容规范，充分发挥出自身的作用与价值，做好审核工作，以降低整体风险。可以将现阶段的项目收益与债券偿还相对接，实现整体的推进，例如以项目为单位开展项目信用评价，按照项目发债，主要目的在于降低集合发债，真正意义上促使债券与项目的对应，以便于后续的市场监督与约束，保证专项债券项目质量，为各项工作的开展奠定基础。适当选择合理的增信措施开展各项工作，从根源上降低融资成本，但在该环节中，应保证其不承担兜底偿还责任，明确各部门或个人、政府承担的责任，突破传统刚性兑付的束缚，合理规避风险，推进各项工作有序开展。健全现有的监管机制与惩处机制，在各项工作开展过程中，应结合实际情况优化、明确工作内容与要求，如对各项工作的考核与约束，加强对信息披露造假、评级违规情况的管理，一旦发现该类情况需要严格处罚，并打造信用档案，为各项工作奠定基础。通过建立档案规范现阶段的市场，对债券开展优化，提升各项工作质量。

（四）打造健全的偿债保障机制

做好偿债保障机制的优化与实践，以项目为基础设置债券发行期限，以保证偿债期限与项目收益相对接，保证各项工作开展现阶段的发展需求，并建立偿债准备金专户与偿债风险基金，结合债券本息、收益等因素开展分析，明确其完全不匹配与收益提前实现、收益延后情况的影响，以此为基础结合实际情况开展优化、探索相对应的偿债机制与偿债资金来源，以降低整体风险。结合实际情况来建立专项债券项目收入征缴与监管机制，合理对现阶段的应偿还债券本息开展分析，控制偿债风险增大。优化债贷组合项目，做好分账核算，建立完善的风险分担机制，加强专项债券项目资产管理意识，项目封闭运作，强化偿债责任，建立健全的风险处理机制，开展风险防控。逐渐扩大专项债券投向领域，丰富发行品种类型，以现阶段专项债券领域发展方向为基础，针对性的创新，考虑各种因素产生的影响，如强调收益性、公益性的影响，并分析总量控制、动态监督、严格审批等因素的限制，适当开展创新，整合当前的资源，以需求为基础，扩大领域范围，围绕民生领域扩展，保证收益性良好，资金链条稳定，可实現市场化运作，进一步丰富发行品种类型，从而提升现阶段的整体性能，为各项工作的开展奠定良好的基础，提高专项债券的申报发行率，以满足当前时代发展需求。

四、结论

综上所述，在当前的时代背景下，地方债发行呈现出明显的系统性与复杂性，受多种因素影响，因此在实践过程中应结合实际情况创新，优化现有的模式，突破传统的发展瓶颈，保证财政透明度，降低整体风险，提升地方政府专项债券管理水平。结合现阶段中央对地方政府债务管理的创新要求，结合实际开展创新，注重各项管理策略创新，完善限额管理，以专项债券安排机制、管理机制以及偿债保障机制为基础，加强市场约束环，保证各项工作有序开展。

参考文献：

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[3]刘锐，龙小燕.地方政府债券银行：理论逻辑、实践基础与实现路径[J].中央财经大学学报，2021，15（4）：14-23.

[4]马恩涛，王杰茹，齐文燕，代旭.“十四五”时期我国地方政府专项债券发展问题研究[J].中国财政，2021，15（5）：39-42.

[5]兰雄德.地方政府专项债券资金管理问题与对策浅析——以W县为例[J].中国产经，2021，15（5）：103-104.

[6]温来成，徐磊.项目管理、信息披露与地方政府专项债券价格形成机制[J].财政研究，2021，13（3）：70-83.

[7]周宏达.地方政府专项债券发行使用相关问题和解决对策及建议——以连云港市为例[J].大陆桥视野，2020，45（12）：44-48.

[8]徐志昊.新经济环境下地方政府专项债券融资的研究与思考[J].中国产经，2021，10（2）：51-52.

[9]刘志伟，张弓，裴梦迪.评估咨询机构在地方政府专项债业务中的作用[J].中国资产评估，2021，12（1）：68-71+80.

[10]庞伟，李朝升，肖钰杰.如何做好地方政府专项债券发行工作[J].中国招标，2021，12（1）：99-101.

作者单位：广东省出版集团有限公司